市政管理模式變遷與范式轉(zhuǎn)換

市政管理模式變遷與范式轉(zhuǎn)換第1頁/共51頁第二章：市政管理模式變遷與范式轉(zhuǎn)換第2頁/共51頁第一節(jié)：政府定位與市政管理模式考察中外城市政府的定位與管理模式，總體而言，經(jīng)歷了以下三個階段官僚制政府與城市管制模式企業(yè)化政府與城市經(jīng)營模式服務(wù)型政府與城市治理模式第3頁/共51頁一、官僚制政府與城市管制模式政府管制就是政府出于公共利益訴求而對社會權(quán)利主體自主性空間和自主性安排的權(quán)威性限制。城市管制，是市政管理中一種總體性管理模式，是對傳統(tǒng)市政管理的一種理論概括，不同于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。1、特點（1）管理主體單一：單一的官僚制組織，城市政府單獨承擔(dān)城市管理和公共服務(wù)?！茖又铺攸c（2）管理職能泛化：無所不包，壟斷了城市事務(wù)的各種領(lǐng)域，政企不分、政事不分、政社不分。（3）管理手段強制：以行政手段為主，行政審批制度，行政命令等（4）價值取向倒置：目標(biāo)在于城市公共利益，但往往通過秩序和公共利益的關(guān)聯(lián)性，將社會秩序作為首要價值目標(biāo)。強調(diào)控制，強調(diào)穩(wěn)定，力求把一切納入管理范圍，使之固化。第4頁/共51頁2、合理性基礎(chǔ)城市政府旨在管理城市公共事物，維護(hù)城市公共利益而設(shè)立，是城市公共管理的責(zé)任主體；城市政府掌握的城市信息資源也最為豐富，從而更有可能做出理性的決策，通過城市政府決策之下的管制行為最有可能調(diào)和城市各利益群體的利益，向著維護(hù)公共利益的方向發(fā)展。城市廣泛存在的外部性及公共物品供給短缺等市場失靈問題、志愿失靈問題，印證了城市管制的重要性。3、存在問題隨著環(huán)境變遷，日益暴露管理僵化、機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費和效率低下等弊端。第5頁/共51頁（1）組織膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事——鄭州饅頭辦（2）分工過細(xì)，部門利益，缺乏協(xié)作（3）剛性過大，適應(yīng)性差、回應(yīng)性差——廣州市長怒斥城管局"38次投訴得不到處理"（4）程序?qū)颍?guī)則繁瑣，墨守成規(guī)忽視結(jié)果（5）層級節(jié)制過于集權(quán)，缺乏管理自主權(quán)（6）職能過寬，管不了也管不好4、思維方式線性思維：處理復(fù)雜巨系統(tǒng)：系統(tǒng)運行崩潰——系統(tǒng)消解并將控制手段異化為不良手段；主體—客體思維而非主體—主體思維，忽視“客體”也是能動的主體，是人而非工具和對象。第6頁/共51頁二、企業(yè)化政府與城市經(jīng)營模式1、理論淵源——新公共管理運動三大危機(jī)：財政危機(jī)、效率危機(jī)、信任危機(jī)三大導(dǎo)向：市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向三個目標(biāo)(3E):經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness）理論基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、公共選擇理論、管理主義第7頁/共51頁90年代奧斯本和蓋布勒在《改革政府》：“企業(yè)化政府”模式：

(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；(3)競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；(8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；(10)以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。第8頁/共51頁2、城市經(jīng)營把城市當(dāng)做資產(chǎn)經(jīng)營，城市管理中更加注重引入市場機(jī)制，采用市場手段。大連較早倡導(dǎo)。城市經(jīng)營的三個方面：（1）土地經(jīng)營：土地儲備和出讓，以地生財（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營：對使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)實施特許經(jīng)營等多種方式，實現(xiàn)市場融資等。TOT\BOT\BOO等形式（3）城市延伸資本：集中在城市知名度、城市文化、城市形象等方面。如對于文物古跡名稱使用權(quán)、街道命名權(quán)、城市橋梁冠名權(quán)等進(jìn)行出讓，為樹立城市良好形象進(jìn)行的各種策劃、廣告、宣傳等活動，推行城市營銷等。第9頁/共51頁3、成效（1）緩解了城市政府巨大的財政資金壓力；擴(kuò)大了公共服務(wù)的范圍，在一定程度上緩解了供求矛盾；（2）管理水平提升，經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)；競爭機(jī)制帶來相應(yīng)壓力和激勵，服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量得到提升；（2）推進(jìn)了市場體制的改革，政府職能向政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變，服務(wù)打破政府壟斷，有利于重塑政府與市場的關(guān)系。第10頁/共51頁4、存在問題（1）理論假設(shè)有問題：公共部門特殊性、公民不等于顧客；（2）現(xiàn)實中出現(xiàn)許多偏差：政府職能錯位，類似企業(yè)逐利，忽視公共利益，很多風(fēng)險。（1）效率風(fēng)險：不在于私營還是公營，而在于競爭還是壟斷；競爭也是有限度的，應(yīng)當(dāng)是規(guī)范有序的，防止惡性競爭。（2）公平風(fēng)險：服務(wù)的普遍性、服務(wù)的非歧視性和可承受性。弱勢群體的忽視、摘櫻桃現(xiàn)象、撇奶油現(xiàn)象（3）公共安全風(fēng)險：單一利潤追求對安全的忽視；——重慶公交事故（4）腐敗風(fēng)險：市場化運作中的尋租風(fēng)險、市場化之后的政府監(jiān)管俘獲風(fēng)險（5）政府合法性風(fēng)險：政府責(zé)任缺失、社會信任，政府投資、政府補貼、政府的監(jiān)管等責(zé)任沒有履行到位。第11頁/共51頁地方政府財政過度依賴土地收益及土地融資現(xiàn)行分稅制：由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費都基本歸地方所有。政府對土地一級市場的壟斷：刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓費所形成的收入，用以補充正常的財政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張資金。借助“經(jīng)營城市”包裝,歪曲利用“招、拍、掛”等方式哄抬地價，獲取巨大收益。數(shù)據(jù)：2005年，全國土地出讓金總價款高達(dá)5505億元，占同期地方本級財政收入15092億元的1/3還強，土地收益成為典型的“第二財政”。2010年，全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，占財政收入比重達(dá)32.53%；5年來，全國共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬畝。2011年全國出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價款3.15萬億元，同比分別增長13.7%和14.6%。2012年國有土地使用權(quán)出讓收入27010.66億元，下降18.6%。后果：本屆政府一次性收取幾十年的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費，透支了十幾屆政府收入，寅吃卯糧。“吃地皮”不是以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)養(yǎng)城。第12頁/共51頁第13頁/共51頁第14頁/共51頁三、服務(wù)型政府與城市治理模式1、服務(wù)型政府及其理論來源登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論（1）服務(wù)而非掌舵；（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動；（4）服務(wù)于公民而不是顧客；（5）責(zé)任并不是單一的；（6）重視人而不止是生產(chǎn)率；（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。第15頁/共51頁公共服務(wù)型政府從公眾的需求出發(fā),以服務(wù)為核心價值,以提供公共服務(wù)為主要功能,以公眾滿意為最高標(biāo)準(zhǔn),以對公眾負(fù)責(zé)為最終使命的政府管理模式。與傳統(tǒng)的政府管理模式不同：一是實現(xiàn)職能重心轉(zhuǎn)移：不再把經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)作唯一目標(biāo)，而是綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益；不再把控制社會當(dāng)作管理重心，而是把公共服務(wù)當(dāng)作主要職能；二是強調(diào)公民導(dǎo)向和績效導(dǎo)向：增加市民在公共服務(wù)方面的選擇權(quán)，保障公眾的參與權(quán)，以公眾滿意為目標(biāo)，不斷提升公共服務(wù)水平。建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。第16頁/共51頁中國到底有幾個城市自來水是安全的？2007年11月底，“第三屆國家環(huán)境與健康論壇”，建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測中心副主任宋蘭合透露，中國660多個設(shè)市城市的3000多家水廠中，能完全執(zhí)行106項檢測的，“我可以掰著手指頭數(shù)，絕對不會超過10家；即使能檢測42個強制項目的，也只有不到15%；另有約51%的企業(yè)更是根本沒有檢測能力”。新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》:2007年7月1日實施，水質(zhì)指標(biāo)35項增加到106項，42項強制檢測項目?？紤]到中國實際，新標(biāo)準(zhǔn)中的水質(zhì)非常規(guī)指標(biāo)及限值的實施項目和日期，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，全部指標(biāo)最遲于2012年7月1日前實施。2012年衛(wèi)生部推遲至2015年實施。2009年2月20日上午，自來水水源受到化工污染,江蘇鹽城市區(qū)發(fā)生大范圍斷水，至少20萬居民生活受到影響。實際日供水7萬噸以上、占市區(qū)用水量近一半的大水廠竟然沒有能力對水質(zhì)進(jìn)行定量檢測，水質(zhì)控制完全靠檢驗人員鼻聞口嘗。至于水廠報表上的數(shù)據(jù)，竟然是每隔一個月取水樣送到自來水公司實驗室中進(jìn)行檢測后填上的。第17頁/共51頁2009年下半年，住建部水質(zhì)中心做了一次全國普查，交叉檢測，數(shù)據(jù)卻一直沒有對外正式公布。在紀(jì)律允許范圍內(nèi)，宋蘭合做了部分介紹——“那次全國普查，發(fā)現(xiàn)4000余家水廠中，1000家以上出廠水水質(zhì)不合格。結(jié)果表明，多數(shù)地方存在不同程度的問題?！?009年以來，城市自來水水質(zhì)并無“太多改善”。多位接近權(quán)威部門的業(yè)內(nèi)人士獲知的檢測結(jié)果，實際合格率也就是50%左右?！?000家以上不合格”，只是一個寬泛的說法，以求淡化沖擊而已。對此，宋蘭合既未證實，也未證偽。他僅表示，在眾多專家認(rèn)為自來水水質(zhì)不容樂觀與各地政府和水廠的樂觀數(shù)字之間，他“堅定地站在專家一邊”。更讓人擔(dān)心的是，除城市水廠外，還有上萬座小自來水廠供應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工藝更落后，水源安全更難保證。目前，沒有關(guān)于這些小水廠水質(zhì)的全面數(shù)據(jù)。第18頁/共51頁2、治理理論與城市治理20世紀(jì)90年代：“治理”（governance）區(qū)別于統(tǒng)治（government）：主體單一——主體的多元；權(quán)力自上而下——權(quán)力的雙向行使強制——參與協(xié)商“善治”：學(xué)者們總結(jié)出十大品質(zhì)，即：（1）合法（2）法治（3）透明（4）責(zé)任（5）回應(yīng)（6）有效（7）參與（8）穩(wěn)定（9）廉潔（10）公正。城市治理：城市管理中對于治理理論的運用。城市治理——城市網(wǎng)絡(luò)合作治理——中國國情下：政府主導(dǎo)的合作治理。第19頁/共51頁治理強調(diào)多元主體、強調(diào)多中心和權(quán)威、強調(diào)多元之間的協(xié)商參與過程等，但治理并不必然帶來好的效果。當(dāng)在中國語境下應(yīng)用治理的概念時，必須首先考慮到中國的政治體制特點和文化傳統(tǒng)。我們所說的城市治理非西方競爭性多元民主下的城市治理，而是城市政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的合作治理或協(xié)同治理。強調(diào)政府主導(dǎo)而非多中心的分散化、強調(diào)多元主體參與而不是單一主體、強調(diào)合作而不是競爭、強調(diào)共享而不是獨占。政府主導(dǎo)下的合作治理或協(xié)同治理，首先與我國一黨執(zhí)政、多黨合作、政治協(xié)商的政治體制特點是適應(yīng)的，其次合作治理的理念也與我國文化傳統(tǒng)中的和諧思想一脈相承。再者，這種理論觀點吸收了協(xié)同學(xué)理念，契合了城市高度集聚性對管理的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的要求。第20頁/共51頁城市合作治理中強化政府主導(dǎo)的必要性1、政府自身的特點和功能盡管存在政府失靈，但不可否認(rèn)，政府的地位和作用是無可替代的。首先，政府依然是公共利益的最大代表者和最權(quán)威的代表者，在彌補市場失靈和志愿失靈方面發(fā)揮著重要作用。其次，合作治理行為主體的自主性權(quán)利和行動空間的拓展需要政府加以確認(rèn)和界定。再次，政府是維系合作治理秩序和持續(xù)性的制度供給者和保障者，盡管可能存在許多自發(fā)形成的合作規(guī)則，但在異質(zhì)性和流動性加大的城市社會，規(guī)則很容易在利益博弈中被踐踏。需要政府規(guī)制，鼓勵合作、懲罰違規(guī)。再次，合作治理過程中也會發(fā)生沖突，有些沖突能夠通過合作網(wǎng)絡(luò)加以解決，但也有許多沖突必須借助政府最終的調(diào)節(jié)權(quán)和仲裁權(quán)解決。最后，政府擁有的公共權(quán)力以及整合資源能力是任何組織都無法比擬的，以政府為主導(dǎo)，應(yīng)對日益增多的危機(jī)也是風(fēng)險社會提出的要求。第21頁/共51頁2、政府主導(dǎo)作用適應(yīng)我國城市政治體制的特點和要求首先與一黨執(zhí)政、多黨合作、政治協(xié)商的政治體制特點是適應(yīng)的。如果說合作治理契合了我國多黨合作、政治協(xié)商的政治制度，那么，政府主導(dǎo)則契合了一黨執(zhí)政，融黨于政的體制特色。城市權(quán)力的高度集中，政治與行政的交叉融合程度相對較高，權(quán)力的一元化色彩較濃。政府主導(dǎo)作用不可避免的體現(xiàn)在城市管理的各個領(lǐng)域。當(dāng)前主要問題不在于理論上另起爐灶，不顧現(xiàn)實完全排斥，而在于改變政府主導(dǎo)的領(lǐng)域以及方式方法問題。換句話說，當(dāng)前的政府主導(dǎo)作用多以城市管制的面貌出現(xiàn)，需要政府角色的更新，主導(dǎo)性作用應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)在基本公共物品供給、法規(guī)制度供給，維護(hù)公平正義，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和提升市民生活質(zhì)量等方面。政府主導(dǎo)的方式不是強權(quán)下的強迫，而是通過整合資源能力、管理參與協(xié)商網(wǎng)絡(luò)能力、回應(yīng)社會需求的能力加以實現(xiàn)。第22頁/共51頁3、政府主導(dǎo)作用也是適應(yīng)我國城市社會生態(tài)的需要西方的網(wǎng)絡(luò)化治理觀點，其側(cè)重點放在政府對多元網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，并認(rèn)為構(gòu)建起成熟的網(wǎng)絡(luò)，輔之以相應(yīng)的控制措施維持其順利的運行便可以實現(xiàn)良好的治理，這樣的一種思路在西方公民社會發(fā)育比較完全，社會組織運作充分的大背景下是合適的。中國城市面臨的治理環(huán)境不同，公民社會的發(fā)育和成長尚需較長過程，將希望寄托在平等主體參與的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上可能還無法起到善治的效果。尤為重要的是，城市中的階層分化較為明顯，各階層掌握的資源差別較大。在缺乏健全制度和正當(dāng)程序保障的參與網(wǎng)絡(luò)下，所謂的網(wǎng)絡(luò)治理或合作治理可能會帶來更嚴(yán)重的利益不均衡狀態(tài)。政府作為公益的代表者和多元利益的協(xié)調(diào)平衡者，維護(hù)社會公平正義的主導(dǎo)性角色尤為重要。第23頁/共51頁我們不能基于對城市管制模式的反感而拋棄城市政府在治理中的主導(dǎo)作用，不能因為對城市合作治理模式的過度憧憬，而忽視了現(xiàn)實中國城市管理的特殊生態(tài)。在尊重理論但不盲從理論，直面現(xiàn)實但不屈從于現(xiàn)實的態(tài)度下，應(yīng)當(dāng)將政府主導(dǎo)下的城市合作治理理論作為城市管理變革的本土化理念指導(dǎo)。第24頁/共51頁第二節(jié)：城市管理的范式轉(zhuǎn)換范式：美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩在論述科學(xué)革命和科學(xué)發(fā)展過程中使用的范疇，意指為科學(xué)共同體研究中共同信奉和遵守的公認(rèn)的模型或模式。范式奠定了科學(xué)研究的基本假設(shè)，限定了研究范圍和研究路徑等。亨廷頓（1996）對范式構(gòu)建及其對現(xiàn)實世界的認(rèn)識作用作了很好的論述：他說“尋找穿過所不熟悉的領(lǐng)域道路，一般需要某種地圖”，而任何地圖都是對現(xiàn)實世界的簡化，即它“省略了許多事物，歪曲了一些事物，模糊了其他事物”。一個范式就如同一幅地圖，它們“都是一個抽象”。我們需要范式這樣一幅地圖，就在于“它既描繪出了現(xiàn)實，又把現(xiàn)實簡化到很好地服務(wù)于我們的目的”。他把范式的認(rèn)識功能歸納如下：“（1）理順和總結(jié)現(xiàn)實；（2）理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系；（3）預(yù)測未來的發(fā)展；（4）從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西；（5）弄清我們應(yīng)當(dāng)是按照那條道路來實現(xiàn)我們的目標(biāo)”。第25頁/共51頁城市管理范式與城市管理悖論城市管理范式：決定了城市管理的價值取向、職能定位、關(guān)注焦點、政策問題認(rèn)知、分析、解決的方式方法等?，F(xiàn)有的城市管理已經(jīng)陷入“管理者權(quán)力強制與管理對象抗拒并存，管理成本加大、管理效果低下并存”的怪圈。危機(jī)的出現(xiàn)，其實質(zhì)是傳統(tǒng)城市管理范式的失效：價值定位重視物質(zhì)增長和外在形象；管理主體強調(diào)政府本位，以行政手段為主；管理職能泛化、核心職能錯位，公共服務(wù)不足；管理部門分割，管理體制內(nèi)耗嚴(yán)重、管理成本過高；對社會公眾需求的回應(yīng)性較差，經(jīng)常處于被動反應(yīng)式的境地，缺乏前瞻性的戰(zhàn)略管理。第26頁/共51頁城市管理新范式結(jié)合公共管理學(xué)思想演變和城市管理的理論變遷，在總結(jié)現(xiàn)有諸多城市實踐探索的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)的一些新的取向加以提煉，進(jìn)行抽象，將之上升至范式高度，為解釋城市管理實踐和推動城市管理提升提供一種可能性的理論框架。轉(zhuǎn)型期中國城市管理的新范式：以人本管理作為核心價值取向，以城市治理為基本路徑，以提供公共服務(wù)為核心職能，構(gòu)建整體性政府的管理體制，強化公眾參與，以對公眾負(fù)責(zé)為最高使命，在回應(yīng)公眾需求基礎(chǔ)上積極發(fā)揮引導(dǎo)、指導(dǎo)和推動者作用，促進(jìn)城市的良性運行和發(fā)展。第27頁/共51頁城市管理范式轉(zhuǎn)換路徑（一）城市管理的價值定位從“物本管理”向“人本管理”的轉(zhuǎn)換。

價值取向的重新定位是城市管理范式轉(zhuǎn)換的前提和基礎(chǔ)。其重要意義在于：價值變革是突破傳統(tǒng)范式束縛的心理“解凍”過程，價值變革為城市管理范式變革確定了明確的目標(biāo)導(dǎo)向，為城市管理范式創(chuàng)新奠定良好的共識基礎(chǔ)；價值變革影響資源的權(quán)威性分配，進(jìn)而影響城市管理范式變革的力度和強度；價值變革沖擊舊有的職能結(jié)構(gòu)和職能重心，進(jìn)而影響城市管理范式的重構(gòu)；價值變革是衡量城市管理范式變革成效的根本性標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。第28頁/共51頁物本管理：傳統(tǒng)城市管理價值取向忽視了城市發(fā)展的終極目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外在形象、空間拓展作為管理目標(biāo)，體現(xiàn)的是物的邏輯，服從于權(quán)力的意志和資本的運作。市民作為“城市的主人”，其需求被虛化為權(quán)力和資本的裝飾品。人是城市發(fā)展的尺度。城市管理應(yīng)從過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市形象逐漸回歸到以人為本的核心價值。以人為本是人類主體性自覺之后的內(nèi)在需要，是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中的永恒命題。哲學(xué)層面：以人為本的理念在康德而言是要把人作為目的而非工具，在馬克思而言是要追求人的自由而全面的發(fā)展。第29頁/共51頁城市管理層面：集中體現(xiàn)在城市規(guī)劃思想變遷1898年霍華德“田園城市”提出關(guān)心人民的利益；20世紀(jì)30年代《雅典憲章》提出應(yīng)建立以人的需要和以人為出發(fā)點的價值觀念；60年代劉易斯·芒福德指出全社會對金錢、物質(zhì)、技術(shù)的崇拜已經(jīng)發(fā)展到了否定人類正常的生理需要、心理需要和社會需要的程度，明確提出“城市的最好運作方式是關(guān)心人、陶冶人”的崇高思想命題；70年代《馬丘比丘憲章》對功能分區(qū)割裂城市有機(jī)聯(lián)系進(jìn)行批判，提出宜人環(huán)境的塑造重要內(nèi)容而非形式、城市是人民的城市等思想；90年代“新城市主義”反對“城市蔓延”，倡導(dǎo)“以人為中心”的設(shè)計思想，塑造多樣化、人性化、社區(qū)感的城鎮(zhèn)生活氛圍等。第30頁/共51頁以“什么樣的人”為本：多數(shù)和少數(shù)，整體和個體，抽象和具體、官和民、黨和民；以民為本——勞動人民。以“人的什么”為本：單向度和多向度，人的需求多樣，馬斯洛需求層次理論；生存、發(fā)展和享受的需求，要“以人的全面需求為本”；人總是不斷發(fā)展的，要“以人的發(fā)展為本”，進(jìn)而要“以人的自由而全面的發(fā)展為本”。但社會資源有限，同時社會公平的追求，滿足需求只能“以人的合理有效全面的需求為本”。“當(dāng)今我們已經(jīng)認(rèn)識到必須以人為本，關(guān)鍵在于我們必須進(jìn)一步明確這里的“人”是作為整體的人，必須把以人為本進(jìn)一步落實到以整體的人為本。如果我們把盡力滿足人的某一方面，例如滿足人的“物欲”，作為貫徹以人為本的主要內(nèi)容甚至全部，那么其結(jié)果必然違背提出以人為本這一原則的初衷。”第31頁/共51頁“以人為本”統(tǒng)領(lǐng)其他價值，樹立理念：一是要堅持“為人民管理城市，而非為城市管理人民”的宗旨。管理是為了滿足人民需求，提升人民生活品質(zhì)，而不是為了城市形象，更不是從方便政府管理的角度設(shè)置各種條框，隨意劃分城市功能，限制人民的權(quán)利和自由空間。二是要堅持“服務(wù)型政府”的職能定位。要把維護(hù)公共利益、提供普遍優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為天職，維護(hù)公共安全、提供基礎(chǔ)設(shè)施、解決市場失靈等核心問題，追求“城市讓生活更加美好”的愿景。三是要遵守城市管理的“新三民主義”——民生為先、造福于民;公眾參與、授權(quán)于民;人民滿意、取信于民(利益、權(quán)利、績效)。GDP——破窗理論、重復(fù)計算。綠色GDP：扣除經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的災(zāi)害、環(huán)境污染和資源浪費之后的凈產(chǎn)值。人文GDP：為了保障人的全面發(fā)展而投入財富的增長指標(biāo)，包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。第32頁/共51頁城市管理中人本管理的誤區(qū)1、服務(wù)于效率的人本管理：肉牛的故事2、服務(wù)于政績的人本管理：打造政績亮點3、滿足于物欲的人本管理：人的需求4、忽視組織內(nèi)部的人本管理：“白加黑”、“五加二”、“三班倒——上班、加班、值班”“女人當(dāng)男人使、男人當(dāng)牲口使”第33頁/共51頁（二）城市管理模式從“城市管制”、“城市經(jīng)營”向“城市治理”的轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)有學(xué)術(shù)研究對三種模式的價值取向、組織特征、管理職能、管理手段等進(jìn)行比較分析，倡導(dǎo)新的城市管理模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)城市治理的理念。三者關(guān)系：城市管制是政府單一主體通過行政手段維持城市秩序與穩(wěn)定；城市經(jīng)營是政府借助市場手段提升經(jīng)濟(jì)效率；城市治理是通過政府、市場和社會多元主體之間的合作共治實現(xiàn)和諧共贏。三者之間并非簡單遞進(jìn)的替代進(jìn)程，而是一個揚棄過程。城市治理中同樣需要城市管制、城市經(jīng)營，但是通過城市治理機(jī)制和治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，能夠有效防范前二者相關(guān)治理主體缺位帶來的各種風(fēng)險。第34頁/共51頁（三）城市公眾角色從“管理對象”到“顧客導(dǎo)向”再到“公民參與”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城市管理：管理主體與管理對象存在嚴(yán)重的信息不對稱，管理主體往往根據(jù)自我需求和認(rèn)知制定和執(zhí)行政策，公眾只是被動的管理對象；新公共管理運動“顧客導(dǎo)向”旨在增強政府回應(yīng)性，把公眾視為顧客，強調(diào)要向私人企業(yè)滿足顧客需求一樣積極回應(yīng)公眾需求。但“顧客”仍然只是處于服務(wù)對象的地位，并沒有切實參與到市政管理中，體現(xiàn)城市主人應(yīng)有的權(quán)利。未來的城市管理范式應(yīng)當(dāng)把公民參與作為實現(xiàn)城市“善治”的途徑，賦予城市公民更多的角色，不僅僅是決策信息的提供者，公共服務(wù)的消費者、管理績效的評價者、依法行政的監(jiān)督者，還應(yīng)當(dāng)是城市管理部門的合作者、共同生產(chǎn)者，真正成為城市管理的重要主體。第35頁/共51頁（四）城市管理體制從“部門碎片化”向“無縫隙協(xié)作”再向“整體性政府”的轉(zhuǎn)換。城市的集聚性、多元性和復(fù)雜性所決定的系統(tǒng)性需要傳統(tǒng)的城市管理體制是職能分割、權(quán)力分散、部門林立，導(dǎo)致部門之間爭奪利益、推諉責(zé)任，這種“部門碎片化”的管理導(dǎo)致大量的管理空白和公共利益的逃逸?！闃菑V場的一袋垃圾無縫隙協(xié)作是通過建立部門和層級之間的協(xié)作機(jī)制，形成合力，以統(tǒng)一的界面回應(yīng)公眾的需求。未來應(yīng)該在無縫隙協(xié)作的基礎(chǔ)上向整體性政府邁進(jìn)，在大部制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合和統(tǒng)一相同或相近的管理職能，建立“大城管”的組織體制，優(yōu)化政府內(nèi)部的合作機(jī)制以及政府與市場、社會的合作機(jī)制，最大程度地減少城市政府內(nèi)部的交易成本，提升城市管理效益。第36頁/共51頁（五）城市管理方式從“反應(yīng)性”向“回應(yīng)性”再到“前瞻性”的轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)管理方式是被動反應(yīng)性的，漠視公眾需求，往往等到問題形成，在外界壓力下才去采取措施。新的管理范式要求政府積極回應(yīng)公眾需求，主動發(fā)現(xiàn)問題，主動解決問題，提升政府回應(yīng)性，許多城市開設(shè)“12319”市政服務(wù)熱線或者“12345”服務(wù)熱線是其表現(xiàn)?；貞?yīng)性與被動反應(yīng)相比，體現(xiàn)了一定的積極主動性，但仍然停留在解決問題上，是有待于于公眾需求形成后的回應(yīng)，只考慮服務(wù)供給，成本較高，本質(zhì)上還是一種被動。未來應(yīng)增強城市管理的預(yù)見性，提高風(fēng)險評估能力和危機(jī)預(yù)警能力，分析問題癥結(jié)所在，追本溯源，總結(jié)城市管理的內(nèi)在規(guī)律，加大源頭治理力度，從問題處置到源頭控制，從源頭控制到指導(dǎo)引導(dǎo)，從供給管理到需求管理，從事務(wù)管理到戰(zhàn)略管理，不但要維持城市良好秩序，而且要引導(dǎo)城市良性發(fā)展。第37頁/共51頁（六）管理技術(shù)從傳統(tǒng)管理向數(shù)字化城市管理轉(zhuǎn)換數(shù)字化城市管理：以現(xiàn)代城市管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立制衡為基本理念，將信息技術(shù)應(yīng)用于城市管理實踐，并形成與之相適應(yīng)的城市管理體制、機(jī)制、流程和方法。數(shù)字化城市管理與城市管理：數(shù)字化城市管理是城市管理的一種新的表現(xiàn)形式，它以信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新支撐的制度創(chuàng)新為特色，代表城市管理的發(fā)展方向。第38頁/共51頁數(shù)字化城市管理的理論基礎(chǔ)理論維度城市治理理論城市科學(xué)相關(guān)理論管理學(xué)相關(guān)理論信息化相關(guān)理論實踐維度城市設(shè)施環(huán)境管理城市運行管理城市系統(tǒng)管理農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會信息社會科技維度第39頁/共51頁1、美國馬里蘭州巴爾的摩市“CitiStat”城市績效管理項目city與statistics組合市民電話采集信息數(shù)據(jù)分析市長綜合協(xié)調(diào)會議主管部門解決問題社會監(jiān)督第40頁/共51頁巴爾的摩市城市統(tǒng)計項目市政廳會議室講臺投影控制室投影屏幕投影屏幕高級部門主管座位高級部門主管座位城市統(tǒng)計項目主管市長第一副市長主要行政人員法律顧問勞動人事主管首席信息官（CIO)財政主管部門負(fù)責(zé)人第41頁/共51頁2、中國的citi-PODAS模式北京網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)東城區(qū)，借助“萬米單元網(wǎng)格管理法”和“城市部件管理法”，利用信息實施采集傳輸手段，創(chuàng)建城市管理監(jiān)督和指揮中心，從而實現(xiàn)對城市運行的精確、敏捷和高效管理。朝陽區(qū)反映問題社會化（Publicparticipation）：城市監(jiān)督隊伍900多人確定問題標(biāo)準(zhǔn)化：（Standardization）解決問題責(zé)任化（Accountability）監(jiān)督過程公開化（Open）分析問題數(shù)字化（Digitalization）組織機(jī)構(gòu)權(quán)威化（Authorized）3、中外比較：社會化、權(quán)威化、成本、部件到綜合第42頁/共51頁閻耀軍從北京、武漢等地的數(shù)字化管理模式的現(xiàn)狀入手，認(rèn)為其優(yōu)勢在于“城市網(wǎng)格化管理是整合管理資源的有效手段”，可以發(fā)揮“監(jiān)控、反饋和督辦功能和事前預(yù)警性管理”，避免城市管理中的“死角”和“盲點”，能夠?qū)崿F(xiàn)“市民與政府的快速互動”。楊宏山從政府績效和監(jiān)督的視角強調(diào)數(shù)字化城市管理的制度局限：“過于倚重城市監(jiān)督員搜集績效信息，市民投訴應(yīng)當(dāng)予以同等重視”；“單中心的監(jiān)督指揮系統(tǒng)承載過量負(fù)荷，難以有效運作”；“績效評價報告僅限政府內(nèi)部掌握”。第43頁/共51頁第三節(jié)：范式轉(zhuǎn)換過程中需要注意的問題一、正視城市管理變革需要突破的元問題城市管理面對紛至沓來的問題，需要運用系統(tǒng)的觀念，確定哪些是基礎(chǔ)性的元問題，哪些是元問題衍生的具體問題。否則，我們有可能過度關(guān)注細(xì)枝末節(jié)的修修補補，消耗大量資源但成效甚微。當(dāng)前城市管理變革需要面對的元問題主要包括：城市政治與行政的關(guān)系、城市行政體制的價值取向問題、政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系等。這些問題不是城市政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整所能解決的。因此，要正視而不是回避元問題，以免陷入沉迷于表象創(chuàng)新，但實質(zhì)上停滯不前的泥淖。第44頁/共51頁二、充分考慮與中國特色生態(tài)的耦合度

我們應(yīng)以“全球化視野、本土化思考”的視角，考察中西方城市管理變革的差異，防止變革與環(huán)境的不適應(yīng)導(dǎo)致變革自身的“異化”。一是城市發(fā)展階段不同，中西方城市管理面臨的沖擊壓力的性質(zhì)和強度不同；二是政治體制的不可通約性，城市管理改革面臨的政治約束不同，導(dǎo)致改革空間、改革力度和改革成效的不同；三是市場經(jīng)