試論我國航空安全信息報告制度

試論我國航空安全信息報告制度試論我國航空安全信息報告制度試論我國航空安全信息報告制度-試論我國航空安全信息報告制度柳賓為了盡可能迅速、正確地發(fā)現(xiàn)并改正民航企事業(yè)單位營運系統(tǒng)存在的弊端，提高民用航空系統(tǒng)的安全性，航空安全信息報告作為一種特別有效的安全措施被民航局方以及民航各企事業(yè)單位推履行用，其概括作法是相關單位或人員經(jīng)過必然的路子向局方也許單位報告航空安全方面的信息，如事故征候、不安全事件、安全隱患等等，使相關單位及時、主動鑒別危險，并采用有效措施加以預防、填充系統(tǒng)弊端。為了保障航空安全信息的盡可能全面的收集，民航業(yè)界建立了相應的安全信息報告體系，其中，為我們所熟知的就是逼迫報告系統(tǒng)與自覺報告系統(tǒng)。本文試一試從闡述我國航空安全信息報告系統(tǒng)的種類下手，解析各樣航空安全信息報告的性質，重視商議航空安全信息報告與處罰的關系，并供給相關建議，以期安全信息報告體系可以更順暢、合法地發(fā)展。一、我國航空安全信息報告系統(tǒng)的種類依照安全信息報告的主體與對象的不同樣，我國的安全報告系統(tǒng)大體可分為逼迫報告系統(tǒng)、自覺報告系統(tǒng)與單位內(nèi)部報告系統(tǒng)幾種形式。1、逼迫報告系統(tǒng)國際民航合約附件13《航空器事故和事故征候檢查》第8章規(guī)定：“各國須建立逼迫性事故征候報告系統(tǒng)，以便于收集相關現(xiàn)存或潛藏安全弊端的資料?！蔽覈?005年宣布了《民用航空安全信息管理規(guī).---定》（CCAR－396），標志住我國逼迫報告系統(tǒng)的建立。我國逼迫報告系統(tǒng)的主管部門為民航局方，對應的報告人主要為事發(fā)相關單位，需要報告的信息包括了“翱翔事故、航空地面事故、翱翔事故征候和其他不安全事件相關的信息”。①396部要求一旦發(fā)生翱翔事故、航空地面事故、翱翔事故征候和其他危及航空安全的不安全事件，相關單位必定將民用航空安全信息及時報告民航局方，任何單位和個人不得瞞報、緩報或謊報民用航空安全信息；而且396部還規(guī)定了瞞報、謊報也許延誤不報航空安全信息的相關罰則。但是，若是相對人按規(guī)定向局方報告了信息，規(guī)章并沒有規(guī)定相應的減免行政處罰的措施。2、自覺報告系統(tǒng)由于小的差錯或不安全事件不在逼迫報告之列，而且當事人出于害怕處罰或丟面子等原因可能其實不主動去報告局方或當事人所在單位，為填充逼迫報告系統(tǒng)的不足，國際民航合約附件13第8章規(guī)定了各國在建立逼迫性事故征候報告系統(tǒng)的同時，建議“各國建立自覺性事故征候報告系統(tǒng)，以便于收集逼迫性事故征候報告系統(tǒng)可能收集不到的資料”。繼美國、日本、英國等國此后，我公民航總局于2004年11月30日宣布了管理文件《航空安全自覺報告系統(tǒng)》MD-AS-2004-02），并由民航學院主持建立了航空安全自覺報告系統(tǒng)（SCASS）。SCASS的工作目標是經(jīng)過收集的信息數(shù)據(jù)進行解析研究，及時發(fā)現(xiàn)并除掉民航系統(tǒng)的安全隱患和弊端，建立優(yōu)異的安全文化氛圍，提高我公民航運輸業(yè)的安全水平，其所收集的信息包括了的運行環(huán)境弊端、沒心造成違章事件、涉及翱翔的困難事件、影響航空安全①其中“其他不安全事件”為“航空器運行中發(fā)生航空器損壞、設施設施損壞、人員受傷也許是其他影響翱翔安全的狀況，但其程度未構成翱翔事故征候或航空地面事故的事件?！笨偩痔氐爻雠_過《民用航空“其他不安全事件”樣例》咨詢通知。.---的一般性不安全事件等。但SCASS不受理涉及到事故、事故征候、嚴重差錯以及涉及犯罪的事件報告。SCASS系統(tǒng)運行的基根源則是自覺性、保密性和非處罰性。其中非處罰性是指系統(tǒng)受理的報告內(nèi)容既不作為對報告人違章處罰的依據(jù)，也不作為對其他所涉及人員和涉及單位處罰的依照。但是，正是SCASS系統(tǒng)的非處罰性原則，以致了相關人士對“自覺報告減免處罰”的誤解。事實上，SCASS自己其實不擁有處罰權。由于SCASS是中立的機構，與民航局沒有直接的隸屬關系，也不是依法享有行政處罰權的主體，因此，SCASS其實不會對當事人推行處罰；別的，由于SCASS秉承保密性與非處罰性的原則，因此，其也不可以能對已受理的報告供給相關憑據(jù)作為民航局方行政處罰或相關單位內(nèi)部處罰的依照。3、企事業(yè)單位內(nèi)部報告系統(tǒng)需要指出的是，除了國家運行的逼迫性和自覺性的安全報告系統(tǒng)外，好多航空企業(yè)、空中交通服務供給者和機場經(jīng)營人都有報告安全危險和事故征候的“內(nèi)部”報告系統(tǒng)，該系統(tǒng)在國際民航組織的安全管理手冊（SMM）中也作了相應的說明。民航企事業(yè)單位建立內(nèi)部報告系統(tǒng)，可以有效地進行主動危險鑒別，發(fā)現(xiàn)單位營運的安全弊端并推行相應的干預措施，幫助本單位安全文化的建立。一般而言，航空企業(yè)或其他企事業(yè)單位為激勵安全信息的主動報①告，會規(guī)定相關人員報告本單位的安全信息可以減免相應的處罰。但是，這里需要注意的是：“行政處罰”與“內(nèi)部處罰”是兩種截然不同的處罰形式，企事業(yè)單位內(nèi)部的處罰其實不等同于民航局方恩賜的行政處罰。行政處罰是指有處罰權的行政主體（如民航局方）依照法律①在我國，部分航空企業(yè)已經(jīng)推行了企業(yè)內(nèi)部的航空安全自覺報告制度及主動報告減免處罰制度，激勵全體員工主動報告在運行中存在的問題和隱患。.---表達，涉及減免處罰的，必定依法而為；而企事業(yè)單位內(nèi)部的處罰僅是企業(yè)的自主行為，是企事業(yè)單位依照自己章程、規(guī)定或與員工簽訂的合同而推行的處罰，其實不是嚴格意義上的依照規(guī)章推行（即使其依照的處罰條款是依照規(guī)章擬定的），而且企事業(yè)單位其實不具備行政主體資格，因此其實不涉及行政處罰權的執(zhí)行。二、我國安全信息報告制度面對的問題文章第一節(jié)對我國現(xiàn)有的幾種安全信息報告系統(tǒng)進行了闡述，在理想狀態(tài)下，上述安全信息報告系統(tǒng)可以有效而全面地收集、辦理不安全事件（含以上）以致系統(tǒng)弊端等各樣信息，但事實情況其實不是這樣理想。關于396部所確立的逼迫報告體系，第一，由于要求報告信息的范圍限于危及航空安全的不安全信息以上，消除了其他不安全信息以及營運系統(tǒng)的弊端與隱患，信息收集的范圍較為特定；其次，誠然總局宣布了《民用航空“其他不安全事件”樣例》，但鑒于不安全事件的復雜性與變化性，《樣例》并未完好界定危及航空安全的不安全事件的范圍，《樣例》以外的事件報告與否需要當事人判斷可否屬于“危及航空安全的行為”，增加了信息報告的不確立性；第三，實踐中，當發(fā)生較嚴重的事故征候甚至事故時，一般涉及單位很多，無法隱瞞而報告得較及時、全面，但關于不安全事件信息的報告，由于民航企事業(yè)單位或相關人員擔憂受各處罰，時有發(fā)生緩報、謊報甚至瞞報的狀況，更增加了信息收集的難度。誠然396部規(guī)定了瞞報、緩報或謊報民用航空安全信息的罰則，但仍很難完好制止上述現(xiàn)象。我國自覺報告系統(tǒng)是為了填充逼迫報告系統(tǒng)的不足而建立的，誠然SCASS收集信息的范圍與逼迫報告系統(tǒng)互補，但其所面對的最主要.---問題仍是信息收集量的不足。據(jù)統(tǒng)計，自2004年9月到此刻，SCASS所收集到的自覺報告信息共計160份左右，大體20-40份/年，相關于美國ASRS、英國CHIRP的信息收集量可謂相差懸殊，目前還無法作為逼迫報告的有效補充。別的，自覺報告與我國傳統(tǒng)安全文化的交融、同類型報告比率偏高而部分領域較少涉及①、以及自覺報告的真實性和其中的主觀偏見均影響了相關方面對安全信息數(shù)據(jù)的應用。至于企事業(yè)單位內(nèi)部的報告系統(tǒng)，一方面其實不是所有企事業(yè)單位建立了內(nèi)部報告系統(tǒng)，另一方面單位與單位之間的報告系統(tǒng)并未互相聯(lián)接共享資源，因此，所能起到的作用較為有限。綜上所述，關于我國航空安全信息的報告仍存在著事實上的灰色地帶，信息收集量有待進一步提高，多種報告系統(tǒng)的互補性仍有待進一步加強。三、美國自覺報告體系簡要介紹參照之資，可以攻玉。由于美國擁有較長久的民用航空發(fā)展歷程，航空運輸業(yè)極為發(fā)達，美國的自覺報告系統(tǒng)也相對較為成熟，除了獨立于FAA的航空安全報告系統(tǒng)ASRS（AviationSafetyReportingSystem）系統(tǒng)外，為了激勵相對人航空安全信息的報告，F(xiàn)AA還建立了航空安全行動計劃（AviationSafetyActionProgram，縮寫ASAP）與自覺顯露報告計劃（VoluntaryDisclosureReportingProgram，縮寫VDRP）②。1）ASRS系統(tǒng)。早在20世紀70年代，美國開始建立自覺報告系統(tǒng)，此后發(fā)展成為ASRS。該系統(tǒng)獨立于聯(lián)邦航空局，由國家航空航天局(NASA)管理。當認為航空安全碰到威脅的時候，翱翔員、空中這里其實不意味著較少報告的領域就是較少不安全事件或弊端的領域。②見..---交通管制員、客艙乘務組、航空器維修工程師、地面工作人員和其他航空運行相關人員都可提交報告。提交到航空安全報告系統(tǒng)的報告會嚴格保密，所有報告在輸入數(shù)據(jù)庫前均隱去了鑒別標志。所有員工和組織的名字以及可能會表露身份的日期等都會被刪除或概括化。航空安全報告系統(tǒng)主要被用于鑒別和記錄安全趨勢的研究工具，供給信息促進事故預防，同時對報告者供給有限的寬免權。關于涉及任何犯罪活動、航空事故等事件，ASRS將轉至有權辦理部門。2）ASAP計劃。ASAP是由FAA倡導的與相關航空企業(yè)、維修企業(yè)等單位的聯(lián)合行動計劃，該計劃的目的是為了激勵合格證擁有人下的員工主動報告可能的違章行為以及不安全信息，供給給員工另一個渠道報告他們所擔憂的安全信息而不擔憂碰到報復。ASAP建立在互相合作與相信的基礎上，確立了以另一種合法糾正行為的方式來取代處罰性的執(zhí)法措施，如書面反響、建議等。ASAP拒絕受理關于涉及任何犯罪活動、故意弄虛作假、或狀況的藥物或酒精的使用等行為的報告并將之轉移至有權辦理部門。3）VDRP計劃。VDRP也是FAA主持的一項激勵計劃，F(xiàn)AA相信保持航空安全重要的是恩賜合格證擁有者以激勵措施改正弊端，其目的是“激勵遵守聯(lián)邦航空管理局的規(guī)章，培養(yǎng)安全營運的習慣，促進內(nèi)部評估程序的擬定”。該計劃贊同依照聯(lián)邦規(guī)章法典第14篇營運的執(zhí)照擁有人自覺向聯(lián)邦航空管理局顯露明顯違反某些規(guī)章的行為。由于航空企業(yè)自己顯露了違紀并提交了“全面解決”問題的計劃，則它會收到一份整改函，而不是處罰。四、關于促進安全信息報告發(fā)展的幾點建議.---安全信息的重要性不必置疑，李家祥局長曾特地作出批閱：“安全信息是安全管理的基礎”。為了激勵相關單位、人員主動報告不安全信息，有效預防各樣民用航空事故，控制和除掉航空安全隱患，筆者認為可以從以下幾個方面采用措施。1、在法律層面上保障主動報告體系，提高報告人的積極性。建議對航空安全信息進行分類定級，依照所報告的航空安全信息的級別，在民航法律法規(guī)中設定相應的行政處罰從輕、減少或免除條款。關于屬于逼迫報告信息所涉及的不安全事件（含以上），規(guī)定局方可以酌情予以從輕也許減少行政處罰；激勵民航企事業(yè)單位以及個人向局方報告逼迫報告信息以外的相關民航安全的信息，包括一般性不安全事件、安全隱患以及弊端等，關于該類信息，若是涉及對報告人的行政處罰的，可以在法律法規(guī)中規(guī)定減免相應的行政處罰。但是，關于故意違紀、弄虛作假、瞞報、謊報信息也許涉及犯罪及濫用酒精、藥物等方面則不予減免法律責任。在法律層面上保障主動報告體系，需要注意以下兩點：一是防范濫用減免處罰的傾向。關于合格證擁有人及其他相關人員涉及行政處罰的違紀行為，法律法規(guī)中應當明確要求相對人依照自己的發(fā)現(xiàn)迅速報告違紀行為，馬上結束不合適的行為。若是局方已經(jīng)經(jīng)過其他路子得知該違紀行為，也許該違紀行為的報告高出相應時限要求，亦也許遲遲未結束不合適的行為，則不應付其推行從輕、減少或免除向分的行政措施。①二是建議由法律法規(guī)而非規(guī)章作出相應規(guī)定。曾有同志建議在396部也許《民航行政處罰推行方法》（CCAR-14R1）中加入主動報告2007年美國發(fā)生的航空器裂縫檢查事件，使FAA意識到過分依賴自我顯露而以致VDRP程序的濫用，反而可能增加航空安全方面的風險。見《航空法資訊》第11期。.---減免行政處罰的條款，筆者認為不妥，一方面，就兩部規(guī)章的性質而言，396部是關于安全信息管理方面的規(guī)章，而非不安全事件自己所涉及的法律規(guī)范，14部是關于民航行政機關規(guī)范自己行政處罰行為的程序性規(guī)章，兩部規(guī)章可否屬于《行政處罰法》第27條第1款第4項所謂的“法”還有待商議；另一方面，由于396部和14部在法律系統(tǒng)中位階較低，僅屬部門規(guī)章層次，在規(guī)章中設定對其他規(guī)章甚至是上位法的罰則的減免規(guī)定①，也是有違紀理的。2、利用現(xiàn)有法律依照，在局方執(zhí)法實踐中激勵安全信息報告。1）善用《行政處罰法》第27條。行政處罰不是行政管理的最后目的，可是保障航空安全的必要手段，《行政處罰法》第27條明確規(guī)定了相應的從輕或減少處罰條款，且若“違紀行為略微并及時糾正，沒有造成危害結果的，不予行政處罰”。誠然《行政處罰法》第27條所列狀況其實不包括主動的安全信息報告，但局方監(jiān)察員關于安全信息報告中所涉及事件吻合上述規(guī)定的條件，應當適用本條從輕、減少也許免除向分。2）依法運用自由裁量權。行政處罰的自由裁量權是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依照法定職權和法定條件，在可以采用的行政處罰種類與幅度內(nèi)進行選擇的權益。執(zhí)法實踐中，局方確需實推行政處罰的，可以將主動報告作為從輕處罰（注意：非減少）②的情節(jié)酌情考慮，這種方式是局方自由裁量的表現(xiàn)；相應的，若當時不報，事后被局方發(fā)現(xiàn)的，不但依照396部規(guī)定推行處罰，關于需要就不安全事件自己對當