當前縣域農業(yè)保險支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題探析

當前縣域農業(yè)保險支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題探析——以建寧縣為例近年來我國自然災害發(fā)生頻繁，農業(yè)損失慘重，由于缺乏有效風險保障機制，廣大受災農戶無法得到有效損失補償，給農業(yè)生產(chǎn)恢復工作帶來難度。面對災害，如何建立有效風險防范機制是農業(yè)保持可持續(xù)發(fā)展關鍵所在。本文以自然災害多發(fā)地區(qū)的建寧縣為例，對農業(yè)保險在支持農業(yè)發(fā)展存在問題進行分，提出構建符合我國國情農業(yè)保險發(fā)展新思路。目錄一、前言1二、農業(yè)保險的特征與屬性1（一）準公共品1（二）政策性1（三）非市場性2（四）公益性2（五）非盈利性2三、建立政策性農業(yè)保險制度的必要性2（一）政策性農業(yè)保險是入世后政府加強農業(yè)保護的必然選擇2（二）政策性農業(yè)保險是促進農民增收的現(xiàn)實需要3（三）政策性農業(yè)保險是加快農業(yè)發(fā)展的有效手段3（四）政策性農業(yè)保險是穩(wěn)定農村社會的重要保障3（五）政策性農業(yè)保險是農業(yè)保險持續(xù)經(jīng)營的客觀要求3四、建寧縣農業(yè)保險發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀4五、建寧農業(yè)保險發(fā)展存在問題4（一）承保面小，發(fā)揮作用有限5（二）農業(yè)保險有效需求不足5（三）法律空白，制約保險作用發(fā)揮5（四）信息不對稱，導致有效需求不足5（五）投保人的道德風險與逆向選擇問題突出5（六）缺乏專門的農業(yè)保險人才6（七）農業(yè)保險政策性目標與商業(yè)化經(jīng)營目標的矛盾問題無法解決，導致保險公司不愿承保6（八）缺乏有效的政策支持6（九）缺乏有效的農業(yè)風險分散機制6六、國外政策性農業(yè)保險制度模式的比較分析6(一)以完善的法律體系作為推動農業(yè)保險發(fā)展的基礎7(二)實行政府補貼的農業(yè)保險政策7(三)完善農業(yè)保險經(jīng)營體系，降低相關經(jīng)營風險7(四)推行措施具有一定的政府強制性8(五)國家對農業(yè)保險的經(jīng)營給予稅收支持8七、發(fā)展農業(yè)保險對策建議8（一）盡快制定出臺農業(yè)保險法規(guī)8（二）建立和完善適合中國國情的保險組織體系8（三）建立財政支持與政策優(yōu)惠制度9（四）建立和完善農業(yè)保險市場9（五）構建農業(yè)再保險體系9（六）制訂保險參保品種政策，盡快建立適應我國農業(yè)發(fā)展保險新模式10（七）完善農業(yè)保險監(jiān)管體系10一、前言研究建立符合我國國情的農業(yè)保險制度，在發(fā)展農業(yè)政策性保險中全面推進農業(yè)保險，是建設社會主義新農村的迫切需要。2014年以來，中央1號文件連續(xù)4年提出要發(fā)展農業(yè)保險，充分體現(xiàn)中央對農業(yè)保險的高度重視。在國家政策扶持下，農業(yè)保險開始試點，從試點情況，農業(yè)保險在防范農業(yè)風險方面取得一定成效。然而由于農業(yè)保險政策性和保險公司經(jīng)營商業(yè)性未能找到最佳結合點，農業(yè)保險無論從險種還是承保面來說，都無法滿足全面發(fā)展的大農業(yè)對保險客觀需求，從建寧縣農業(yè)保險歷史沿革及現(xiàn)狀來看,總體上農業(yè)保險的有效需求與供給出現(xiàn)了嚴重不足，其原因有農業(yè)保險組織制度不健全，農業(yè)保險風險分散機制缺位以及農村金融環(huán)境欠佳等方面影響。但究其根本原因：是對農業(yè)保險自身所具有的政策性特點認識估計不足，政策性保險的基礎性定位不足，由此引發(fā)的政府主導和推動職能弱化，造成制度的缺失。比較中外農業(yè)保險發(fā)展模式，切合當前實際地制定和完善有關農業(yè)保險法律法規(guī)，進一步確立農業(yè)保險的政策性基礎地位，就是要在建立多層次的政策性農業(yè)保險體系中，逐步形成以政策性農業(yè)保險為主導，以政策性措施為推動，促進地方性農業(yè)保險公司和農業(yè)保險合作組織的發(fā)展，促進商業(yè)保險的發(fā)展，構建有效的農業(yè)保險風險分散機制。建寧縣地處福建省西北山區(qū)，是全國商品糧基地縣和福建省著名的特色農業(yè)產(chǎn)業(yè)縣之一，又是我國自然災害多發(fā)地區(qū)，其農業(yè)保險發(fā)展的特征及現(xiàn)狀具有一定代表性。因此本文選擇建寧縣為研究對象，來探討建立符合我國國情的政策性農業(yè)保險制度。二、農業(yè)保險的特征與屬性農業(yè)保險是指專為農業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災害和意外事故造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險?！侗ｋU法》第155條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。由此可以看出，我國是把農業(yè)保險作為不同于一般的商業(yè)保險來看待的。農業(yè)保險主要具有以下特征和屬性：（一）準公共品農業(yè)保險產(chǎn)品從根本上講，既具有消費競爭性，但又具有一定的排他性，即必須符合一定的條件才能參加農業(yè)保險，不是完全意義上的私人物品。同時，對投保人而言，購買農業(yè)保險所得的個人利益小于其提供的利益總量；對保險公司而言，提供農業(yè)保險所得的個人利益小于其供給成本。從經(jīng)濟學角度，農業(yè)保險屬“準公共品”，更多地趨近公共物品。（二）政策性農業(yè)保險的天然屬性，使其日益成為政府支農的政策工具。由于農業(yè)保險具有正外部性和出現(xiàn)“市場失靈”，需要政府進行引導和推動。政府在進行制度安排時，不僅要參與宏觀決策，而且要介入微觀經(jīng)營管理活動；同時，政府要給這類業(yè)務經(jīng)營補貼和其他財政優(yōu)惠措施以及行政便利措施，這種制度才能保持連續(xù)性。（三）非市場性農業(yè)的災害多、損失大、關聯(lián)度高的特點，導致農業(yè)經(jīng)營效益差及保險費率高。在完全市場化的情況下，農民受經(jīng)濟能力限制不愿意繳納保費去投保，商業(yè)保險公司從追求利潤最大化角度出發(fā)不愿意主動進入該領域。在農業(yè)保險有效需求和有效供給都不足的情況下，依靠市場機制，農業(yè)保險難以形成有效市場。（四）公益性有效的農業(yè)保險制度，從微觀上可以穩(wěn)定和增加農業(yè)生產(chǎn)者收入，安定農業(yè)生產(chǎn)者生活；從宏觀上可以保障國家糧食安全，促進社會穩(wěn)定，減輕政府災害負擔，促進農產(chǎn)品，鞏固農業(yè)基礎地位，具有極大的社會經(jīng)濟效益。但農業(yè)保險對保險公司而言，卻不能創(chuàng)造經(jīng)濟效益，所帶來的最終效益是保證農業(yè)生產(chǎn)順利進行，可以使全社會成員享受農業(yè)穩(wěn)定、農產(chǎn)品價格低廉的好處，其效益是外在的，具有明顯的公益性。（五）非盈利性農業(yè)保險具有高損失率、高費用率、高保費的特點，其經(jīng)營成本和風險都非常高，決定了其很難盈利。從建寧農業(yè)保險發(fā)展情況，保險公司在經(jīng)營過程中出現(xiàn)了“大辦大賠、小辦小賠”的情況，這也是建寧農業(yè)保險難以持續(xù)發(fā)展的重要原因。但由于農業(yè)風險的非均衡性，正常年份往往可能出現(xiàn)盈余，對此，國際通行做法是轉作風險準備金，以維持農險業(yè)務穩(wěn)定。三、建立政策性農業(yè)保險制度的必要性國務院《關于保險改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2017〕31號）明確，政策性農業(yè)保險是農業(yè)支持保護體系的重要組成部分。各國實踐證明，農業(yè)保險完全依靠市場機制進行經(jīng)營，都不能維持長久。只有實行政府干預下的政策性農業(yè)保險，保險機制才能發(fā)揮出對農業(yè)的風險保障作用。（一）政策性農業(yè)保險是入世后政府加強農業(yè)保護的必然選擇支持和保護農業(yè)是始終是我國政府工作的一項重要任務。一直以來，我國以直接補貼、良種補貼等作為支農的主要方式。入世后，我國傳統(tǒng)的以政府救濟和災害補償為主的支農、惠農政策面臨著調整的壓力，將逐步取消一系列在流通環(huán)節(jié)對農業(yè)的補貼政策和措施。作為WTO的“綠箱”政策，各國都將政策性農業(yè)保險作為農業(yè)保護的重要手段，積極開展政策性農業(yè)保險，許多國家農業(yè)保險補貼資金在財政支農中的比重超過50%。同時，我國目前處于經(jīng)濟轉型期，尚未建立整套的風險補償基金積累機制，受制于財政的壓力，雖然每年的災害救濟的絕對數(shù)在增加，但對于不斷增加的自然災害來說仍然是杯水車薪。為應對入世及加強對農業(yè)的支持保護，我國必須盡快構建與之相適應的農業(yè)保護措施，首先就是建立政策性農業(yè)保險制度，使農民的利益通過保險手段得到國家的補償。這是WTO框架下國家保護和促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效政策。正因如此，近年來我國開始將農業(yè)保險工作擺上重要議事日程。2017年，中央財政已拿出21.5億元用于補貼政策性農業(yè)保險，在實施政策性農業(yè)保險方面邁出了堅定的步伐。雖然補貼資金在全部財政支農資金3917億元中僅占0.55%，但在轉移農業(yè)風險、減輕政府負擔方面卻發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用。（二）政策性農業(yè)保險是促進農民增收的現(xiàn)實需要增加農民收入是一項系統(tǒng)工程。政策性農業(yè)保險制度就是這項系統(tǒng)工程中的重要組成部分。正因如此，黨中央、國務院連續(xù)4年在一號文件中提出要加快建立政策性農業(yè)保險制度，并以此作為增加農民收入的一項體制性措施。目前，商業(yè)性農業(yè)保險由于覆蓋面低，在轉移農業(yè)風險、災后經(jīng)濟補償方面發(fā)揮的作用微乎其微。災后國家往往通過救濟的方式給予農民適當補償，以解決受災農民的基本生活問題，但相對于農民遭受的損失而言，只能是“杯水車薪”，更談不上農民收入的穩(wěn)定增加。通過政策性農業(yè)保險制度，逐步將農民從事的農民生產(chǎn)及其產(chǎn)生的收入納入風險保障的安全網(wǎng)，不僅可以使農民在災后及時得到補償并恢復再生產(chǎn)，確保農業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性，穩(wěn)定農民收入，而且可以大大提高農民的風險應對能力，增強其投資發(fā)展的信心，拓寬融資渠道，間接保障農民增收。以費率5%來計算，如政策性農業(yè)保險保費100億元，則可穩(wěn)定農民2010億元的農業(yè)收入，極大地提高了農民收入的穩(wěn)定性。（三）政策性農業(yè)保險是加快農業(yè)發(fā)展的有效手段農業(yè)生產(chǎn)的最大特點是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的相互統(tǒng)一，因此必然會受到自然風險和經(jīng)濟風險的雙重影響。隨著農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，農業(yè)增長方式逐步由粗放型向集約型、由勞動密集型向資本技術密集型轉變，使得農業(yè)風險的外延進一步擴大，農業(yè)風險更為集中，迫切需要農業(yè)保險的支持，以化解農業(yè)經(jīng)營風險，穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)。農業(yè)保險制度的分散風險功能，可以對農業(yè)實施合理有效地保護，在發(fā)生災害時及時有效地補償損失，迅速恢復生產(chǎn)，促進農業(yè)再生產(chǎn)不至于萎縮和中斷，穩(wěn)定農產(chǎn)品價格不至于大起大落，保證農業(yè)生產(chǎn)資料的穩(wěn)定供給，進而保證農業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。同時，通過“政府引導、政策支持”建立的農業(yè)保險制度，可以幫助農民有效轉移和化解農業(yè)生產(chǎn)風險，保護農民從事農業(yè)生產(chǎn)的積極性，從而促進農業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。（四）政策性農業(yè)保險是穩(wěn)定農村社會的重要保障農業(yè)是我國母體性產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟的基礎，也是占總人口70%以上農民最主要的生活來源。維護農村社會穩(wěn)定是構建和諧社會的重要內容。在農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中，由于農民抗風險能力差，因災返貧、因災致貧現(xiàn)象時有發(fā)生，農戶一旦遭受經(jīng)濟損失，直接影響農民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定、和諧。農業(yè)保險可以使投保農戶在災后按照保險合同約定及時得到經(jīng)濟補償，最大限度地減輕事故損失對農民生產(chǎn)生活的不利影響，維護農村社會的穩(wěn)定。（五）政策性農業(yè)保險是農業(yè)保險持續(xù)經(jīng)營的客觀要求保險商品交易是由供求雙方?jīng)Q定的，但農業(yè)保險在市場上卻難以自發(fā)達成交易。因為一方面由于收入差距懸殊，使收入低的農戶對商業(yè)保險高收費望而卻步；另一方面農業(yè)保險的高風險、高費用、高賠付，使得保險公司辦不起，賠不起。在目前商業(yè)保險的管理制度下，有數(shù)據(jù)表明農業(yè)保險業(yè)務的盈虧平衡點約為69%，超過這個臨界點，就會使保險公司入不敷出，陷入“保的多就賠的多”的惡性循環(huán)。從建寧歷年農業(yè)保險數(shù)據(jù)來看，累計賠付率已超過110%，以盈利為目的的商業(yè)保險公司面對無利可圖的農業(yè)保險，只能選擇退出。農業(yè)保險供求的“雙冷”，都要求政府強勢介入和引導。政府建立政策性農業(yè)保險制度，一方面通過直接對農民進行保費補貼，以解決農民收入低無力繳納保費的障礙；另一方面通過行政推動確保一定的承保面，并給予保險公司必要的經(jīng)營管理費用補貼，降低保險公司經(jīng)營成本，增大保險供給，破解農業(yè)保險“雙冷”的局面，以維持農業(yè)保險的穩(wěn)定性。四、建寧縣農業(yè)保險發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀建寧縣屬典型山區(qū)農業(yè)縣，全縣總人口14.6萬人，農業(yè)人口12.5萬,占總人口的85.61%。2017年全縣農林牧漁總產(chǎn)值12.7億元，農作物播種總面積65萬畝。糧食總產(chǎn)量11.3萬噸、油料作物總產(chǎn)量1.75萬噸、出售肉豬10萬頭、出售和自宰肉用禽94萬只，可見隱藏農業(yè)保險的市場潛力和拓展空間十分巨大。建寧縣地處閩江源頭，又是福建省自然災害頻發(fā)地區(qū)之一，發(fā)生的自然災害主要有水災、旱災、低溫冰雪災和冰雹災等。據(jù)統(tǒng)計，僅2012年以來發(fā)生大小自然災害5次，其中發(fā)生重大災害3次，即2012“6.16”和2015年“6.21”兩次洪災、2018年初冰雪災害，成為福建省重災區(qū)，累計造成農村直接經(jīng)濟損失達14.8億元。農作物受災面積2.12萬公頃、成災面積1.3萬公頃、絕收面積0.53萬公頃、林業(yè)受災面積208萬畝，占林地面積的98%；受災人口12萬人、損毀耕地0.21萬公頃、死亡牲畜3.3萬頭、沖毀淡水養(yǎng)殖面積0.48萬公頃、損失魚類0.4萬噸，損壞房屋14.84萬間、洪水沖毀和山體滑波倒塌房屋2.56萬間、農田水利設施損壞1201多處。同時還造成大量人員傷亡。但與此相反的是，建寧縣農業(yè)保險呈逐年萎縮的態(tài)勢，2011年低谷時期全縣農業(yè)保費收入僅3萬多元，占財險保費收入的0.08%。受災的農戶僅能得到政府救濟，巨大的農業(yè)經(jīng)濟損失無法通過保險手段得到更多的利益補償，給農業(yè)生產(chǎn)恢復工作帶來相當?shù)碾y度。面對災害，建寧縣政府和農戶已經(jīng)意識到農業(yè)保險在抗災中作用，希望在廣大農村地區(qū)建立相應的保險保障機制，讓飽受災害的農戶能盡快恢復生產(chǎn)、重建家園。建寧縣自1983年恢復保險業(yè)務以來，農業(yè)保險經(jīng)歷了起步、發(fā)展、衰退、復蘇過程。1993-2013年近10年間，農業(yè)保險由于政府支持政策減弱和保險公司經(jīng)營思路轉變，保險公司有意識放棄了農業(yè)保險，農業(yè)保險隨之逐年萎縮。近年來，隨著國家對農業(yè)保險重視程度的提高，農業(yè)保險在建寧逐步得到恢復，人保財產(chǎn)保險公司開始涉足農業(yè)保險業(yè)務，由最初單一森林火災險又發(fā)展了農房險和能繁母豬險。其中:農房險、能繁母豬險是完全由政府出資政策性險種，2012-2017年農業(yè)保險費收入占比不足當年全部財產(chǎn)保險費的10%。農業(yè)保險覆蓋率極低，農業(yè)保險業(yè)務要在廣大農村地區(qū)全面推開依然困難重重。五、建寧農業(yè)保險發(fā)展存在問題建寧現(xiàn)有保險機構5家，其中涉及財產(chǎn)保險公司4家，僅有人保財產(chǎn)保險公司開辦農業(yè)保險業(yè)務。2017年該公司農業(yè)保險綜合賠付率高達85%，如2016年試點的農房險，建寧縣財險公司2017年度及2018年初賠付率分別達到了98%和134%，“代保費高賠付”使保險公司苦不堪言。農業(yè)保險正處于“保不起”和“賠不起”的兩難處境。即如果按市場化的規(guī)則厘定保險費率，農民根本保不起；若按農民能接受的價錢賣保險，保險公司則賠不起。從而導致縣域農業(yè)保險覆蓋率低，保費收入規(guī)模多年停滯不前，農業(yè)保險產(chǎn)品對農業(yè)風險的保障嚴重不足。（一）承保面小，發(fā)揮作用有限近年來，盡管國家對農業(yè)保險工作日益重視，農業(yè)保險已經(jīng)開始復蘇，但發(fā)展水平仍然十分低下，發(fā)展還很不穩(wěn)定，承保面小，市場份額低，產(chǎn)品與市場不相適應，發(fā)揮的作用十分有限，距農業(yè)生產(chǎn)風險保障需求仍存在較大差距。建寧是自然災害多發(fā)地區(qū)，2012、2015、2018年三次災害造成農業(yè)損失14.8億元，由于險種少，農業(yè)保險滲透力不強，農業(yè)保險賠款占農業(yè)災害損失比例幾乎可以忽略不計，在補償農業(yè)保險作用極為有限。建寧農業(yè)保險至今未開辦涉及為農業(yè)生產(chǎn)提供風險保障險種，如：農作物險。就目前的險種對建寧的農業(yè)生產(chǎn)根本起不到風險保障作用。（二）農業(yè)保險有效需求不足農業(yè)生產(chǎn)風險的客觀存在，必然形成對農業(yè)保險的巨大需求，但目前我國農業(yè)保險有效需求明顯不足。有效需求不足主要表現(xiàn)在農民購買力不足和保險意識淡薄兩方面。目前，大多農戶從事的都是分散性的小規(guī)模生產(chǎn)，對窄小經(jīng)營規(guī)模的預期收益較低，不愿意從十分有限的農業(yè)收入中拿出一部分用于支付保險成本。如政府不給予保費補貼或足夠比例的保費補貼，面對較高的保險費率，農民的保險需求就會被抑制。同時，我國農民長期處于封閉的小生產(chǎn)狀態(tài)，自給自足的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，加之農民文化素質不高，往往比較注重眼前既得利益，而對未來的各種事變缺乏全面周詳?shù)目紤]，時常抱有一種僥幸心理，認為買保險是額外支出。而且農民在長時期的政府救濟制度下，對政府的依賴性極強，風險管理和識別能力差，對保險的功能和作用知之甚少，投保的積極性和主動性較低。（三）法律空白，制約保險作用發(fā)揮我國至今未出臺專門的農業(yè)保險相關法律法規(guī)，只有2012年新修訂的農業(yè)法對農業(yè)保險略有涉及，第46條規(guī)定國家逐步建立和完善政策性農業(yè)保險制度，鼓勵和扶持互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，但對制度的建立和實施方式均沒沒有明確的法律規(guī)定，對政府應在農業(yè)保險發(fā)展中發(fā)揮什么作用以及如何發(fā)揮作用等都沒有明確的規(guī)定，增加了政府支持農業(yè)保險的隨意性，制約了農業(yè)保險功能作用的發(fā)揮。這是造成農業(yè)保險陷入發(fā)展困境的最根本的制度原因。（四）信息不對稱，導致有效需求不足保險的農業(yè)品種大多是具有生命的動植物,因此需要具備專門知識和充分的信息,否則很容易出現(xiàn)嚴重的逆向選擇和道德風險。同時農業(yè)保險產(chǎn)品的結構不合理、選擇性小、產(chǎn)品開發(fā)能力弱，不能滿足市場的多樣化需求。加之超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上使農民預期收益相對較低,農業(yè)保險又以商業(yè)形式經(jīng)營,國家支持和補貼較少,因而農民不愿意付出相對收入而言較高的保險成本,抑制了農民對保險的需求。（五）投保人的道德風險與逆向選擇問題突出由于農業(yè)保險的經(jīng)營標的在被保險人的控制之下，受被保險人的行為影響很大，農業(yè)損失中的道德風險難以分辨，逆向選擇十分嚴重，保險人難以控制。同時，保險人與被保險人之間的信息不對稱，使保險雙方在農業(yè)保險商品交易中處于不對等的地位，加上自然災害的種類、發(fā)生頻率及周期難以確定，農業(yè)生產(chǎn)的地域性，極易發(fā)生逆向選擇和道德風險。實際承保中，很多農戶都表現(xiàn)出強烈的保險意愿，但他們只愿意為年年受災的農田進行選擇性投保。在沒有任何扶持政策和行政推動統(tǒng)保的情況下，商業(yè)保險公司不可能背離經(jīng)營導向，去承保這些影響公司持續(xù)經(jīng)營發(fā)展的高風險業(yè)務。就農民來說，如果沒有政策扶持，也不愿意按既定的保費將相對風險較小的農田進行全部投保。（六）缺乏專門的農業(yè)保險人才我國制約保險業(yè)快速發(fā)展的重要因素在于人才資源缺乏。農業(yè)保險專業(yè)性和時效性很強，要求從事保險經(jīng)營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經(jīng)營技術,又要掌握廣泛的農業(yè)技術知識，而目前各家保險公司的組織架構和業(yè)務人員技術水平還難以做到，也在很大程度上抑制了農業(yè)保險的發(fā)展。（七）農業(yè)保險政策性目標與商業(yè)化經(jīng)營目標的矛盾問題無法解決，導致保險公司不愿承保目前，開辦農業(yè)保險均為商業(yè)保險公司，且政府沒有給予這些公司任何扶持政策，保險公司一旦經(jīng)營失敗出現(xiàn)虧損，就只能減少或放棄農業(yè)保險業(yè)務，轉向其他險種，以維持自身經(jīng)營的穩(wěn)定性。如2018年初建寧發(fā)生冰雪災害，農房受災，建寧縣財險公司理賠21.26萬元，全年保費收入16萬元，賠付率達132.9%，虧損5.26萬元。保險公司已表示如政府沒有補貼，將逐步淡出，農業(yè)保險業(yè)務又可能遭遇萎縮。而其他保險公司出于控制風險、追求效益角度考慮，不敢涉足農險業(yè)務，導致農業(yè)保險市場供給嚴重不足。建寧現(xiàn)有財產(chǎn)保險公司開辦的農業(yè)保險業(yè)務除森林火災險外，都屬于“小打小鬧”的小范圍試點。（八）缺乏有效的政策支持目前政策支撐欠缺是導致農業(yè)保險萎縮的重要原因。農業(yè)保險離不開政策的支持，目前中央財政對農業(yè)保險沒有任何有關政策期許和支持承諾，地方財力極為有限，特別是縣一級，如建寧縣完全是靠中央財政轉移支付維持政府運轉，根本無財力貼補農業(yè)保險，因此，缺乏上級財政資助情況下，縣域開展農業(yè)保險試點是不可能實現(xiàn)的。（九）缺乏有效的農業(yè)風險分散機制農業(yè)保險的風險大，區(qū)域性強，目前，我國尚未建立農業(yè)保險再保險制度，也沒有相應的再保險機構，農業(yè)風險分散機制缺位，一旦遇到巨災風險事故的發(fā)生，保險公司只能自己承擔全部承保責任，導致農業(yè)保險經(jīng)營風險增大，出現(xiàn)巨額虧損，從而影響保險公司承保能力的擴大和經(jīng)營穩(wěn)定性，甚至可能造成保險公司破產(chǎn)六、國外政策性農業(yè)保險制度模式的比較分析從世界各國農業(yè)保險發(fā)展的歷史、特點、操作方式以及法律制度上看，通?？蓪⒄咝赞r業(yè)保險制度模式歸納為以下五種形式：一是政府主導模式。以美國、加拿大為代表，其主要特點是以國家專門保險機構主導和經(jīng)營政策性農業(yè)保險為主，有健全完善的農作物保險法律體系；政府補貼較高，并實行稅收優(yōu)惠政策；實行強制與自愿保險相結合的投保方式。二是民營保險合作會社模式。以日本為代表，其主要特點是政策性強，通過立法對主要的關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物和畜種實行法定保險；經(jīng)營組織具有互助性和民間色彩；中央政府進行監(jiān)督和指導并對保費和管理費進行補貼。在農業(yè)保險體系設置上，日本的農業(yè)保險組織形式采用“三級”村民共濟制度，將農業(yè)風險在全國范圍內分散。三是政策優(yōu)惠模式。以西歐國家為代表，主要包括法國、荷蘭、西班牙等國。主要特點為沒有全國統(tǒng)一的農業(yè)保險制度和體系，農業(yè)保險主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經(jīng)營，政府不直接參與農業(yè)保險的經(jīng)營。投保為自愿行為，國家為了減輕參加農作物保險農民的保費負擔，也給予一定的保費補貼和稅收等政策優(yōu)惠。四是國家重點選擇性扶持模式。以亞洲發(fā)展中國家為代表，主要包括泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦等國。主要特點：一是農業(yè)保險主要由政府專門農業(yè)保險機構或國家保險公司提供；二是承保以本國主要農作物為主，目的就是確保糧、棉生產(chǎn)的穩(wěn)定；三是農業(yè)保險具有強制性。政府負責保費補貼和保險公司的業(yè)務費用補貼，政府金融機構通過貸款資金進行支持，將保險與金融機構貸款結合。以上各國農業(yè)保險發(fā)展模式雖然各具特色，但在實際運作中卻有一定共性的經(jīng)驗值得我們借鑒：(一)以完善的法律體系作為推動農業(yè)保險發(fā)展的基礎如美國以1980年的《聯(lián)邦農作物保險法》和《1994年農作物保險改革法》為核心，建立完備的農業(yè)保險法律體系，從法律上規(guī)定了聯(lián)邦政府對農業(yè)保險的支持。聯(lián)邦農作物保險公司和農業(yè)保險的經(jīng)營管理也都有專門的法律來規(guī)范運營。隨著實踐的發(fā)展，這些法律也在不斷地修訂和完善，僅對《聯(lián)邦農作物保險法》的較大修改就接近20次。特別是《1994年農作物保險改革法》又取消了政府救濟計劃，進一步強調了農業(yè)保險對農業(yè)發(fā)展的主體作用。同樣，日本、法國、泰國等國家也均建立了各項法律制度，可以說完備的法律制度奠定了這些國家農業(yè)保險發(fā)展的基礎。(二)實行政府補貼的農業(yè)保險政策美國、日本、法國等許多國家政府對農業(yè)保險都實行了高標準的補貼政策，如在美國，政府對農民所交保險費的補貼比例都在50%左右，1998—2010年，美國政府為投保的農戶提供的純保費補貼率為55%，三年累計補貼了36億美元，并且為辦理農業(yè)保險的私營公司提供費用補貼和再保險支持，免征農業(yè)保險的稅賦。成本的降低促進了農業(yè)保險的發(fā)展，美國現(xiàn)在參加農作物保險的作物己達100余種。2010年，農作物保險承保面積為2.0億英畝，占可保面積的76%；201萬農戶中有131萬農戶投保了農作物保險，占總農戶數(shù)的65%。日本政府對農業(yè)保險的補貼是實行差別補助：費率在2%以下農業(yè)保險，政府補貼為50%；費率在2%—4%的農業(yè)保險，政府補貼為55%；費率在4%以上的農業(yè)保險，政府補貼為60%。在日本，對農作物保險的承保率達到90%。其他農業(yè)保險發(fā)達國家也均有一定的補貼政策。所以，補貼政策的制定和實行，有效的調動和保護了農民進行農業(yè)生產(chǎn)的積極性。(三)完善農業(yè)保險經(jīng)營體系，降低相關經(jīng)營風險由于農業(yè)保險盈利難度大，風險難以得到有效釋放，許多國家都根據(jù)本國國情對農業(yè)保險的經(jīng)營模式進行了精心的設計。如日本在1947年出臺的《農業(yè)災害補償法》中規(guī)定：日本的農業(yè)保險組織形式采取“三級”制，即以市町村的農業(yè)共濟組合為本位，直接承辦各種農業(yè)保險業(yè)務；以都道府縣共濟組合聯(lián)合會為中心，承擔農業(yè)共濟組合的分保業(yè)務；以全國農業(yè)保險協(xié)會承擔各共濟組合聯(lián)合會的再保險業(yè)務。這樣，就構成了一個“一層的直接承保、兩層的再保險”的三重風險保障機制，將各地的農業(yè)生產(chǎn)風險在全國范圍內進行分散。另外，加拿大通過設立農業(yè)部和省兩級農作物保險局建立了分級負責制度、法國設立的農業(yè)相互保險集團體系、美國設立的聯(lián)邦農作物保險公司等經(jīng)營體系也都是在實踐的過程中產(chǎn)生了適合本國農業(yè)發(fā)展特點的制度體系，他們主要作為行業(yè)管理者、經(jīng)營參與者或風險承擔人(主要提供再保險服務)等不同角色發(fā)揮作用。(四)推行措施具有一定的政府強制性美國的農業(yè)保險原則上實行自愿保險，但由于1994年美國《農業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農作物保險計劃的農民，不能得到政府其他福利計劃(如農產(chǎn)品貸款計劃、農產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等)；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。加拿大雖然不強制保險，但是投保農業(yè)保險也是與農業(yè)信貸和其它農業(yè)支持措施掛鉤的。這就造成，如果不參加農業(yè)保險，也就失去了從政府獲得農業(yè)信貸和其它支持措施的資格。日本政府1947年頒布的《農業(yè)災害補償法》，也對一些關系到國計民生的大宗產(chǎn)品實行強制性保險。亞洲部分發(fā)展中國家，如斯里蘭卡、泰國、印度、菲律賓等國，也都是強制性的要求農民參加農業(yè)保險，只是方式有所區(qū)別。(五)國家對農業(yè)保險的經(jīng)營給予稅收支持法國對所有農業(yè)保險部門都實行了對其資本、存款、收入和財產(chǎn)免征一切賦稅的政策，并通過法律的形式給予保障。美國《聯(lián)邦農作物保險法》明確規(guī)定：聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。菲律賓則規(guī)定農民參與農業(yè)保險不僅可以得到政府的直接補貼，還可以得到銀行的支持。七、發(fā)展農業(yè)保險對策建議（一）盡快制定出臺農業(yè)保險法規(guī)我國立法部門應盡快出臺《農業(yè)保險法》及有關法規(guī)制度，把農業(yè)保險納入法制化管理軌道。以法律的形式對農業(yè)保險保障范圍、費率厘定、賠付標準、實施方式、組織機構和運作方式、各級政府的作用與職能、管理費和保險費分擔原則等方面進行詳細而明確的規(guī)范，使農業(yè)保險依法實施，保險機構依法經(jīng)營，農民權益依法得到保障?，F(xiàn)階段可考慮在各省制訂出適應性地方法規(guī)，彌補農業(yè)保險立法空白。（二）建立和完善適合中國國情的保險組織體系針對農業(yè)保險具有較強的地域差異性特征，結合我國農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展不平衡的實際，應因地制宜地建立適合農村經(jīng)濟發(fā)展合作保險組織體系：一是在經(jīng)濟欠發(fā)達、財力較弱地區(qū)采用農業(yè)互助保險合作社經(jīng)營模式；二是在經(jīng)濟發(fā)達、財力較好地區(qū)采用商業(yè)保險公司與地方政府聯(lián)合經(jīng)營模式，雙方簽定農業(yè)保險代辦協(xié)議，借助商業(yè)保險公司的優(yōu)勢，發(fā)揮農業(yè)保險的政策性功能。在此基礎上，根據(jù)財政、市場等條件成熟情況再考慮組建國家專業(yè)性農業(yè)保險公司或其他形式的保險公司，最后建立國家農業(yè)再保險體系與巨災風險基金。巨災基金的資金來源渠道：中央和地方政府財政預算撥款、正常年份政策性農業(yè)保險經(jīng)營盈余、各級地方政府每年拿出部分支農資金和救災款來充實基金、農業(yè)保險各項稅賦優(yōu)惠返還等。（三）建立財政支持與政策優(yōu)惠制度地方政府應充分利用政策手段制定優(yōu)惠、靈活的扶持政策，協(xié)調農業(yè)保險發(fā)展中各級政府、保險公司和農民三者之間的利益關系：一是加快構建農業(yè)保險發(fā)展工作的長效機制，積極探索建立適合當?shù)貙嶋H的農業(yè)保險發(fā)展模式。大力推動和扶持農業(yè)保險的發(fā)展，提高農業(yè)抵御風險的能力；二是由政府有關部門牽頭，聯(lián)合農業(yè)、氣象、科技、保險領域專家，盡快制定我國農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃，為保險厘定費率，產(chǎn)品創(chuàng)新以及提高風險管理水平提供科學依據(jù)和幫助；三是把農業(yè)保險視為農村救濟、農業(yè)貸款、農產(chǎn)品價格保護、農民福利等政策的一部分,可考慮將一部分直補資金作為對農民的保費補貼，這樣既能減輕農民經(jīng)濟負擔，又可放大補貼功效；四是地方政府對農業(yè)保險實行政策上的優(yōu)惠和傾斜。在財力允許的范圍內，給予經(jīng)營農業(yè)保險的公司一定的費用補貼和稅收優(yōu)惠，大力鼓勵商業(yè)保險公司積極開拓農村保險市場。（四）建立和完善農業(yè)保險市場一是完善農業(yè)保險供給體系。加快農險產(chǎn)品改造和創(chuàng)新，要緊緊圍繞現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的保險需求進行；二是切實提升農業(yè)保險整體有效需求水平。各級政府要充分利用農民夜校、廣播電視文化教育載體開展農業(yè)保險宣傳教育活動，同時保險公司應主動采取農民喜聞樂見的方式，通過印制通俗易懂的宣傳冊（單）、圖片以及真實案例進行生動教育，增強農民對農業(yè)保險的動機；三是積極培育農業(yè)保險人才。多形式廣渠道培訓并建立具有專業(yè)知識和開拓創(chuàng)新精神的農業(yè)保險人才隊伍；四是增強農業(yè)保險機構的自我調劑能力。在縣域保險業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略上，嘗試“以險養(yǎng)險”模式，可選擇一些影響較大、效益較好的險種，納入農業(yè)保險范圍，與傳統(tǒng)農業(yè)保險享受同樣的政策支持和便利，用這些