金融自由化中的金融監(jiān)管問題

無憂商務(wù)網(wǎng)５ucom共享和傳播管理資源，引導(dǎo)管理人實(shí)現(xiàn)卓越管理無憂商務(wù)網(wǎng)５ucom共享和傳播管理資源，引導(dǎo)管理人實(shí)現(xiàn)卓越管理無憂商務(wù)網(wǎng)５ucom共享和傳播管理資源，引導(dǎo)管理人實(shí)現(xiàn)卓越管理無憂商務(wù)網(wǎng)５ucom共享和傳播管理資源，引導(dǎo)管理人實(shí)現(xiàn)卓越管理論WTO金融自由化中的金融監(jiān)管問題WTO金融自由化中的金融監(jiān)管問題在很大程度上是監(jiān)管與自由化及其多邊紀(jì)律的關(guān)系問題，二者有沖突的一面，但審慎監(jiān)管措施不受CATS自由化條款的羈絆；WTO有關(guān)規(guī)那么蘊(yùn)涵著審慎措施標(biāo)準(zhǔn)，依此標(biāo)準(zhǔn)對政策進(jìn)展分析有助于在實(shí)踐中對審慎措施進(jìn)展把握。金融效勞貿(mào)易是效勞貿(mào)易中的最大領(lǐng)域。WTO金融效勞貿(mào)易自由化(以下簡稱金融自由化或自由化)中的監(jiān)管問題在很大程度上是監(jiān)管與自由化以及為推動自由化而需要建立的多邊紀(jì)律的關(guān)系問題。金融離不開監(jiān)管，而金融自由化所能夠帶來的巨大的潛在利益需要對自由化進(jìn)展推動，為此需要建立必要的紀(jì)律對各國國內(nèi)政策包括監(jiān)管政策進(jìn)展規(guī)制。研究解決自由化中的金融監(jiān)管問題，首先應(yīng)當(dāng)理清自由化及其紀(jì)律與監(jiān)管的關(guān)系問題；同時，亦需要對WTO規(guī)那么下審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)及審慎措施在國內(nèi)政策中的表達(dá)進(jìn)展探討和分析。一、WTO與金融自由化包括金融效勞在內(nèi)的效勞貿(mào)易在烏拉圭回合前的國際貿(mào)易談判中長期被無視，原因在于效勞在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是無法進(jìn)展貿(mào)易的。這其中既有經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的限制，也有政策、體制的因素。就前者而言，由于傳輸技術(shù)的限制，效勞的生產(chǎn)和消費(fèi)同時發(fā)生，效勞貿(mào)易在傳統(tǒng)上需要效勞的提供者和承受者相互接觸和同時存在；就后者而言，傳統(tǒng)的效勞業(yè)多屬于公共行業(yè)，由政府實(shí)行壟斷，在政策上對外國效勞提供者實(shí)行準(zhǔn)入限制。但近一、二十年間情況發(fā)生了很大變化。在金融領(lǐng)域，技術(shù)的進(jìn)步使諸如國際電子資金劃撥、金融網(wǎng)上交易、網(wǎng)上遠(yuǎn)程效勞提供和數(shù)據(jù)處理等眾多業(yè)務(wù)成為現(xiàn)實(shí)并大量涌現(xiàn)。同時，眾多國家進(jìn)展金融業(yè)的改革和對外開放，引入競爭。歐盟對歐盟內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的“單一護(hù)照〞制度在成員國金融體制間甚至具有引發(fā)競相革新的效應(yīng)。技術(shù)的進(jìn)步和各國變革的進(jìn)展使金融效勞的非貿(mào)易性質(zhì)得到了極大的改變。據(jù)WTO截止其成立前后的有關(guān)研究和統(tǒng)計，金融效勞業(yè)在快速增長的同時，其國際交易亦增長迅猛。１９７０年至１９９５年期間金融效勞部門增加值占國民生產(chǎn)總值的份額在興旺國家和開展中國家都有相當(dāng)增長，其中香港、新加坡、瑞士和美國等國家或地區(qū)已到達(dá)７—１３％。金融效勞部門的就業(yè)在許多興旺國家同期增長２５—５０％，占總就業(yè)的３—５％。從國際交易來看，１９９６年前的１０年間國際借貸、證券交易和衍生市場經(jīng)歷了快速增長，１９９５年銀行的國際融資額到達(dá)了６．４萬億美元，凈借貸款額４．６萬億美元；證券業(yè)務(wù)值從１萬億美元增長到１９９５年的５萬億美元；衍生交易增長了１０倍，１９９５年未平倉的利率、匯率和股票指數(shù)金融期貨期權(quán)值到達(dá)１０萬億，相當(dāng)于全年國際貿(mào)易值的兩倍，未結(jié)清的互換和與互換有關(guān)的衍生工具金額高達(dá)２５萬億美元。此間跨境金融效勞貿(mào)易增長了三倍，截止１９９５年作為銀行業(yè)商業(yè)存在指標(biāo)的外國擁有的銀行資產(chǎn)在一些國家到達(dá)將近２０％。金融國際化、全球化勢頭十分強(qiáng)勁。盡管如此，由于衡量金融效勞生產(chǎn)和貿(mào)易比許多其他效勞部門更加復(fù)雜，很大比例的效勞貿(mào)易并不需要跨越國境提供，有關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)常常不能準(zhǔn)確地、充分地衡量金融效勞貿(mào)易流量。不僅如此，金融業(yè)的性質(zhì)使金融的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其貿(mào)易流量。金融業(yè)和金融效勞貿(mào)易的快速開展為把金融效勞納入WTO多邊貿(mào)易體制提供了根底和動因。金融效勞貿(mào)易在取得巨大增長的同時，也面臨著重重貿(mào)易壁壘。金融等效勞貿(mào)易與貨物貿(mào)易相比，其顯著特征之一在于無形性，即效勞的空間形態(tài)根本上是不固定的，不直接可視的。這一特征對國際貿(mào)易管理所產(chǎn)生的重要影響就是，各國不能像管理貨物貿(mào)易那樣運(yùn)用諸如關(guān)稅、數(shù)量限制及其他邊界措施，而是普遍借助于國內(nèi)法規(guī)政策的形式，如通過制止或限制準(zhǔn)入，進(jìn)入后拒絕給予國民待遇，以及許可、技術(shù)和資格要求等對效勞貿(mào)易進(jìn)展規(guī)制。而金融業(yè)由于其特殊性質(zhì)所在，在各國通常是規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)。技術(shù)的進(jìn)步并未使各國自動放棄對金融業(yè)的規(guī)制。因此，以美國、歐盟等為代表的效勞業(yè)興旺的國家一直致力于建立一個類似？關(guān)貿(mào)總協(xié)定？的全面的國際效勞貿(mào)易規(guī)那么，在烏拉圭回合中力主將效勞貿(mào)易納入多邊貿(mào)易體制之內(nèi)，從而推動各國效勞市場的開放。開展中國家一方面迫于壓力，一方面需要資本和良好的金融根底設(shè)施來尋求開展，同時擔(dān)憂如果不積極參與談判將會出現(xiàn)由興旺國家決定和制定多邊效勞貿(mào)易規(guī)那么的危險局面，因此，在烏拉圭回合中，包括金融效勞在內(nèi)的效勞貿(mào)易被首次納入多邊貿(mào)易框架之內(nèi)，幾經(jīng)周折最終達(dá)成？效勞貿(mào)易總協(xié)定？(以下稱GATS)這一框架規(guī)那么協(xié)議，并于１９９７年１２月完成了金融效勞貿(mào)易談判。GATS的達(dá)成和金融效勞談判的完成確立了以規(guī)那么而不是以實(shí)力為根底的國際金融效勞貿(mào)易關(guān)系。具體來說，WTO的金融效勞規(guī)那么框架包括規(guī)定一般規(guī)那么和義務(wù)的GATS，根據(jù)金融業(yè)特點(diǎn)而制定的金融效勞附錄(以下簡稱附錄)和各國的市場準(zhǔn)入、國民待遇承諾表以及最惠國待遇例外清單等三重構(gòu)造。根據(jù)GATS和附錄，WTO框架下的金融自由化涵蓋了除政府行使權(quán)力提供的金融效勞之外的所有金融性質(zhì)的效勞。WTO為推動金融自由化除要求成員方作出承諾外，還規(guī)定了規(guī)制各成員方政策的普遍性義務(wù)，使成員方的政策不構(gòu)成對金融效勞貿(mào)易的不必要限制。這些義務(wù)主要包括最惠國待遇、透明度和國內(nèi)法規(guī)等普遍義務(wù)，⑤其中國內(nèi)法規(guī)的規(guī)定與自由化以及監(jiān)管具有密切關(guān)系。GATS第六條第四款規(guī)定成員國應(yīng)當(dāng)制定必要的紀(jì)律以確保有關(guān)措施不構(gòu)成對效勞貿(mào)易的不必要障礙，該條款(b)項(xiàng)還進(jìn)一步規(guī)定制定這些紀(jì)律的目的在于確保規(guī)制措施“不構(gòu)成保證效勞質(zhì)量的不必要負(fù)擔(dān)〞。根據(jù)該條款授權(quán)，效勞貿(mào)易理事會成立了專業(yè)效勞工作組(WorkingPartyOnProfessionalServices)以制定必要的紀(jì)律，保證該條規(guī)定的實(shí)施二、WTO框架下監(jiān)管與自由化的關(guān)系１．WTO框架下金融監(jiān)管與推進(jìn)自由化的多邊紀(jì)律具有沖突的一面金融構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)開展的根底設(shè)施，為其他許多部門的開展提供要素，關(guān)系到眾多部門和整個經(jīng)濟(jì)的繁榮和穩(wěn)定，因而也成為各國政府調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的必不可少的工具。金融行業(yè)所具有的這種影響全社會利益和社會經(jīng)濟(jì)政治開展的“公共性〞的特點(diǎn)使它不同于其他行業(yè)，需要特殊的監(jiān)管。其次，金融業(yè)作為高風(fēng)險行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。以銀行業(yè)為例，它是一種典型的高負(fù)債行業(yè)，是一種以局部準(zhǔn)備金為支點(diǎn)，以借短放長的期限變換為杠桿，依靠資產(chǎn)組合的資產(chǎn)擴(kuò)張來盈利的產(chǎn)業(yè)，它的經(jīng)營必然受利率、存款構(gòu)造的規(guī)模、借款人償債能力、匯率等變化的影響，從而使金融機(jī)構(gòu)面臨種種風(fēng)險。金融業(yè)的高風(fēng)險性和內(nèi)在的不穩(wěn)定性客觀上需要通過監(jiān)管使金融機(jī)構(gòu)依法運(yùn)作，保持合理的資產(chǎn)負(fù)債比例、流動性和清償能力，以保障金融機(jī)構(gòu)資金利用平安和社會公眾利益。最后，金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)營貨幣商品的特殊企業(yè)，是以少量的資本準(zhǔn)備金為支點(diǎn)，大量吸收公眾存款、投資等形成其資產(chǎn)的主體。因此，金融機(jī)構(gòu)的生存在很大程度上維系在公眾的信任上。如果金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善，有可能引發(fā)擠兌，并可能涉及其他金融機(jī)構(gòu)，從而引起金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險并可能危及整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。為此，GATS第十九條規(guī)定，自由化應(yīng)尊重國內(nèi)政策目標(biāo)和成員方的整體和具體部門的開展水平，同時附錄的核心規(guī)定即審慎例外(prudentialcarve-out)也特別指出：“無論本協(xié)定任何其他條款如何規(guī)定，不應(yīng)阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資者、存款人、投保人或金融效勞提供者對其負(fù)有誠信義務(wù)的人而采取的措施，或?yàn)榇_保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的措施。〞金融效勞自由化所導(dǎo)致的開放的和更富有效率的金融市場能夠通過影響儲蓄和投資以及跨部門、跨國家和跨時段地改善資源配置來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。金融機(jī)構(gòu)之間的競爭、利率的放開以及新的儲蓄工具的出現(xiàn)都可能導(dǎo)致投資回報的提高，從而進(jìn)一步刺激總儲蓄和投資的進(jìn)一步抬升，而總儲蓄和投資的抬升會轉(zhuǎn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。金融效勞自由化所導(dǎo)致的競爭能夠提高效率，降低本錢，提高質(zhì)量并提供更多的效勞品種，使金融效勞的消費(fèi)者從豐富的效勞品種、低廉的效勞收費(fèi)、更高的存款利率和更好的效勞中受益，從而增進(jìn)消費(fèi)者福利。此外，金融開放亦將促使政府改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理，減少國內(nèi)政策對金融市場的干預(yù)，金融開放的壓力和動力迫使各國改善金融部門的規(guī)制和監(jiān)視，所以市場約束可以導(dǎo)致好的監(jiān)管。但是，推動金融效勞貿(mào)易的自由化沒有相應(yīng)的多邊紀(jì)律約束是行不通的。首先，金融自由化客觀上具有要求對金融活動放松管制的一面，如放松或取消對利率水平、貸款規(guī)模的限制等，而金融業(yè)在傳統(tǒng)上是受國內(nèi)規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)。在多邊金融自由化的背景下，如何處理放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，如何將金融自由化的擴(kuò)展與監(jiān)管的加強(qiáng)有機(jī)地協(xié)調(diào)起來，需要有章可循。其次，在WTO框架下(以下或簡稱WTO下)金融自由化在一定程度上是對各國金融利益按WTO“游戲規(guī)那么〞的重新分配，而國際社會的現(xiàn)實(shí)是主權(quán)林立、利益相異，如果沒有多邊紀(jì)律的約束，極有可能出現(xiàn)以下情形：一方面要求其他國家盡可能多地開放市場以便從自由化中獲得更大利益，而另一方面出于本國利益考慮那么不惜以審慎措施為名逃避承諾和義務(wù)。最后，審慎監(jiān)管與貿(mào)易保護(hù)主義客觀上所具有的相混雜的情形也為多邊貿(mào)易體制提出了重大挑戰(zhàn)，即如何獲得金融效勞貿(mào)易自由化帶來的利益而不損害各國政府追求監(jiān)管目標(biāo)的自由。困難在于：旨在維護(hù)金融體系穩(wěn)定和保護(hù)存款人的審慎監(jiān)管措施有時也免不了對GATS下的承諾和義務(wù)造成損害，而貿(mào)易保護(hù)主義那么可以以監(jiān)管為借口逃避承諾和義務(wù)。應(yīng)對這一挑戰(zhàn)也需要一定的紀(jì)律將二者區(qū)分開來，使前者得以解脫，使后者得以制止。因此，GATS在序言中明確提出需建立效勞貿(mào)易原那么和規(guī)那么的多邊框架使效勞貿(mào)易在透明和逐步自由化的條件下得到增長。同時附錄也對審慎措施進(jìn)展了必要的約束，并規(guī)定當(dāng)審慎措施與GATS的規(guī)定不一致時，這些措施不得當(dāng)作該成員逃避其GATS承諾或義務(wù)的工具。２．WTO框架下審慎監(jiān)管措施不受GATS自由化條款的羈絆監(jiān)管與自由化是WTO在金融領(lǐng)域的兩大支點(diǎn)，二者在多邊意義上的關(guān)系最終取決于WTO金融效勞規(guī)那么框架對二者的權(quán)衡后所作出的定奪。根據(jù)附錄的規(guī)定，WTO不阻止成員國采取措施保護(hù)金融體系的穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)的存款人等，WTO的目標(biāo)是金融效勞自由化而不是不要監(jiān)管。金融效勞貿(mào)易的自由化對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開展、金融穩(wěn)定和公眾福利等具有積極作用。然而，金融自由化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、金融穩(wěn)定以及社會福利的效果的實(shí)現(xiàn)不是沒有條件的，而是需要一定的條件，其中主要是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和監(jiān)管制度的健全與有效，這也為成員方實(shí)施金融自由化提出了挑戰(zhàn)。宏觀經(jīng)濟(jì)與金融效勞自由化的關(guān)系問題是影響金融自由化成功的重要問題，但已超出本文范圍，故不做探討。但需要指出的是，金融在營造宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面具有重要作用，它是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，從而也構(gòu)成影響宏觀經(jīng)濟(jì)的重要因素，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中在很大程度上取決于金融狀況，而金融狀況又取決于監(jiān)管。就監(jiān)管對金融自由化的作用而言，有關(guān)金融規(guī)制和監(jiān)管的研究普遍認(rèn)為，糾正市場失靈和金融業(yè)外部效應(yīng)需要規(guī)制政策，認(rèn)為金融自由化所能帶來的利益必須以國內(nèi)存在適宜的監(jiān)管和規(guī)制機(jī)制為根底和條件。不僅如此，許多研究還說明，審慎監(jiān)管能夠增強(qiáng)開放條件下金融體系的穩(wěn)定性。需要著重指出的是，監(jiān)管對于處于開放條件下的金融業(yè)更加重要。在開放的環(huán)境中，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的相互依賴性增強(qiáng)。同時，由于金融開放而引起的競爭加劇通常導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)利潤率下降，而減少的那局部利潤本來是可以用來彌補(bǔ)因管理或政策失誤帶來的損失的。在這種情況下，金融效勞自由化如果不伴之以有效監(jiān)管，那么更容易引起金融乃至整個經(jīng)濟(jì)的動亂。而有效的監(jiān)管那么有助于改善金融機(jī)構(gòu)的治理構(gòu)造，及早發(fā)現(xiàn)問題，從而贏得更多的時間采取糾正措施，減少危機(jī)發(fā)生的可能和強(qiáng)度。正是因?yàn)榻鹑谧杂苫娴膶?shí)現(xiàn)需要以監(jiān)管為條件和根底，WTO規(guī)那么在推動成員國取消金融效勞貿(mào)易壁壘和逐步實(shí)現(xiàn)金融自由化的同時強(qiáng)調(diào)成員方有權(quán)采取審慎監(jiān)管措施。WTO前總干事魯杰羅曾指出，貿(mào)易和投資一體化程度越深，就越需要加強(qiáng)全球市場的規(guī)那么、構(gòu)造和治理，加強(qiáng)市場與開放市場應(yīng)提到同等重要的議事日程上，重點(diǎn)放在健全的規(guī)那么架構(gòu)上。三、WTO審慎監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)及其范圍１．WTO審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)WTO的審慎措施是什么，即哪些措施屬于WTO的審慎措施，從而不受GATS金融效勞貿(mào)易自由化條款的約束？這一問題并未隨著自由化與監(jiān)管的關(guān)系的明朗而解決，構(gòu)成探討自由化與監(jiān)管關(guān)系需要進(jìn)一步研究的問題。然而，WTO并沒有對審慎監(jiān)管進(jìn)展定義或列舉清單，其他一些從事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的研究組織如巴塞爾委員會等也沒有對監(jiān)管進(jìn)展定義，而是推出上述領(lǐng)域的最好做法(bestpractices)，供各國參考采用。根據(jù)GATS特別是附錄的有關(guān)規(guī)定，本文對WTO下的審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)探討如下：(１)區(qū)分監(jiān)管措施的依據(jù)是其目的性。附錄規(guī)定，不阻止成員國為審慎原因而采取措施。這實(shí)際上已經(jīng)提醒監(jiān)管的某些內(nèi)涵，即監(jiān)管出于審慎之目的。這一規(guī)定說明，WTO下區(qū)分監(jiān)管措施的主要依據(jù)是其目的性而不是其客觀效果，即一項(xiàng)措施是審慎措施還是貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝，主要應(yīng)看其是否是為了審慎監(jiān)管之需要，而不是看是否對GATS下的承諾和義務(wù)造成了損害，如果答案是肯定的，那么它就構(gòu)成監(jiān)管措施，否那么，那么相反。此外，附錄規(guī)定中的措辭還說明，WTO下的審慎措施并不限于保障金融體系的穩(wěn)定和保護(hù)存款人等具體目的，使用“包括〞就意味著在上述兩類目的之外還存在其他的審慎目的和為這些目的而采取的監(jiān)管措施，這對于確定審慎措施所涵蓋的范圍具有重要意義。(２)對于某項(xiàng)措施是否出于審慎目的從而是否構(gòu)成審慎措施，通常應(yīng)由采取措施的國家認(rèn)定，這是現(xiàn)實(shí)的需要。首先，從橫的方面來說，各國金融市場構(gòu)造、開展水平、傳統(tǒng)等不盡一樣，情況千差萬別。對于一國來說是必需的審慎監(jiān)管措施，而對于其他國家來說可能并不構(gòu)成審慎措施甚至是貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝，反之亦然。例如，一些國家實(shí)行銀行、證券和保險業(yè)的分業(yè)經(jīng)營，對于這些國家來說這一制度具有審慎的目的，然而可能被采用混業(yè)經(jīng)營的國家視為不具有審慎的成分。從縱的方面來看，金融業(yè)在不斷開展，金融創(chuàng)新在不斷涌現(xiàn)，有效的審慎監(jiān)管措施只能是在當(dāng)時的條件下對當(dāng)時的金融狀況行之有效的措施，金融狀況發(fā)生了變化，監(jiān)管措施亦應(yīng)隨之改變。這說明即便是在一個國家的不同階段也存在著監(jiān)管措施的不同標(biāo)準(zhǔn)。其次，金融業(yè)具有公共性等特點(diǎn)，在這種情況下各國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要保有采取適當(dāng)監(jiān)管措施的足夠的靈活性，特別是在金融危機(jī)期間更是如此。正如馬來西亞代表在金融效勞貿(mào)易委員會會議上指出的那樣，馬來西亞經(jīng)歷過金融危機(jī)，根據(jù)經(jīng)歷當(dāng)需要采取措施時因受制而不能采取措施，將會產(chǎn)生很大的負(fù)面作用。因此，對審慎措施只能由不同的金融制度作出不同的解釋，否那么，監(jiān)管就很難發(fā)揮維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)存款人的作用，甚至?xí)訐u金融自由化的根底。(３)審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)因國而異，尤其應(yīng)照顧到開展中國家的需要，使其享有更多的靈活性。具有不同開展水平或處于不同開展階段的國家所需要的監(jiān)管措施不盡一樣，因此監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。GATS已經(jīng)注意到并成認(rèn)開展中國家在效勞貿(mào)易自由化過程中的特殊需要。GATS第１９條規(guī)定自由化的進(jìn)程要反映各國的開展水平和政策目標(biāo)，明確規(guī)定應(yīng)給予開展中國家適當(dāng)?shù)撵`活性。所以，無論從金融業(yè)的實(shí)際情況還是從GATS的有關(guān)規(guī)定來看，對于開展中國家與興旺國家都應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，對在實(shí)踐中對開展中國家的審慎措施提出異議要充分考慮開展中國家對監(jiān)管靈活性的特殊需要。(４)對審慎措施的必要約束。將審慎措施納入WTO多邊紀(jì)律之中，就不可能不對各國權(quán)力產(chǎn)生一定的約束。沒有約束或限定得過于寬松，就會失去紀(jì)律的意義；限定過嚴(yán)，又不能適應(yīng)各國的不同情況。審慎措施的必要約束就是在二者之間找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。平衡點(diǎn)在哪里？從WTO的相關(guān)規(guī)定來看主要有兩點(diǎn)：制止用作逃避金融自由化承諾、義務(wù)的手段和目的的直接性。前者是附錄對審慎措施所施加的一項(xiàng)明確限制，制止在審慎措施不符合GATS規(guī)定時用作躲避該成員在GATS下承諾和義務(wù)的手段。然而，如前所述，一項(xiàng)措施終究是審慎措施還是逃避金融承諾或義務(wù)的手段，應(yīng)通常由采取措施的國家根據(jù)采取措施的目的來認(rèn)定。后者是指監(jiān)管措施需直接地、主要地出于審慎之目的。因?yàn)槭澜绲母鞣N事物之間都存在著聯(lián)系，法律上的聯(lián)系通常須是直接的聯(lián)系，就各國規(guī)制金融業(yè)的法規(guī)和政策的內(nèi)容來看，大多包含有審慎的成分。如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，審慎措施與金融法規(guī)政策幾乎別無二致，通過規(guī)制各國法規(guī)政策來推進(jìn)金融自由化將是一句空話。一方面審慎的目的由采取措施的國家來認(rèn)定，另一方面又要對之進(jìn)展上述約束，一個不可防止產(chǎn)生的問題是如何進(jìn)展約束。首先，需要明確的是，通常由采取措施的國家認(rèn)定審慎之目的并不意味恣意認(rèn)定，規(guī)那么和紀(jì)律本身就意味著對行為的約束和對恣意的制止。不僅如此，任何目的總能通過一定的客觀因素如各國的金融體系、傳統(tǒng)、開展水平、采取措施時的金融態(tài)勢、措施與目的的對應(yīng)性等來衡量，這就為對采取措施的國家進(jìn)展必要的約束提供了條件和根底。其次，WTO爭議解決機(jī)制提供了具體的方法。一方面它使各國能夠自行認(rèn)定審慎之目的，自由采取監(jiān)管措施，另一方面不阻礙其他國家提出異議，從而通過爭議解決程序來確定有關(guān)審慎措施是否違反了必要的約束。這種做法看似有些事后審查的味道，但是如果其他國家感到審慎措施不具有審慎的目的或有逃避義務(wù)之嫌，卻又無法在多邊法律框架內(nèi)解決，那么它們特別是那些強(qiáng)國會自行采取措施，“沒有爭議解決制度，國際貿(mào)易關(guān)系會很快退化為強(qiáng)權(quán)政治〞。而WTO與其他國際組織的不同就在于通過爭端解決機(jī)制來適用規(guī)那么的。事實(shí)上，金融附錄對因?qū)徤鞔胧┒鸬臓幎私鉀Q也作出相應(yīng)的規(guī)定，指出“關(guān)于審慎措施和其他金融爭端的專家組應(yīng)具備與爭議中的具體金融效勞有關(guān)的必要的專門知識〞。盡管如此，無論提出異議還是解決爭議都應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)管在WTO下的特殊性。２．WTO審慎措施的范圍如前所述，金融業(yè)是受國內(nèi)政策規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)，而WTO推進(jìn)效勞貿(mào)易自由化的重要手段是規(guī)制各國政策。因此，WTO下審慎措施的涵蓋范圍主要是考察審慎標(biāo)準(zhǔn)與政策的關(guān)系問題，即依審慎標(biāo)準(zhǔn)考察哪些國內(nèi)政策通?？赡軜?gòu)成審慎措施。在現(xiàn)實(shí)中，審慎措施與政策通常相互混合、相互包容，政策中包含有審慎措施，而審慎措施又是為了到達(dá)一定的政策目標(biāo)。二者關(guān)系的微妙之處在于：一方面，GATS及附錄對各國規(guī)制金融效勞的政策建立丁兩套規(guī)那么，一是國內(nèi)規(guī)制，二是審慎措施。國內(nèi)規(guī)制并非由東道國任意支配，而是要受GATS第六條所施加的諸多義務(wù)的限制，審慎措施通?？梢杂筛鲊我獠扇　６诂F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，政策中既有國內(nèi)規(guī)制又有審慎措施，而哪些屬于國內(nèi)規(guī)制，哪些屬于審慎措施，在很大程度上決定著成員方追求政策目標(biāo)的不同自由程度；另一方面，由于各國規(guī)制金融業(yè)的政策大多包含有審慎的成分，如何分辨規(guī)制金融業(yè)的國內(nèi)政策中的審慎措施與非審慎措施，決定著自由化能否得到有效推動和金融業(yè)的穩(wěn)定。例如，如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，那么，審慎措施與金融法規(guī)政策幾乎別無二致，通過規(guī)制國內(nèi)政策來推動金融自由化的努力將化為泡影。因此依審慎標(biāo)準(zhǔn)分析哪些國內(nèi)政策通?？赡軜?gòu)成審慎措施，可以大體上弄清WTO下審慎措施的涵蓋范圍，有助于在實(shí)踐中對審慎措施的把握和充分發(fā)揮監(jiān)管的作用?，F(xiàn)有研究多將影響金融業(yè)的政策分為４類：宏觀經(jīng)濟(jì)政策、審慎規(guī)制、追求除市場準(zhǔn)入或國民待遇的貿(mào)易限制目標(biāo)以外的公共政策目標(biāo)的非審慎規(guī)制和對市場準(zhǔn)入或國民待遇的貿(mào)易限制。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，常見的對金融自由化具有影響的措施通常有貨幣政策和外匯政策等。貨幣政策對金融效勞的提供所產(chǎn)生的影響是顯而易見的。例如，中央銀行進(jìn)展公開市場業(yè)務(wù)的操作，必然影響貨幣供給量、利率、匯率等，從而對整個金融市場產(chǎn)生影響。類似的例子還有對銀行的準(zhǔn)備金要求等。GATS及其附錄將行使政府職權(quán)所提供的效勞排除在GATS的適用范圍外。上述措施無疑構(gòu)成行使政府職權(quán)所提供的效勞，因而可以排除GATS的限制。然而，這些措施顯然也可以被認(rèn)為是為確保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的審慎措施。GATS第十一條是關(guān)于國際支付與劃撥的重要規(guī)定，該條第一款規(guī)定，除非依第十二條，一成員方不得對與其具體承諾有關(guān)的經(jīng)常性交易實(shí)施國際支付與劃撥的限制。該條第二款進(jìn)一步規(guī)定，成員方不得對任何資本交易實(shí)施與有關(guān)資本交易的具體承諾不一致的限制，除非依第十二條或應(yīng)國際貨幣基金組織的要求。但該條注釋指出，如果一成員方作出了與跨境提供有關(guān)的市場準(zhǔn)入承諾，如果跨境資本流動是該效勞的必不可少的局部，該成員方有義務(wù)允許有關(guān)資本流入其境內(nèi)。由此可見，成員方僅承擔(dān)了跨境提供有