城市發(fā)展和管理挑戰(zhàn)與改革

城市發(fā)展和管理挑戰(zhàn)與改革第1頁(yè)/共69頁(yè)本講內(nèi)容一、城市發(fā)展趨勢(shì)與城市管理面臨的挑戰(zhàn)二、城市管理存在的問(wèn)題三、城市管理改革第2頁(yè)/共69頁(yè)

21世紀(jì)是城市化的世紀(jì)。

城市的兩種主要功能聚集功能效果：集約、高效、交流輻射功能效果：帶動(dòng)、鏈接、互補(bǔ)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)第3頁(yè)/共69頁(yè)城市化100%50%工業(yè)化和城市化

75-80%

工業(yè)化/人均收入中國(guó)城市化與工業(yè)化的關(guān)系從世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化三者是緊密聯(lián)系在一起的

第4頁(yè)/共69頁(yè)城市發(fā)展的三個(gè)階段：第一階段：集中化——城市密度越來(lái)越強(qiáng)第二階段：分散化——郊區(qū)化第三階段：一體化——城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)的有機(jī)系統(tǒng)

區(qū)域化——都市連綿區(qū)的形成城市發(fā)展的趨勢(shì)第5頁(yè)/共69頁(yè)近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移

3．大城市已經(jīng)開始了郊區(qū)化過(guò)程

4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成

5.城市化地區(qū)差異明顯第6頁(yè)/共69頁(yè)中國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程：1949~2000第7頁(yè)/共69頁(yè)近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移

3．大城市已經(jīng)開始了郊區(qū)化過(guò)程

4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成

5.城市化地區(qū)差異明顯第8頁(yè)/共69頁(yè)80年代以前：中西部快于東部1954--1980年期間，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度最快的10個(gè)省級(jí)單元中除北京外全部是中西部省份，以內(nèi)蒙、新疆、青海、寧夏、黑龍江等北方邊遠(yuǎn)省區(qū)增幅最大。增長(zhǎng)最慢的10個(gè)省級(jí)單元中卻有7個(gè)是沿海省份。第9頁(yè)/共69頁(yè)80年代以后：

東部快于中西部，南方快于北方1980以后，情況發(fā)生了根本變化。山東、廣東、廣西、河北、江蘇、浙江都成了城鎮(zhèn)人口速度最快或較快的省區(qū)，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)最慢的省區(qū)除京、津、滬三個(gè)直轄市和遼寧外，全是黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、青海、新疆等前一階段增長(zhǎng)最快的北方內(nèi)陸省區(qū)。第10頁(yè)/共69頁(yè)都

市

連

綿

區(qū)第11頁(yè)/共69頁(yè)近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移

3．大城市已經(jīng)開始了郊區(qū)化過(guò)程

4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成

5.城市化地區(qū)差異明顯第12頁(yè)/共69頁(yè)中國(guó)城市化的地區(qū)差異城市化水平：東部比中部地區(qū)高10個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)平均高約15個(gè)百分點(diǎn)；城市化速度：90年代，山東以南東部超過(guò)9％，西部低于全國(guó)平均速度（4％）。城市化結(jié)構(gòu)：東南沿海地區(qū)和中部大、中、小城市比例較合理，東北和河北大城市比重過(guò)大，西部地區(qū)比例不合理。第13頁(yè)/共69頁(yè)現(xiàn)狀：2004年，城市數(shù)量達(dá)到660個(gè)（直轄市4個(gè)、地級(jí)市282個(gè)、縣級(jí)市374個(gè)），城鎮(zhèn)人口超過(guò)40％。但比世界平均水平低約十個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)第14頁(yè)/共69頁(yè)中國(guó)區(qū)域城市體系，2000

資料來(lái)源:ChreodLtd.第15頁(yè)/共69頁(yè)中國(guó)城市發(fā)展水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平China0102030405060708090100$100$1,000$10,000$100,000

人均GDP（美元）

城市人口中國(guó)第16頁(yè)/共69頁(yè)城市增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)：世界和中國(guó)城市化

收入水平中國(guó)??30%50%第17頁(yè)/共69頁(yè)未來(lái)發(fā)展：

2020年，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，城市化水平將隨之上升，達(dá)到55－60％。城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生全面的變化。2050年，城市化水平將達(dá)到75％左右。中國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)第18頁(yè)/共69頁(yè)城市管理面臨的挑戰(zhàn)全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)

——城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整

國(guó)際范圍內(nèi)的布局一國(guó)范圍內(nèi)的布局第19頁(yè)/共69頁(yè)

(1)工業(yè)化的初期階段

一般模式現(xiàn)代工業(yè)(機(jī)械、運(yùn)輸設(shè)備、電子行業(yè)等)高度集中在大都市(與此同時(shí)，傳統(tǒng)的紡織業(yè)、食品加工業(yè)等則留在小城鎮(zhèn))第20頁(yè)/共69頁(yè)(1)工業(yè)化的初期階段一般模式及其導(dǎo)致的問(wèn)題伴隨著產(chǎn)業(yè)的高度集中，人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口急劇增長(zhǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致城市過(guò)度擁擠、生產(chǎn)成本高(中國(guó)人口流動(dòng)限制政策一度減緩了這種問(wèn)題)。第21頁(yè)/共69頁(yè)(2)中低收入水平階段一般模式在大都市，

制造業(yè)從市區(qū)向衛(wèi)星城和郊外的工業(yè)園區(qū)分散。在城市和郊區(qū)之間交通聯(lián)絡(luò)方面的投資促進(jìn)了這種分散(例如：直到80年代后期，雅加達(dá)向城市的東西兩個(gè)方向修建收費(fèi)公路，制造業(yè)才開始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移)。

第22頁(yè)/共69頁(yè)(2)中低收入水平階段一般模式推動(dòng)企業(yè)遷移的原因是郊區(qū)的勞動(dòng)力和土地成本較低，同時(shí)環(huán)境的影響和限制也比較少。核心城市轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。服務(wù)性企業(yè)需要大量面對(duì)面的交往以便與顧客和供應(yīng)商取得直接聯(lián)系。第23頁(yè)/共69頁(yè)示例：漢城的郊區(qū)發(fā)展

大都市區(qū)制造業(yè)就業(yè)分布：

19701980

內(nèi)環(huán)城市：

7.8%3.1%(出版業(yè)為主)

外環(huán)兩個(gè)衛(wèi)星城：29% 53%

城市中心區(qū)主要由金融、商業(yè)服務(wù)、其他服務(wù)以及零售等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成第24頁(yè)/共69頁(yè)(3)中等收入水平階段

一般模式制造業(yè)向邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)分散。推動(dòng)因素包括： -廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地資源。 -充分利用邊遠(yuǎn)地區(qū)的銷售市場(chǎng)和自然資源。促進(jìn)因素包括：-權(quán)力下放(進(jìn)入資本市場(chǎng)、進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán))。-邊遠(yuǎn)地區(qū)的交通發(fā)展第25頁(yè)/共69頁(yè)示例：韓國(guó)人口和制造業(yè)的地區(qū)分布

制造業(yè)人口

19831993198319933個(gè)大都市區(qū)44%28%37%39%(漢城、釜山和大邱)

3個(gè)大都市區(qū)的衛(wèi)星城30%30%14%20%其他城市及農(nóng)村地區(qū)26%42%49%41%

第26頁(yè)/共69頁(yè)人口：數(shù)量、質(zhì)量、流動(dòng)、老齡化我國(guó)城市人口密度已經(jīng)過(guò)大，未來(lái)將進(jìn)一步提高，預(yù)計(jì)到2020年，城市人口將達(dá)到8億左右。城市管理面臨的挑戰(zhàn)第27頁(yè)/共69頁(yè)

以相同比例顯示的7座城市的人口密度輪廓上海市區(qū)雅加達(dá)莫斯科柏林巴黎（都市區(qū)）倫敦紐約（都市區(qū)）城市建成區(qū)人口密度比較每公頃人數(shù)距市中心的距離（公里）第28頁(yè)/共69頁(yè)亞洲、歐洲和美國(guó)9座城市密度分布輪廓比較北京（1990）雅加達(dá)（1990）曼谷（1988）巴黎（1990）華沙（1990）巴塞羅那（1990）亞特蘭大（1990）洛杉磯（1990）紐約都市區(qū)（1990）人口離市中心的距離第29頁(yè)/共69頁(yè)圖2：世界不同城市建成區(qū)的密度亞特蘭大休斯頓伯特蘭芝加哥舊金山灣舊金山華盛頓都市區(qū)洛杉磯開普敦斯德哥爾摩柏林圖盧茲紐約盧布爾雅那加伯塔貝（雅加達(dá)都市區(qū)）約翰內(nèi)斯堡馬賽庫(kù)里提巴巴西利亞曼谷倫敦布達(dá)佩斯里加克拉科布宜諾斯艾利斯華沙布拉格巴黎索非亞墨西哥城里約熱內(nèi)盧突尼斯新加坡圣彼得堡雅加達(dá)市阿麥達(dá)巴阿比讓北京德黑蘭耶烈萬(wàn)巴塞羅那都市區(qū)莫斯科班加羅爾海德拉巴天津漢城+新城上海漢城廣州香港孟買世界48個(gè)都市區(qū)建成區(qū)平均人口密度比較亞洲非洲歐洲拉丁美洲美國(guó)人口密度（人數(shù)/公頃）第30頁(yè)/共69頁(yè)人口：數(shù)量、質(zhì)量、流動(dòng)、老齡化質(zhì)量：受教育程度較低，特別是新城市化的人口，發(fā)達(dá)國(guó)家人均受教育年限達(dá)到15——17年；預(yù)期壽命雖然達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但生命質(zhì)量偏低大規(guī)模流動(dòng)人口的管理（拉美陷阱）我國(guó)60歲以上人口超過(guò)10％，已進(jìn)入老齡化社會(huì)——“未富先老”城市管理面臨的挑戰(zhàn)第31頁(yè)/共69頁(yè)社會(huì)保障：基本生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)（2004年，城市32.3%、小城鎮(zhèn)59.9%的人無(wú)醫(yī)保）就業(yè)：新增勞動(dòng)力（800萬(wàn)/年）、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力(1.5億)、富余勞動(dòng)力（1400萬(wàn)）貧富差距和貧困人口（特別是城鄉(xiāng)混合的城市）我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距：1978：2.6∶1；85：1.9∶1；94：2.9∶1；2002：3.1∶1；2003：3.5∶1甚至可能達(dá)到6：1。世界上大多數(shù)國(guó)家是1.5∶1。中國(guó)城市最低生活保障對(duì)象已經(jīng)超過(guò)2000萬(wàn)人，城市貧困家庭的平均收入，一般只是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均收入的20%至30%城市管理面臨的挑戰(zhàn)第32頁(yè)/共69頁(yè)城市管理面臨的挑戰(zhàn)資源和環(huán)境（土地、能源、污染）壓力流經(jīng)城市的河段，90%受到嚴(yán)重污染。全世界污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市，10個(gè)在中國(guó)。全國(guó)1/3的城市人口生活在空氣嚴(yán)重污染的環(huán)境中。在主要城市，如果把空氣質(zhì)量提高到國(guó)家II級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，可以避免大約18萬(wàn)人的過(guò)早死亡。據(jù)測(cè)算，空氣污染造成的間接經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于GDP的5％。

全國(guó)近半城市無(wú)污水處理設(shè)施，城市污水處理率不到40%；垃圾無(wú)害化處理率不到20％。第33頁(yè)/共69頁(yè)空氣污染已成為一個(gè)地區(qū)乃至世界性的問(wèn)題，在我國(guó)一些城市尤其突出部分城市 年均總懸浮物濃度(微克/立方米)吉林 720西安 440墨西哥城 430北京 370加爾哥答 360曼谷 280雅加達(dá) 275世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn) 100東京 30紐約 20第34頁(yè)/共69頁(yè)城市管理面臨的挑戰(zhàn)基本服務(wù)

住房、醫(yī)療、教育公用事業(yè)：自來(lái)水普及率77.85％；電力供求差距較大；燃?xì)馄占奥瘦^低。交通：基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共交通欠發(fā)達(dá)，擁擠已成大城市的普遍現(xiàn)象。第35頁(yè)/共69頁(yè)中國(guó)汽車保有量預(yù)測(cè)第36頁(yè)/共69頁(yè)一條3.5米寬的路線內(nèi)單一方向每小時(shí)運(yùn)載人的數(shù)量：在這樣一條路線上，步行、自行車、公共汽車運(yùn)載數(shù)量是每小時(shí)3000到4000人；小汽車僅僅運(yùn)載1000人；有軌電車每小時(shí)6000到12000人。第37頁(yè)/共69頁(yè)行駛有軌電車，公共汽車和小汽車的路面需要量：240人去工作：

平均運(yùn)載一人，有軌電車用的路面最少。公共汽車是有軌電車的2倍。開小汽車是6倍。第38頁(yè)/共69頁(yè)城市管理面臨的挑戰(zhàn)財(cái)政壓力中科院課題組：一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非，平均需要支付社會(huì)總成本2.5萬(wàn)元。未來(lái)50年期間，城市化的社會(huì)總成本達(dá)到15萬(wàn)億元到16萬(wàn)億元，是2000年GDP總量的2倍。平均每年支付城市化成本約為3000億元到3500億元，相當(dāng)于2000年全年GDP總量的4%左右。

第39頁(yè)/共69頁(yè)城市管理面臨的挑戰(zhàn)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)缺乏特色：千城一面文化遺產(chǎn)遭到破壞沒有文化品位上海洪廟鎮(zhèn)唐城街第40頁(yè)/共69頁(yè)江蘇華西村深圳沙二村城市管理面臨的挑戰(zhàn)第41頁(yè)/共69頁(yè)二、城市管理存在的問(wèn)題城市管理體制存在的問(wèn)題：“市”的概念不明確：是一個(gè)行政層級(jí)（單元），還是一種與“鄉(xiāng)村”相對(duì)的社會(huì)形態(tài)？城市行政管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不夠合理：以區(qū)（縣）政府為“塊”的結(jié)構(gòu)模式導(dǎo)致各自為政，影響了城市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理政府層級(jí)偏多（兩級(jí)、三級(jí)還是四級(jí)？）第42頁(yè)/共69頁(yè)實(shí)例：荷蘭城市政府結(jié)構(gòu)社會(huì)民主黨自由黨基民盟市議會(huì)市長(zhǎng)市政委員市政委員市政委員首席行政官社會(huì)事務(wù)與就業(yè)局文化教育衛(wèi)生局環(huán)境保護(hù)局公共工程局政治行政第43頁(yè)/共69頁(yè)國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)西方國(guó)家三種市政體制：市長(zhǎng)+議會(huì)制委員會(huì)制經(jīng)理制政府職能定位偏差第44頁(yè)/共69頁(yè)國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)國(guó)外城市政府履行的主要職能城市戰(zhàn)略（規(guī)劃）基礎(chǔ)設(shè)施公共衛(wèi)生基礎(chǔ)教育社會(huì)治安環(huán)境保護(hù)公用事業(yè)社會(huì)工作（老人、殘疾）經(jīng)濟(jì)振興（促進(jìn)就業(yè)）第45頁(yè)/共69頁(yè)城市管理存在的問(wèn)題政府機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限劃分不明：不同級(jí)別的政府之間行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)之間不同政府部門之間第46頁(yè)/共69頁(yè)美國(guó)各級(jí)政府主要職能聯(lián)邦政府

州政府

地方政府國(guó)防 高等教育 基礎(chǔ)教育收入保障 高速公路 醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)療衛(wèi)生 社會(huì)福利 警察交通 醫(yī)療衛(wèi)生 消防 高速公路 廢棄物管理

第47頁(yè)/共69頁(yè)美國(guó)各級(jí)政府支出結(jié)構(gòu)：1999年

聯(lián)邦政府

州政府

地方政府教育

2.9 21.5 43.9社會(huì)福利

11.1 17.5 2.5醫(yī)療衛(wèi)生

8.2 36.19.1交通

2.4 9.6 4.4警察、消防

1.51.28.1收入保障

37.1--國(guó)防

16.1--其他

20.714.032.0第48頁(yè)/共69頁(yè)美國(guó)州和地方政府的收入結(jié)構(gòu)（百分比）

州政府

地方政府撥款

27.7 39.0房地產(chǎn)稅

- 27.2個(gè)人所得稅

18.9 2.0公司所得稅

3.3 -銷售稅

26.1 6.2收費(fèi)及其他

24.0 25.6第49頁(yè)/共69頁(yè)城市管理存在的問(wèn)題城市管理機(jī)制存在的問(wèn)題中樞決策機(jī)制參與機(jī)制問(wèn)責(zé)機(jī)制咨詢機(jī)制第50頁(yè)/共69頁(yè)城市管理存在的問(wèn)題我國(guó)專家咨詢機(jī)制的問(wèn)題缺乏正式的職位專家咨詢?nèi)狈χ贫纫?guī)范

——美國(guó)的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（1972）咨詢機(jī)構(gòu)的不足：職能錯(cuò)位、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、人員年齡結(jié)構(gòu)偏大第51頁(yè)/共69頁(yè)城市管理存在的問(wèn)題城市管理方式和手段存在的問(wèn)題自上而下的管制管理手段更多地依靠行政命令，利用市場(chǎng)、利用社會(huì)不夠。第52頁(yè)/共69頁(yè)國(guó)外城市管理國(guó)外城市管理的幾個(gè)特點(diǎn)職能簡(jiǎn)單化結(jié)構(gòu)扁平化運(yùn)作企業(yè)化主體多元化行為法制化第53頁(yè)/共69頁(yè)三、城市管理改革城市管理改革的基本戰(zhàn)略：強(qiáng)化服務(wù)，弱化管制強(qiáng)化兩端，弱化中間規(guī)范執(zhí)行，優(yōu)化決策法制化管理，企業(yè)化運(yùn)作內(nèi)重協(xié)商，外重協(xié)調(diào)第54頁(yè)/共69頁(yè)城市管理改革基本戰(zhàn)略之一：強(qiáng)化服務(wù)，弱化管制在政府職能方面，中央提出：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)考慮到城市的特點(diǎn)，政府的主要職能應(yīng)是為市民提供和改善公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能也應(yīng)主要以提供“服務(wù)”的方式來(lái)履行。第55頁(yè)/共69頁(yè)城市管理改革基本戰(zhàn)略之二：強(qiáng)化兩端，弱化中間“兩端”：一端是市政府；另一端是基層組織“中間”：指區(qū)、街道等層級(jí)即：強(qiáng)化市級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理的作用，發(fā)揮直接面對(duì)市民的基層組織的作用，弱化區(qū)、街道等作為一級(jí)政府的職能。第56頁(yè)/共69頁(yè)城市行政管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)市級(jí)公共管理部門（主要負(fù)責(zé)決策）城管社保民政環(huán)保城區(qū)甲區(qū)政府作為以上部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)公安等等街道或社區(qū)甲街道或社區(qū)乙公安城管社保民政環(huán)保等等城區(qū)乙街道或社區(qū)甲街道或社區(qū)乙部門派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行第57頁(yè)/共69頁(yè)城市管理改革基本戰(zhàn)略之三：規(guī)范執(zhí)行，優(yōu)化決策中央提出，當(dāng)前政府改革的著眼點(diǎn)是：科學(xué)決策、依法執(zhí)行、民主監(jiān)督優(yōu)化決策：就是要通過(guò)制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革，完善城市政府的決策機(jī)制。規(guī)范執(zhí)行：就是要通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，立法建制，加強(qiáng)監(jiān)督，提高政策執(zhí)行的有效性，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。第58頁(yè)/共69頁(yè)城市管理改革基本戰(zhàn)略之四：法制化管理，企業(yè)化運(yùn)作法制化管理：機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政權(quán)限、行政程序等的法定化；行政行為的合法化企業(yè)化運(yùn)作：引入企業(yè)精神引入企業(yè)管理機(jī)制基本戰(zhàn)略之五：內(nèi)重協(xié)商，外重協(xié)調(diào)對(duì)內(nèi)：建立協(xié)商機(jī)制（與市民、法人，部門內(nèi)部）對(duì)外：建立協(xié)調(diào)機(jī)制（城市間、城鄉(xiāng)間）第59頁(yè)/共69頁(yè)城市管理改革城市管理機(jī)制改革的優(yōu)先點(diǎn)：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制特別是公共財(cái)政方面的問(wèn)責(zé)制度參與機(jī)制第60頁(yè)/共69頁(yè)管理手段的改革管理者政策對(duì)象社會(huì)市場(chǎng)規(guī)制手段部分宣教手段經(jīng)濟(jì)手段宣教手段城市管理改革第6