構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系的目標(biāo)、架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)途徑研究報(bào)告

.z構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系的目標(biāo)、架構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑研究全面推進(jìn)依法治國，標(biāo)志著我國的法治反腐將進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。堅(jiān)持用法治思維和法治方式反對腐敗，使反腐敗走向規(guī)*化、制度化，這是我們黨反對腐敗、建立廉潔政治的根本方向。一、構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系的目標(biāo)反腐倡廉法規(guī)制度體系涉及面廣，內(nèi)容豐富，不僅包括國家制定出臺的關(guān)于廉政建立和反腐防腐的法律法規(guī)及政策規(guī)定，而且包括中央和地方各級黨組織關(guān)于黨風(fēng)廉政建立和反腐防腐的紀(jì)律和規(guī)定。構(gòu)建以懲治和預(yù)防腐敗為統(tǒng)領(lǐng)的法規(guī)制度體系，切實(shí)加強(qiáng)反腐敗國家立法和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建立，強(qiáng)調(diào)法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗法規(guī)制度體系，使反腐倡廉工作有法可依，不斷提高反腐敗法治化水平?！惨弧硟r(jià)值目標(biāo)一是表達(dá)對公權(quán)力的制約。腐敗的根源在于公權(quán)力的濫用和謀取私利益，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致被濫用的結(jié)果。構(gòu)架反腐倡廉法規(guī)制度體系建立的本質(zhì)核心就是對公權(quán)力必須給予制約和監(jiān)視。事實(shí)上依法治國，在很大程度上就是“依法治權(quán)〞，消除了公權(quán)力的肆意濫用，也就控制了腐敗的發(fā)生。但在我國目前的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，公權(quán)力的制約并沒有得到有效的表達(dá)，尤其是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力太過于集中的情況還比擬突出，而且由于缺乏法治思維和法治精神，導(dǎo)致權(quán)力大于法律的現(xiàn)象還十分普遍，從而成為我國腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的原因所在。針對這一現(xiàn)實(shí)，制約權(quán)力是治本之策。正如同志指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)視，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。〞反腐敗的過程，既是查辦案件，懲治貪腐分子的過程，更是建立和完善制度的過程，特別是對權(quán)力的制約乃至制衡的過程。二是表達(dá)對公利的維護(hù)。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。傳統(tǒng)的社會管理理念固守國家優(yōu)先的原則，對公利的保障往往置于國家利益和集體利益之后，公利和利益訴求常常被漠視，甚至被犧牲。而現(xiàn)代**的本質(zhì)的內(nèi)容，就是一切公權(quán)力皆來自于公民的授權(quán)，都是為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公利為目的。我國未來的開展的關(guān)鍵將取決于經(jīng)濟(jì)建立與社會建立，而根據(jù)世界興旺國家的有益經(jīng)歷，保障公民有序的政治參與，培育成熟的公民社會是化解各種社會沖突、實(shí)現(xiàn)政治合法性的現(xiàn)實(shí)路徑。由于，“**的精義在于廣泛分配權(quán)力與權(quán)利，并以權(quán)利制約權(quán)力，以公利監(jiān)視公共權(quán)力〞。社會越**化、法治化，腐敗就越難以滋生。因此，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公民的**權(quán)利的保護(hù)，尤其在保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)視權(quán)的根底上，注意調(diào)動和發(fā)揮民間反腐的熱情和優(yōu)勢，從而推動以法律保護(hù)權(quán)利，以權(quán)利遏制腐敗的法治之道。三是表達(dá)對公平正義的追求。古希臘的亞里士多德曾經(jīng)說過：“法律的實(shí)際意義卻應(yīng)該是促成全體人民都正義和藹德的制度〞。自此，追求公平正義就一直是法治社會的價(jià)值目標(biāo)。在我國，公平正義也一直是社會主義法治的核心價(jià)值追求。由于腐敗打破了公平正義的社會底線，使起點(diǎn)公平和時(shí)機(jī)平等的原則被扭曲。一些人借助于手中的權(quán)力，肆意破壞公平競爭的規(guī)則，使人們對公平正義的追求難以實(shí)現(xiàn)。而且，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，反腐敗的相關(guān)法律還不健全，因此，就更加需要人們注重對法治精神的理解，法律的運(yùn)用者要考慮法律與事實(shí)、法律與社會、法律與其他社會規(guī)*的關(guān)系，包括道德、正義等的介入。在法治反腐的過程中，我們不僅要掌握和運(yùn)用好相關(guān)法律規(guī)*，還要深刻領(lǐng)悟法治價(jià)值中公平正義的內(nèi)涵和本質(zhì)，這樣才能在反腐工作中既能堅(jiān)守原則底線，又能根據(jù)客觀事實(shí)做出合情合理的處置，而不是簡單教條地把法律僅僅作為一種工具。〔二〕構(gòu)成狀態(tài)目標(biāo)反腐倡廉法規(guī)制度建立系統(tǒng)性強(qiáng)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、突出重點(diǎn)，充分表達(dá)科學(xué)性、針對性、可操作性。要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意表達(dá)黨章的根本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)。要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。要?jiǎng)?wù)實(shí)管用、簡便易行，要責(zé)任明確、獎(jiǎng)懲嚴(yán)明，明確責(zé)任主體，確保可執(zhí)行、可監(jiān)視、可檢查、可問責(zé)。一是克制黨內(nèi)法規(guī)制度供應(yīng)紊亂。黨內(nèi)法規(guī)制度不僅十分龐雜，而且在相當(dāng)程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，諸如有的滯后于實(shí)踐開展和形勢任務(wù)需要，有的同黨章和黨的路線方針政策相抵觸，有的同國家憲法和法律不一致，還有的相互之間重復(fù)穿插、打架沖突。二是解決黨內(nèi)法規(guī)制度供應(yīng)不當(dāng)。所謂不當(dāng)，是指由于各種原因使得一些黨內(nèi)法規(guī)出臺后逐漸顯現(xiàn)出*些不適宜，因而需要不斷加以修訂和完善，加強(qiáng)法規(guī)制度建立就是要填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)空白，減少其制度的死角和盲區(qū)。〔三〕功能目標(biāo)一是明確法規(guī)制度的重要性。制度是社會的行為準(zhǔn)則，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度的好與壞，一方面直接影響到制度所指向的事物，另一方面也影響到執(zhí)行制度的人，深入研究反腐倡廉法規(guī)制度建立，進(jìn)而減少或消除制度漏洞，使反腐倡廉制度更加科學(xué)、嚴(yán)密，有利于更加明確制度的重要地位和作用，有利于進(jìn)一步提高人們對反腐倡廉法規(guī)制度建立的重要意義的認(rèn)識。二是推動廉潔政治建立。深入研究反腐倡廉法規(guī)制度體系建立，尋求防治腐敗的有效途徑，探索反腐倡廉制度體系，能夠適應(yīng)提高黨的執(zhí)政能力的需要，符合廉潔政治建立的要求，對推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力建立，具有重要的劃時(shí)代意義。三是增強(qiáng)反腐倡廉工作的力度。我國反腐敗和廉政建立的力度逐年在加大，反腐倡廉的難度并沒有因此而減少，要從根本上有效遏制和治理腐敗，就必須從完善制度入手，構(gòu)建一套科學(xué)合理的制度，以制度的約束力讓人不愿腐敗、不敢腐敗和不能腐敗。二、構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系的架構(gòu)反腐倡廉法規(guī)制度體系建立中存在法規(guī)制度建立水平、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)視機(jī)制水平不高的問題，要推進(jìn)反腐倡廉制度建立進(jìn)程，必須要建立以教育、監(jiān)視、預(yù)防和懲治“四大制度〞為主要內(nèi)容的反腐倡廉制度體系，并在四大制度中引入教育的長效機(jī)制、監(jiān)視的保障機(jī)制、預(yù)防的防*機(jī)制以及懲治的懲戒機(jī)制等四大機(jī)制，從而構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用〞的反腐倡廉制度體系，是反腐倡廉制度創(chuàng)新研究的總體思路。〔一〕構(gòu)建教育制度體系教育是反腐敗和廉政建立的一項(xiàng)根底性工作。反腐倡廉教育制度建立科學(xué)化是反腐倡廉制度建立科學(xué)化的根底。通過進(jìn)一步加強(qiáng)和改良反腐倡廉宣傳教育工作，提高反腐倡廉教育的科學(xué)性、規(guī)*性、有效性。通過對國家工作人員進(jìn)展理想信念教育、廉潔從政教育，穩(wěn)固拒腐防變的思想道德防線，促使其增強(qiáng)廉潔自律意識，推進(jìn)全社會廉政教育制度建立。把對黨員和國家工作人員進(jìn)展國家法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)教育作為廉潔從政教育的一項(xiàng)經(jīng)常性工作來抓。同時(shí)，注重開展示*教育和警示教育。通過新聞媒體報(bào)道、召開先進(jìn)事跡報(bào)告會、拍攝影視作品等形式，宣傳反腐倡廉的正面典型；通過編寫典型案例教材、拍攝警示教育片、建立警示教育基地、舉辦警示教育展覽以及涉案人員現(xiàn)身說法等形式，教育廣闊黨員干部和國家工作人員引以為戒，通過正反兩方面的經(jīng)歷教訓(xùn)讓廣闊干部保持頭腦清醒，堅(jiān)決立場，防患于未然?！捕硺?gòu)建監(jiān)視制度體系要提高反腐敗的法治化程度,還必須實(shí)現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)視的法治化,使對權(quán)力的各種類型的監(jiān)視建立在法律的根底上,逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)視機(jī)制的法治化,依法對公共權(quán)力進(jìn)展監(jiān)視。為此,一方面要完善監(jiān)視法規(guī),必須對權(quán)力監(jiān)視行為進(jìn)展立法,通過立法,使監(jiān)視有法可依,促進(jìn)國家監(jiān)視機(jī)制法律化、制度化。我國憲法從原則上規(guī)定了對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)視和制約,但在實(shí)踐中缺少可操作的專門的監(jiān)視法律,從而造成了一些監(jiān)視機(jī)關(guān)和監(jiān)視行為在行使監(jiān)視權(quán)時(shí)無法可依。應(yīng)從加強(qiáng)立法入手,盡快制訂監(jiān)視法及其他專門法規(guī),對監(jiān)視主體與監(jiān)視對象的地位、職責(zé)、權(quán)限,以及監(jiān)視的內(nèi)容、方式、*圍、程序等作出明確規(guī)定,使每個(gè)監(jiān)視環(huán)節(jié)都有法可依,用法律保證整個(gè)社會監(jiān)視體系對公共權(quán)力的監(jiān)視行為的正常行使,使軟性監(jiān)視變?yōu)橛残员O(jiān)視,使各權(quán)力監(jiān)視機(jī)構(gòu)之間都責(zé)權(quán)清楚,協(xié)調(diào)默契,監(jiān)視的各個(gè)環(huán)節(jié)暢通無阻,使人民群眾的監(jiān)視得到最有力的保障,從而更有效地整治腐敗。另一方面,權(quán)力監(jiān)視機(jī)制在運(yùn)行過程中,所有的監(jiān)視行為應(yīng)嚴(yán)格依法辦事,使任何**犯罪行為都能受到相應(yīng)的法律制裁,使監(jiān)視有理、有力地進(jìn)展?！踩硺?gòu)建預(yù)防制度體系預(yù)防制度是反腐倡廉制度體系中本錢最低廉的制度，而且預(yù)期收益最高。在構(gòu)建預(yù)防制度時(shí)，引入防*機(jī)制，對腐敗行為高發(fā)的部門和職位進(jìn)展腐敗預(yù)測，適時(shí)發(fā)布腐敗風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、防患于未然，充分發(fā)揮預(yù)防制度的先行預(yù)防、示警預(yù)防的作用，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。一是完善防止利益沖突制度。防止利益沖突制度，是指通過縝密的制度設(shè)計(jì)，使個(gè)人利益遠(yuǎn)離公共權(quán)力，以防止兩者之間的沖突的制度，其是預(yù)防腐敗的一個(gè)重要前提，它是抑制腐敗動機(jī)產(chǎn)生的預(yù)防制度。二是完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防*機(jī)制。針對在我國預(yù)防制度中缺少廉政風(fēng)險(xiǎn)防*機(jī)制的問題，要運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)管理理論，從整體上把握構(gòu)建原則重點(diǎn)從思想道德、法規(guī)制度、體制機(jī)制以及崗位職責(zé)四個(gè)方面著手，采取“找、防、控〞的方法，結(jié)合個(gè)人工作實(shí)際情況，形成以人為點(diǎn)、以權(quán)為線、以制度為面的立體廉政風(fēng)險(xiǎn)防*機(jī)制，以便為反腐倡廉預(yù)防制度建立奠定堅(jiān)實(shí)的制度根底。三是完善信息公開機(jī)制。信息公開是反腐倡廉預(yù)防制度建立中的重要一環(huán)，是最有效的預(yù)防腐敗的方式，也是整個(gè)反腐倡廉制度預(yù)防制度體系得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支柱?！菜摹硺?gòu)建懲治制度體系提高懲治問責(zé)制度體系水平，有助于科學(xué)地規(guī)劃反腐倡廉制度建立，有助于形成反腐合力，發(fā)揮各項(xiàng)工作綜合效能。腐敗案件的發(fā)生，很大程度上是因?yàn)楦瘮⌒袨闆]有及時(shí)受到查處，應(yīng)該嚴(yán)厲懲辦的沒有懲辦到位。因此，要提高懲治制度建立科學(xué)化水平，必須建立健全腐敗案件及時(shí)披露、發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制。對于腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，要建立健全調(diào)查分析和專項(xiàng)治理制度，健全黨風(fēng)廉政建立責(zé)任制及其配套制度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域案件查處工作。查處案件中，要健全查處案件協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，形成辦理腐敗案件合力。對于重大案件，要建立重大案件督導(dǎo)督辦機(jī)制，加大偵辦力度。堅(jiān)持懲治腐敗決不手軟。堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前人人平等，做到有腐必反、有案必辦、依法懲辦、治腐戒貪，堅(jiān)決遏制腐敗案件易發(fā)多發(fā)勢頭。三、構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系的實(shí)現(xiàn)路徑加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度體系建立，堅(jiān)持一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行。在反腐倡廉法規(guī)制度體系中，反腐敗立法是根底、源頭，加快反腐敗立法將為進(jìn)一步推進(jìn)反腐工作法治化打下堅(jiān)實(shí)的根底。通過制定統(tǒng)一的反腐敗法，完善配套法規(guī)，健全黨規(guī)黨紀(jì)、加強(qiáng)溝通銜接、加快國際接軌、規(guī)*權(quán)力運(yùn)行等方面加大反腐倡廉法規(guī)制度體系建立，將各方面的訴求整合為制度規(guī)則，更好地實(shí)現(xiàn)法治反腐系統(tǒng)的整體銜接和有序運(yùn)行。〔一〕完善法規(guī)制度1.制定完善立法。一是制定統(tǒng)一的反腐敗法。為反腐敗提供整體的法律框架。反腐敗法，其核心內(nèi)容是為我國反腐敗的各個(gè)層次、各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域提供系統(tǒng)的法律制度安排。該法也應(yīng)是一部綜合性法律，必須包括對腐敗實(shí)質(zhì)內(nèi)容的界定，查處腐敗程序的規(guī)定、腐敗現(xiàn)象的查處、腐敗行為的預(yù)防和對腐敗者責(zé)任的追究。二是修訂現(xiàn)有懲治腐敗的法規(guī)。從法規(guī)上約束違規(guī)腐敗行為。從新時(shí)期懲治腐敗的需求出發(fā)，要增強(qiáng)反腐敗立法與反腐敗法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，加大對腐敗行為的懲治力度，增強(qiáng)反腐敗法律的震懾力。三是加強(qiáng)地方性反腐敗法規(guī)建立。各地可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，積極嘗試制定和完善地方性反腐敗法規(guī)。比方我國有些地方目前正在嘗試的財(cái)產(chǎn)公示、“裸官〞監(jiān)管等預(yù)防和懲治腐敗的地方性法規(guī)，可以對其實(shí)施情況和效果進(jìn)展調(diào)研，加以總結(jié)，并不斷在條件符合的地方進(jìn)展推廣，使之成為法治反腐的重要手段。四是加快國際接軌。針對腐敗這個(gè)全球性痼疾,近年來,國際立法領(lǐng)域取得豐碩成果,為了進(jìn)一步強(qiáng)化反腐敗國際合作,有效利用國際公約,我國需繼續(xù)調(diào)整國內(nèi)立法,特別是建立資產(chǎn)追回制度,完善引渡法,以更好地實(shí)現(xiàn)與國際先進(jìn)立法的對接。2.健全黨規(guī)黨紀(jì)。當(dāng)前，黨的理論研究人才匱乏，制度建立理論研究相對薄弱；黨內(nèi)法規(guī)出臺較多，但是系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)；有的與國家法律穿插重復(fù)。有的黨規(guī)黨紀(jì)過于原則，因缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和程序性規(guī)定而影響了作用發(fā)揮。健全黨內(nèi)法規(guī)，既要注重實(shí)體性規(guī)定，又要注重程序性規(guī)定，力爭形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的法規(guī)制度體系。3.加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接。當(dāng)前，黨紀(jì)國法雙軌并行是我國反腐敗工作的特色，政策法規(guī)體系存在權(quán)威性缺乏、關(guān)聯(lián)性欠缺、配套性不夠、創(chuàng)新性不夠的問題。目前反腐敗的很多問題僅有黨紀(jì)制約，而沒有法律規(guī)*。反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題及其銜接反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題，是指在界分的不同*疇中如何合理。我國反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題，涵蓋了專門法與配套法的、中央法與地方法的等諸多方面。在宏觀層次上，最重要的是黨內(nèi)立法與國家立法的協(xié)調(diào)問題，需要積極構(gòu)建雙方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彌補(bǔ)制度上的空白，把黨內(nèi)法規(guī)納入到國家法治體系中，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)黨規(guī)和國家反腐敗法律的無縫銜接。4.規(guī)*權(quán)力運(yùn)行。黨的十八大報(bào)告提出，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)視體系，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子〞里。讓公權(quán)力依法設(shè)置、依法運(yùn)行、依法監(jiān)視，將有效推動我國法治反腐進(jìn)程。一是依法設(shè)定公權(quán)力邊界，從源頭制止腐敗發(fā)生可能性。在法律制度等頂層設(shè)計(jì)上，明確公權(quán)力邊界，確保權(quán)力來源、權(quán)力*圍在法律控制*圍內(nèi)。既要優(yōu)化權(quán)力構(gòu)造，適度分權(quán)，也要科學(xué)配置權(quán)力，明確權(quán)力主體定位、職能角色以及協(xié)作機(jī)制。權(quán)力設(shè)置法定、權(quán)力主體合法，是規(guī)*公權(quán)力行使的根底。二是嚴(yán)格依法行政，在公權(quán)力運(yùn)行過程中防止腐敗發(fā)生。在公權(quán)力依法設(shè)定根底上，依法運(yùn)行公權(quán)力能最大限度防止腐敗。因此，要繼續(xù)深入推進(jìn)依法行政。各級行政機(jī)關(guān)要依法履行工作職責(zé)，確保黨和國家政策得到有效落實(shí)。各部門出臺政策、制定制度要確保程序和內(nèi)容合法有效，開展執(zhí)法等有關(guān)工作時(shí)要明確執(zhí)法依據(jù)，確保一切公權(quán)力的行使都有法可依，有法可循。三是依法加強(qiáng)公權(quán)力監(jiān)視，讓腐敗無所遁形。一方面要改革內(nèi)部監(jiān)視方式，逐步推進(jìn)黨政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)視機(jī)構(gòu)改革，去掉職能重復(fù)的部門，盡可能成立統(tǒng)一而獨(dú)立于本級行