PPP模式定義及在國內(nèi)外發(fā)展情況概述

PPP模式定義及在國內(nèi)外發(fā)展情況概述內(nèi)容摘要此篇研究報告為中債資信“PPP系列專題研究”的首期，本篇報告對PPP模式的定義和分類進行了分析和界定，對中國PPP模式的發(fā)展階段進行歸納，并梳理了歷年來與推廣PPP模式相關(guān)的政策文件;簡要介紹了英國和加拿大等國外PPP的發(fā)展情況；最后結(jié)合現(xiàn)狀提出了對中國PPP模式推廣的相關(guān)建議。PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務而形成的各種合作伙伴關(guān)系。其定義有廣義和狹義之分，中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。不同國家和機構(gòu)對PPP的分類也有所差異，依據(jù)社會資本的參與程度、項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、商業(yè)風險歸屬等因素，并結(jié)合中國實際我們認為PPP可大致分為局部外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。PPP模式興起于英國，后在全球范圍內(nèi)被廣泛應用于公共管理的各個領(lǐng)域。1985-2011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7,751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價值的45.6%。英國、加拿大和澳大利亞的PPP模式成功案例較多，也有其自身的特點。PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段，即探索階段、快速發(fā)展階段和調(diào)整階段；預計隨著中央政府對PPP模式的重視和推廣，預計未來三年P(guān)PP模式將進入快速增長期。前期中國有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式以特許經(jīng)營類的BOT為主，社會資本方以外資為主，境內(nèi)民營資本參與相對較少；準經(jīng)營和公益性項目投融資主要以政府融資平臺為主。歷年來中國政府出臺了多項PPP相關(guān)的政策文件，2013年以來政策密集出臺以及政府和社會資本合作中心的成立將加速PPP模式在中國的發(fā)展。PPP模式的推廣有利于提升公共產(chǎn)品和公共服務水平，有利于控制和防范地方政府債務風險，符合公共財政和政府治理的內(nèi)在要求。結(jié)合中國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，同時參考境外成功經(jīng)驗，我們認為在中國推廣PPP模式需要確保PPP監(jiān)督管理機構(gòu)的獨立性；加快完善PPP工作機制、配套政策、法律等制度建設(shè)；引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式；簡化PPP項目審批程序，引入公眾監(jiān)督。一、PPP模式的定義及分類廣義的PPP泛指公共部門與私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務的過程中建立的各種合作伙伴關(guān)系；狹義的PPP指公共部門和私人部門合作項目一系列融資模式的總稱PPP是Public-PrivatePartnerships的縮寫，即“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務而形成的各種合作伙伴關(guān)系。PPP模式的廣泛應用開始于上世紀八十年代，PPP術(shù)語也隨之被人們熟知。廣義的PPP作為公共部門和私人部門合作伙伴關(guān)系的統(tǒng)稱，其本身就是一個寬泛的概念；加之受意識形態(tài)和經(jīng)濟成分劃分不同的影響，各國和不同機構(gòu)對PPP的定義也存在一定的差異（見表1）。狹義的PPP指公共部門和私人部門合作中一系列項目融資模式的統(tǒng)稱，如：BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）和TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等，狹義的概念更加側(cè)重公共部門和私人部門合作項目的運作模式、風險分擔機制、投融資職能分配和項目監(jiān)控評估等方面。正確理解PPP的定義，首先要明確公共部門和私人部門的界定；其次需要明確PPP的目的是為了提供公共產(chǎn)品和服務；第三，公共部門和私人部門通過合同文本等形式明確約定各自的職責和權(quán)利。依據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。但對PPP的通用模式進行闡述時則主要針對狹義的PPP，即“通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”在理解財政部關(guān)于PPP的定義時需要注意：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門（如：社會團體、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位等），即財政部關(guān)于PPP定義中公共部門的范圍相對較小。第二，PPP定義中私人資本范圍放大為社會資本，私人資本不再以所有制性質(zhì)來定義，泛指以盈利為目的的建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（見財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號），以下簡稱《操作指南》）。第三，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。表L：世界各國機構(gòu)對FFF的癥文1 定文內(nèi)容如拿大ppp國家委員會公共部匚和他人部門之間的一件合作經(jīng)營關(guān)系，基于雙方各自經(jīng)蛤，通迫適當?shù)馁Y源分配、風眼分擔和制益共享機制，以薪足事關(guān)清晰畀演蚣共需求美國PPF國冢委員會介于白晅和私有化之間并結(jié)合曬者忖點的?-種公共產(chǎn)品提存方式?表題為充分利用私人案源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護叢井基礎(chǔ)受施，養(yǎng)捏於中聯(lián)崩於以齷必其需求聯(lián)含國棺仇陶變院兩層含義：1、為薪足心共聲品需求而建立的也共和亂人之同喀和合作煉；2、為南足廷盧品室束，■/北部門赧大部分建立闈伙伴關(guān)系機由殍 定義竺歐盟委員會 為期及慫用項目或朋髡而形成的公共部門和利人部門之間的合作關(guān)系政府和社蕓寅本當作檀式是在基調(diào)設(shè)施硬公共冊勞領(lǐng)魁立的一種長期者作美系。通中國（訴迎部,政府和營填式是由社會資本承擔黃計、建黃、運營.始撲基岫設(shè)施的大部分工作，弁通達社會資本合作中心） ”使用吉付凄“昆必要的“政宿何集”獲潺合理段資創(chuàng)E：皿禹部il負責其礎(chǔ)，殳施幫公共BE勞伯格和雌雷爸，以保證公共利聒最大化，依據(jù)PPP模式下社會資本的參與程度、項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、商業(yè)風險歸屬等PPP項目可大致分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類，目前中國力推的PPP以特許經(jīng)營類為主PPP模式可以在公共產(chǎn)品和服務全生命周期的各個環(huán)節(jié)實施，因此可依據(jù)社會資本在PPP項目中的參與程度、項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、投融資職責分配、商業(yè)風險歸屬（社會資本承擔的風險大小）等因素對PPP項目進行分類。世界銀行結(jié)合PPP項目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、經(jīng)營權(quán)、投資等要素將PPP模式分為6種模式，加拿大PPP國家委員會依據(jù)私人部門在PPP項目中承擔風險的大小將PPP模式劃分為12種模式（見表2）。

表世界銀行和加套大PPF國家委員會的PIT分美情況世界銀行 加拿大FFP國家奔員會服舒他CmtritulicHiCeutact(捐喈怖說)OpaatiDB.mdMainiaiai^Conaact(O&M?委托經(jīng)營了管理外包D軟也iBuild（DB,總計-建誥】DeimBuildMajorhl皿斑5h{DBKILL設(shè)計建迄-主要維護)租貧DstznBuildOperEiit-n(DBO?設(shè)計-建直“運營〕LeaseDei-dop口膽舒（LDO，租賃于友密營）特許運營BuildL?統(tǒng)OperateTransfer(BLOT.建設(shè)用法亶意?轉(zhuǎn)讓：BuddItmEferOpctate(BTO,速設(shè)沌讓經(jīng)營》；BQTBOOTBudd0wnTiai3：a（EOT,建設(shè)擁有黎讓〕BudeOwnOpsrSeTraista(BOOT)建設(shè)擁有經(jīng)營裝讓)剝離BuddCifm□產(chǎn)跳岑ROQ.建鵬擁有經(jīng)營:BuyBnQlDpeiate(BBOs購買覆饋經(jīng)營)場出示短：今憒變黑型唾依據(jù)上述分類情況同時結(jié)合中國存量的廣義PPP項目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類（見表3）。表加結(jié)合中國實際的FPP分類大柒具體運作賴式具庫案例X-langgemaitGmtratt(MC)管理含圓)一外包案0^1.1,委^經(jīng)營—己由HLgTw旺日，衛(wèi)T,建設(shè)一移突工南京市城擊快遮內(nèi)耳東武頃目火類具體運作摸式具砧案例特許經(jīng)年BOT,混強擁有轉(zhuǎn)讓〔移交】L西來巨BSL廠,：番型成立罪水「項目BOOT，建強，就有羥苣-抵讓簿哀】中國優(yōu)學工程總必司承接的EI1卮南蘇門達惜省仁潛燃氣T汽寐合循環(huán)電站項目Tfso;：白OppirETransfer(TOT.法讓-運螢夠直】含犯市王小郢污水處理廠Rfihabilitit?Op-fstBT?sfet(RD7.改潼-運營招交)友有化類B00,建費4用有經(jīng)營陽門.購買建設(shè)憲營造鞫宸涯：中俵資信會從中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的運作情況來看，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項目的承擔主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)；BOT項目社會資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃氣等公共事業(yè)領(lǐng)域，以賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)的方式開展。由于大多數(shù)BT項目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業(yè)內(nèi)部，社會資本參與程度很低，其內(nèi)涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本質(zhì)的差別；而BOT項目多基于一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，社會資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴格意義上講中國存量的政府部門和社會資本合作的項目以特許經(jīng)營類的BOT項目為主。依據(jù)《操作指南》，中國擬推廣的PPP模式包含項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等環(huán)節(jié)，也就是說PPP項目資產(chǎn)所有權(quán)最終都要被政府部門或其指定的機構(gòu)收回。雖然《操作指南》在PPP項目運作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，但我們預計這種將公共產(chǎn)品和服務私有化，把所有權(quán)最終留給社會資本的模式不會成為PPP項目的主流模式，未來推廣仍將以特許經(jīng)營類模式為主。二、PPP模式在國內(nèi)外的發(fā)展（一）國外PPP模式發(fā)展情況PPP模式興起于英國，在隨后的二十多年里，這種公共產(chǎn)品供給的新模式在全球范圍內(nèi)被廣泛應用。根據(jù)全球PPP研究機構(gòu)PWF（PublicworksFinancing）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，19852011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7,751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價值的45.6%，亞洲、澳大利亞占24.2%，美國、加拿大分別占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。.英國PPP模式的運用英國是PPP模式的國際先驅(qū)，也是至今PPP模式運用較為成熟的國家之一。英國最早的PPP模式運用于保障性住房領(lǐng)域，即上世紀30年代部分英國地方政府通過私人主動融資、政府產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式吸引私人資本參與保障性住房的建設(shè)和運營管理。1992年英國保守黨財政大臣羅曼萊蒙特考慮利用私人資金來支持日益增長的公共支出，并首次創(chuàng)立了PPP的典型模式—一私人部門融資計劃(PFI，PrivateFinanceInitiative)。在1997年以前，由于受到其他政黨的激烈反對，這種模式的使用非常有限，工黨在執(zhí)政之后PFI的在英國得到了大力推廣和發(fā)展。英國的PPP模式大致分為兩個階段，分別是PFI階段和PF2階段。在2012年以前PFI是英國應用最廣泛的PPP模式，PFI模式下允許私人部門參與到公共設(shè)施的設(shè)計、建造、投融資和運營環(huán)節(jié)，旨在提高公共產(chǎn)品質(zhì)量并更好地維護公共資產(chǎn)。1992~2011年英國累計完成PFI項目700多個，項目資本支出合計547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域包括學校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等。其中，倫敦地鐵即為以30年特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)采取PPP模式建造而成的。PFI模式的優(yōu)勢之一就是充分利用了私人部門的項目管理經(jīng)驗、創(chuàng)新意識和風控技術(shù)，但在運行過程中PFI也暴露出一些問題，比如成本浪費、合同靈活性差、項目透明度低、風險收益分配不合理等。鑒于PFI模式的不足，英國政府于2012年推出了一種新的PPP模式——PF2。主要改進之處在于：1)股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，PF2模式下政府持有一定的股權(quán)，作為項目小股東參與投資；2）提高項目效率、節(jié)省項目支出成本，PF2模式下鼓勵政府進行集中采購，項目招標時間不超過18個月，對項目采購制定標準化的流程和文件，加強開支監(jiān)管等；3）提高合同靈活性，如政府可以在項目運營過程中選擇添加或刪除一些服務可選項等；4）提高透明度，如要求私人部門公開項目收益信息，政府每年公布其所有參股項目的財務信息等；5）改進風險分配機制，如政府部門改進對額外開支風險的管理等；6）債務融資方面，PF2項目有望獲取長期的債務融資等。管理方面，英國財政部是PPP的主管部門，財政部下屬的英國基礎(chǔ)設(shè)施局（InfrastructureUK，IUK）全面負責PPP工作，為所有公共管理部門提供PPP的專業(yè)管理，尤其是采購方面的知識，并負責批準英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負責審批）。在地方政府層面，英國財政部與地方政府協(xié)會聯(lián)合成立了地方合作伙伴關(guān)系組織（LocalPartnerships），獨立于財政部，按公司化運營（市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%），為地方政府提供PFI項目技術(shù)援助和評估服務，并幫助制定標準化的合同（涉及具體項目采購與投資策略），以市場化方式對項目和公司進行投資。2010年后，IUK合并了PPP工作組和“地方合作伙伴關(guān)系組織”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。截至2012年3月，在PFI下共有717個項目，總投資547億英鎊，其中，648個處于運行階段。英國PPP的案例之一是倫敦地鐵。倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司(LUL)擁有并運營。上世紀90年代英國政府面臨地鐵投資嚴重不足的局面，英國政府在權(quán)衡后，最終選擇了以政府與私人部門合作(PPP)的模式對整個地鐵系統(tǒng)進行升級改造，而非采取完全私有化的模式。經(jīng)過4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002~2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護和基礎(chǔ)設(shè)施供應工作以30年特許經(jīng)營的方式交由三家基礎(chǔ)設(shè)施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司)負責，LUL仍然掌控日常運營和票務工作，并通過固定支付和業(yè)績支付來回報基礎(chǔ)設(shè)施公司。倫敦地鐵公司特許經(jīng)營期為30年，考慮到地鐵的建設(shè)標準、對運營情況的考核標準，以及一些簽約時無法預料到的事情發(fā)生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制:約定簽約各方每隔7.5年重組新審定合約條款，并設(shè)定了專門的仲裁機制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執(zhí)行。.加拿大PPP模式的運用加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一，加拿大各級政府的對PPP模式的重視程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市項目推進有力，項目運作規(guī)范，各級采購部門經(jīng)驗豐富，服務效率和交易成本優(yōu)勢顯著。1991~2013年加拿大累計啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，項目涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。目前加拿大的PPP項目大約占所有公共領(lǐng)域項目的15%~20%左右。在加拿大的PPP模式中，私人部門負責PPP項目設(shè)計、建造、運營和維護的全過程，以避免由不同投資人負責單一階段帶來的風險和責任推諉；政府在項目建設(shè)完成前不承擔支付責任，支付的階段延伸至整個項目的生命周期，同時支付的前提是私人部門提供的服務達到事先約定的標準。管理方面，加拿大組建了國家層級的PPP中心(PPPCanada),即加拿大PPP中心。該中心是一個國有公司，由加拿大聯(lián)邦政府所有，采取商業(yè)模式運作；專門負責協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項目開發(fā)和實施，審核和建議聯(lián)邦級的PPP項目，為PPP管理制定政策和最優(yōu)實踐，提供技術(shù)援助等，并負責與地方級PPP單位的合作。為支持PPP模式的發(fā)展，加拿大PPP中心設(shè)立了“加拿大P3基金”，各層級地方政府都可以申請該基金，用于交通、水務、能源、安全、固廢處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領(lǐng)域，該基金(加上其他聯(lián)邦資金)可為PPP項目提供最高不超過項目投資額25%的資金支持。此外，加拿大各級政府制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。加拿大PPP模式具有其自身的特點：一、私人部門參與PPP項目并非單純的為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，項目的最終目的是提供公共服務；二、具有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，加拿大成立了專業(yè)的組織機構(gòu)負責審核PPP項目復雜的交易結(jié)構(gòu)等；三、引入競爭，加拿大鼓勵國內(nèi)外的私人投資者參與到PPP項目的競標中，以鼓勵創(chuàng)新、降低成本；四、資本市場融資，加拿大建立了為PPP項目提供資金的項目債券融資市場；五、注重推廣和創(chuàng)新，加拿大PPP中心與國內(nèi)各省同行分享交流經(jīng)驗，同時借鑒PPP經(jīng)驗，根據(jù)不斷變化的外部環(huán)境做出相應調(diào)整。.澳大利亞PPP模式的運用澳大利亞于20世紀80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投資者成立一個專門的項目公司SPV，由SPV與政府就項目融資、建設(shè)和運營簽訂項目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20~30年。為了促進經(jīng)濟增長和提高效率，澳大利亞政府在PPP模式的推廣過程中，不斷的加大私人資本參與范圍，并將項目建設(shè)和運營的風險更多得交由項目公司（SPV）承擔，使得私人資本享受的收益同期承擔風險之間產(chǎn)生不匹配，進而導致部分PPP項目以失敗告終。2000年以來，澳大利亞政府對現(xiàn)行法律進行修訂，并制定特別法律，保障私人資本的權(quán)益，以進一步推廣PPP模式的發(fā)展。管理方面，澳大利亞成立了全國性的PPP單位，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（IAU），負責全國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策，業(yè)務不局限于PPP，推廣PPP僅是職能之一。2008年IAU會同澳大利亞全國PPP論壇制定了全國性的PPP政策框架和標準，各級政府（州）在此基礎(chǔ)上制定本地的指南。上述政策要求各級政府資本金超過5,000澳元的所有項目必須把PPP作為備選模式。澳大利亞PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奧運會主體育場、主體育館和奧運村。其中，悉尼奧運會主體育場投資估算為6.15億澳元，其中，政府撥款9,120萬澳元，政府貸款600萬澳元，占總投資的15.8%；其余84.2%的資金由中標聯(lián)合體組建的私人財團（2000年澳大利亞體育場公司）負責籌措。中標人除投入股本金、商業(yè)銀行貸款外，還通過發(fā)行會員坐席等方式募集資金。奧運協(xié)調(diào)局代表州政府與中標人共簽署了9種合同，除特許權(quán)協(xié)議外，還有租賃協(xié)議（包括土地租賃協(xié)議）、政府貸款協(xié)議。悉尼奧組委與中標人簽署了體育場協(xié)議和商業(yè)權(quán)利協(xié)議。政府通過協(xié)議授予中標的私人財團負責融資、建設(shè)及在建造完成后31年的經(jīng)營和維護權(quán)。該私人財團委托組建兩家公司分別負責管理體育場和擁有體育場的資產(chǎn)。擁有資產(chǎn)所有權(quán)的公司負責償還銀行本息、向地方政府繳納稅費；負責管理的公司向持有資產(chǎn)的公司支付租金租用場館，租金的多少基于管理公司的收入規(guī)模（來源包括冠名權(quán)、場館租用、商業(yè)集會、會所收費、商品售賣、廣告和餐飲等）。在經(jīng)過賽后最初階段的虧損后，主體育場已開始盈利。（二）PPP模式在中國的發(fā)展PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段，前期中國有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式以特許經(jīng)營類的BOT為主，社會資本方以外資為主；準經(jīng)營和公益性項目投融資主要以政府融資平臺為主；隨著中央政府對PPP模式的重視和推廣，預計未來三年P(guān)PP模式將進入快速增長期就廣義的PPP模式而言，中國自上世紀80年代就開始探索利用外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進行合作。從發(fā)展階段來看，PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：探索試點階段（2002年之前）：在此期間，PPP模式以外資參與的BOT模式為主。其中，1984年香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司（深圳市能源集團有限公司，即深能集團的前身）采取合作經(jīng)營方式建設(shè)的沙角B電廠，為中國第一個實際意義上的BOT項目。1995年法國電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得廣西來賓B電廠18年的特許經(jīng)營權(quán)，為國家批準的首個BOT試點項目。期間PPP項目均為利用外資項目，由原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部（現(xiàn)“商務部”）主導?？焖侔l(fā)展階段（2003~2008年）：2002年原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號），鼓勵社會資本、外國資本以多種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；2005年“非公經(jīng)濟36條”（見表4）提出“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！边@在很大程度上推動了各地市政公用領(lǐng)域PPP模式的推進，期間外資和民營資本較大規(guī)模的參與市政公共用基礎(chǔ)設(shè)施的投資。該階段期間，法國威立雅環(huán)境集團、香港中華煤氣有限公司（中華煤氣）、新奧燃氣等境外資本以及其他社會資本以特許經(jīng)營等BOT模式參與各地市政公用項目投資。其中，截至目前發(fā)過威立雅環(huán)境集團已在中國23個省的126個城市投資以水務為主的市政項目。此外，社會資本也通過PPP模式參與到高速公路、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目以及大型體育場館等項目中。期間的代表性項目國家體育場、北京地鐵四號線，以及威立雅水務公司、新奧燃氣、港華燃氣等在各地區(qū)投資的水務、燃氣項目。調(diào)整階段（2009年以來）：受金融危機影響，全球和中國經(jīng)濟增速下滑，中國中央政府推行積極的財政政策和刺激經(jīng)濟增長計劃。該經(jīng)濟刺激計劃的投資由政府主導，但鑒于地方政府無法以市場主體的身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺進行投融資。2009年以來城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔，項目的運作方式以政府委托代建、BT模式為主。因此，期間社會資本在公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域的參與度有所下降，PPP模式的發(fā)展處于調(diào)整階段。雖然2010年國務院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）（即新“非公經(jīng)濟36條”），鼓勵和引導民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但各方反應一般。總體看，自上世紀80年代首次引入以來，中國PPP模式以特許經(jīng)營類的BOT模式為主，項目主要為有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，社會資本方以外資為主，民營資本進入較晚，且整體參與程度不高。政府準經(jīng)營性項目和公益性項目投融資主要以政府投融資平臺主導，采取委托代建、BT等形式。歷年來中國政府出臺多項鼓勵和引導非公經(jīng)濟發(fā)展，促進政府部門和社會資本合作的政策文件，2013年以來政策密集出臺以及政府和社會資本合作中心的成立將加速PPP模式在中國的發(fā)展。為有效利用外資和民間資本，整合社會資源，提高市場活力，歷年來中國出臺了多項促進和鼓勵社會資本投資的政策文件（見表4），這些文件為PPP模式的發(fā)展提供了文件支持和依據(jù)。發(fā)布部門對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部曾見商務部》國家友朋計知度員會冽福冢說落和改革委員白"）窗闊（現(xiàn)a在房和城經(jīng)建設(shè)部［現(xiàn)第三房和城鄉(xiāng)國翔先表4：歷年來中國推廣PPF模式相黑的攻鬟文件艱巨搔要關(guān)于以BUT方式唳收外商投負宜關(guān)問題的翱（19汨年）關(guān)于印發(fā)機正進和弓;與民間沿資由若干意見》腑浦知（計空資1）梵支號:關(guān)于印發(fā)M關(guān)于加快市曲公躬行丑市場出進程的意見&懈知灌毗M里口號）《市B慫用事1L特由經(jīng)營管理辦法獷/堂段部卷第4號》（2M4年3以.BOT投資方式眼引外輿應符告國家關(guān)于基地設(shè)施，效營利用撲賁的行im量和有關(guān)法律。心府機構(gòu)一般不應對項目做任何形式的擔保期承港（■如外匯兌例旦保、貸款擔保等）。如項目蹤擔任，必須事先征得國家有關(guān)主官部門的問意，方可對外作堀諾。鬲而引導民醺賁用蟆、合作、或營、季JE、特睦營等方式，聚巖詈喉6^（翱瞧做剌蚣蒲聿如項目津沒。近期要和粗鉞造條件，盡快建立必共產(chǎn)郵臺理怡稻、狗收機制，在我用I的宏雙闊控卜，篇勵和弓民間段簿與供出s巖水和坦項如埋、追路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)觸建設(shè)'鼓勵社會資金、白膽黃栩留蛙蟒、合貧、合作會釉腔盞釜與擊曲吸用胃施的建強.距儂元f附旌舞吉梅.對供水、頭氣、俄熱、污水蜒理,垃坡處座等蛭苜性市政公用設(shè)施的建設(shè)，應公開向社會招存選搔旌資主體。鼓勵利用社會資金、境外資本，猴獨資，.合資、合作等形式建設(shè)市政公用設(shè)施，從事特許經(jīng)營"政府搬資建設(shè)的市迎幺用設(shè)地，斫有權(quán)屬于迎啟。特許彝營青技騏城市娥I投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在籽許經(jīng)營期罰式者接止后，無錯歸此府所有。出國務院關(guān)于鼓勵支持和弓I導個體淞營等非必有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見片《國發(fā)（球05）3號》——“非公經(jīng)濟究條”懦聿公有群避人疊用亭11#畫晶幽豳*加快完善政府特許姓營制度，規(guī)范招稅標行為，支持豐公有道本積板參與燔供水?供氣、及熱務必共交通、污水垃坂處理等市政公用事吐和基礎(chǔ)設(shè)幽投資，建設(shè)與運營，在颯范轉(zhuǎn)讓行為的前找下，具備條件的公用事正博他設(shè)瓶項目，可向市公有制企北轉(zhuǎn)廿權(quán)嵬經(jīng)營權(quán).“支持?引導堿范批病英樓短育'麗hPi■文化、能靜社會城鵬利性和營利11援域。發(fā)布部口F件毛棕，寶罟I 強豆理 國為院國多陳關(guān)于黃勵和引導民間盤資健鞋展的若干意見/國發(fā)（2010）13號）——新,‘非耀濟非條理對于可以實行市場（慌許fi蛔謾施'市政工程和月他處其E峰領(lǐng)域，應褰踴支持民回望聿進入，敲睜受導民閭窕本進久基礎(chǔ).運11和基礎(chǔ)沒喇域；鼓勵卻引導民間資本進入市政公用事業(yè)和政策也住岳建役■而黃勵和引導民間資本迸及社會事讓領(lǐng)懂C為民間投資密造良好環(huán)境。國務院、國家拒展和政革委員會國務院:雌發(fā)展改革委也關(guān)于上卯：■年策化整齊體制改革重點工作的意見蹴通知（國發(fā)（2013）2廿號）抵緊有雷喃公平競爭的B策法投，推動民同奏本戢［避入金融?能源、鐵路■電信等顏b國務院國務院關(guān)于改革線路段副貿(mào)體制加快推進鐵路建設(shè)的總見《國發(fā)33-f）向他楊嫡和社會資本地開卿就路、市城￡郊）曬、湖開發(fā)性鐵路和四嘏胳的新任祝、經(jīng)營黑副a社會黃本接峰觸路。好究設(shè)立法諂發(fā)鷹其金，以中央財瑯性資金為弓與，吸引社蕓法人投入⑹國務院國考院關(guān)于加強城市顯的電施建鵬的苴見國境〔加行）36*建立政府與市場合理分工的城布基百曲殳施掩融資慘制。曲府應集中財力建,mE經(jīng)營性顯礎(chǔ)費研項目，吏詞司特許經(jīng)茸、憒資和的、曲府曲買國務。神推式，要4包括民間資本在內(nèi)的社會資全，參與除、建廢粕運萱有合理何W重回血的可輕骨落痂能臉艇項目，在市場備ao扶持曲落后而略型i資主體整可待？中國共產(chǎn)黨第十七居中央委員合中共中貝關(guān)于全面榮仕助車若？重大問題的決定口口二fll：jf）允許更強有蛭濟和其刑斫有制經(jīng)賽展成為曷合明有制經(jīng)濟q國有資左投資項目允許非國有濱本參股?允訂社會奏本通謝者經(jīng)營等方式參與的基礎(chǔ)設(shè)施股資和運營，出究建立城市基班設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。國壽院國務院關(guān)于加強地方政府性信務管螂意見（國發(fā)［2OM］^3哥）推廣使用跌府與社會瓷本合作模式。颯社會資本畫曲許經(jīng)會方式，參與廁i基礎(chǔ)費酹有一定收械鉉益it事韭棋英聯(lián)營“對在建項目艇沒有其他建設(shè)費金來源的，應主要畫“岫與杜會林合作模式和他方喇酶券解史函融資。國務院國務院關(guān)于例新里點湖或壯融資機制意用社會裁娜指客竟見（班1上司打附號/黃勵社會賀本彝資運營戒北河水利工程。積極推動社會費本量與市政基部設(shè)觸設(shè)運營,遢過除許經(jīng)營■投資林助?政府酶晡籌種方式，就郵會賁本霍賁喃觸UG蠅、熬氣、衿水垃嫩！理■建就應鼓僦ft利用和處理、城市琮臺直廊依屆宙喇、公共交通、薛京腌等市顏基建需做項目，政府依法選擇籽臺要才的經(jīng)營者。酒府可采憎軸善智神出一經(jīng)營一粉過（TOT）等而S，將已簽沸底的市地基峨施噴日轉(zhuǎn)交爭社會菊的遁管1。財政部關(guān)于推廣運用政府知社會資本含作模式有關(guān)問題的逸知:財金［2。即％號J用快般或高利于保過政府和社會資本合作植式（加及工r-Png%Pii-tnorEhip,PFP）坡展的制度體系。財政部美于印朗府和社會麟臺作模式操作指南《試行X的通知《財金（20M）U3號制印女俄政福n社會資本臺祚稹式操作^南〔試行丁飛國冢發(fā)展和改革孌員會國家發(fā)融革委關(guān)于開展科.府和社會貨本合作的中旨導意見（發(fā)茂投賁口加二］3：4號3合理確定IE妮和社會賈本合作的頊目范圍沒模式三定立健全政府和社會資本合作的工作機制，加膽政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理J.強化政府和社會資本合作的現(xiàn)策保障鎮(zhèn)松云那？中世資博士旌2009年以來，地方政府大規(guī)模利用融資平臺公司推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，導致地方政府債務規(guī)?？焖僭鲩L。依據(jù)審計署審計結(jié)果公告（2011年第35號），截至2010年底，全國地方政府性債務余額為10.72萬億元，其中：政府負有償還責任的債務6.71萬億元，占62.62%；政府性債務中融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)的債務余額（三類債務合計）占比為69.69%。該審計結(jié)果的發(fā)布引發(fā)了中央政府和社會各界對政府債務問題的高度重視。依據(jù)審計署全國政府性債務審計公告（2013年第32號-總第174號），截止2013年6月底，中央和地方政府負有償還責任的債務余額為20.70萬億元，較2010年底大幅增長。在此背景下，2013年國務院連續(xù)發(fā)文鼓勵和引導社會資本參與公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域投資，黨的十八屆三中全會提出“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟?！睘榧涌煺毮苻D(zhuǎn)變，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動混合所有制改革，并控制地方政府債務規(guī)模、防控政府債務風險，財政部在2014年中央和地方財政預算中提出“推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP）,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運營?！边@是中國官方首次提出PPP概念。之后財政部以中國清潔發(fā)展機制基金管理中心的基礎(chǔ)上成立政府和社會資本合作中心（以下簡稱“PPP中心”），具體負責政府與社會資本合作相關(guān)事項。2013年12月，財政部、國家發(fā)展和改革委員會分別發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）（以下簡稱“《操作指南》”）和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱“《指導意見》”），對PPP模式的推廣和實踐進行了較為明確的規(guī)范；同時，財政部還公布了30個政府和社會資本合作示范項目供各地進行參考和借鑒。2014年9月安徽和福建省政府基于財政部財金[2014]76號發(fā)布了地方版的PPP操作指南和指導意見；11月以來，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺了推廣PPP模式政策文件。PPP模式的推廣有利于劃清政府和企業(yè)界限，防范地方政府債務風險，并能激發(fā)民間資本活力，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)渠道，分擔政府投資壓力?！恫僮髦改稀泛汀吨笇б庖姟罚约案魇〉腜PP政策文件為社會資本參與政府項目提供了操作指導和制度保障，將加快政府部門和社會資本PPP項目的實踐。三、對中國推廣PPP模式的建議從首次采用BOT方式引進外資建設(shè)沙角B電廠開始，中國探索和發(fā)展PPP模式已近三十年，但實施主體仍以各級地方政府為主，尚未形成全國性的具有指導示范性的統(tǒng)一規(guī)范。PPP模式的推廣可以為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供融資支持，有利于提升公共產(chǎn)品和公共服務水平，同時有