2023年河道管理?xiàng)l例實(shí)施調(diào)研匯報

河道管理?xiàng)l例實(shí)施調(diào)研匯報《河道管理?xiàng)l例》實(shí)施后情況匯報

一、《河道管理?xiàng)l例》實(shí)施前后河道管理狀況的對比

依法對河道進(jìn)行管理是貫徹落實(shí)防治洪水、科學(xué)管理水資源的重要舉措，對于發(fā)揮水資源的多種功能、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建人水和諧環(huán)境都具有十分重要的意義。

我局成立于1985年，負(fù)責(zé)江蘇境內(nèi)的沂河、沭河、新沂河、邳蒼分洪道、中運(yùn)河和駱馬湖的管理工作。1988年《條例》）頒布實(shí)施前主要側(cè)重于堤防技術(shù)管理，維護(hù)堤防行洪安全。1988年《條例》）頒布實(shí)施后，管理職能延伸，確立了流域河道管理的主體地位，組建了水行政執(zhí)法隊(duì)伍，按照河道管理相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，加強(qiáng)了涉河建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作，重點(diǎn)打擊非法采砂、擠占河道等違法行為，制定了河道采砂實(shí)施規(guī)劃，保障河道防洪安全，加強(qiáng)了工程維護(hù)和河道整治，通過河道管理范圍確權(quán)劃界，基本確定了管理范圍和權(quán)屬，河道保護(hù)得到期了進(jìn)一步加強(qiáng)，直管河道及堤防工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，為維持并逐步改善了工程面貌提供了經(jīng)費(fèi)保障。我局的河道管理在《條例》）頒布實(shí)施后已逐步走上依法管理的軌道。

（一）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，不斷增強(qiáng)全民水法律意識。

為了不斷增強(qiáng)全民水法律意識和水法制觀念，自覺運(yùn)用法律手段規(guī)范各種水事活動，我們把加大宣傳力度、明確宣傳要求、深化宣傳主題、運(yùn)用多種宣傳形式作為貫徹實(shí)施《河道管理?xiàng)l例》的重要環(huán)節(jié)。堅持在每年的“世界水日”、“中國水周”宣傳活動期間，借助電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體，通過專欄、標(biāo)語、宣傳車等形式廣泛宣傳

《條例》。同時，將《條例》列入普法內(nèi)容，加大了《條例》的宣傳深度。堅持開展水行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，組織水行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)水法知識，做到學(xué)法、知法、懂法、嚴(yán)格執(zhí)法。形式多樣的宣傳活動有效增強(qiáng)了廣大干部群眾的水法意識，為我局建立嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的河道建設(shè)與管理秩序營造了良好氛圍。

（二）積極開展河道管理范圍確權(quán)劃界工作，明確河道管理范圍。

河道管理范圍的劃定，是水行政主管部門實(shí)施河道管理的基本條件，進(jìn)行依法監(jiān)管，執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。河道確權(quán)劃界關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)、生活，關(guān)系到群眾的切身利益，要盡可能地贏得群眾的支持和理解。我局在正視現(xiàn)實(shí)的的基礎(chǔ)上，按照先易后難，先劃界后確權(quán)的原則，基本完成了直管工程范圍內(nèi)的確權(quán)劃界工作，明確了管理范圍，管理權(quán)屬正逐步收回。

（三）強(qiáng)化管養(yǎng)體系建設(shè)，積極構(gòu)建河道長效管理機(jī)制。一是延伸管理職能。將原堤防管理所更名為河道管理所，明確了河道管理單位職責(zé)，確立了流域河道管理的主體法律地位。二是理順管理體制，實(shí)行管養(yǎng)分離。為進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理，提高管理水平，成立了維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，實(shí)行管理和維修養(yǎng)護(hù)分離，三是落實(shí)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。直管堤防管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)按水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)納入國家財政預(yù)算，加大維修養(yǎng)護(hù)考核力度，確保工程標(biāo)準(zhǔn)不降低，防洪工程安全得到進(jìn)一步保障。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)，大力開展河道堤防除險整治。

《條例》）頒布實(shí)施以來，我局積極爭取項(xiàng)目，加大投入，實(shí)施河道工程建設(shè)，先后利作中央水利基金和特大防洪費(fèi)項(xiàng)目資金加固和治理了一批重點(diǎn)險工險段得到有效，提升了河道防洪能力。

（五）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，努力維護(hù)良好水事秩序。

加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，嚴(yán)肅查處違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目。近來來，在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理上，我局通過“強(qiáng)化服務(wù)意識，依法管理”有效地制止并處理了一批違規(guī)涉河建設(shè)項(xiàng)目，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理正逐步走向規(guī)范化軌道。

加強(qiáng)采砂管理工作，打擊非法采砂行為。在采砂管理上，我局積極轉(zhuǎn)變采砂管理觀念，由過去傳統(tǒng)的一味注重打擊，逐步轉(zhuǎn)變到依法管理、規(guī)范管理的軌道上。根據(jù)河道采砂規(guī)劃，對可采河道內(nèi)可采區(qū)域，規(guī)范開采；對禁采河道、禁采區(qū)域內(nèi)的非法采砂行為，嚴(yán)厲打擊。

二、《條例》實(shí)施以來的主要成效和基本經(jīng)驗(yàn)

1988年《條例》的頒布實(shí)施，將河道管理納入法制化軌道，有力地推動了這項(xiàng)工作。

《條例》頒布后，各種相關(guān)的規(guī)章、規(guī)定相繼出臺。水利部與有關(guān)部委相繼發(fā)布了《河道采砂收費(fèi)管理辦法》（水利部、財政部、國家物價局水財〔1990〕160號）、《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》（水利部、國家計委水政〔1992〕7號），同時水利部從1993年至2000年陸續(xù)出臺了七大流域機(jī)構(gòu)審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)限的通知、《河道等級劃分辦法（內(nèi)部試行）》（水利部水管〔1994〕106號）、XX省省政府也根據(jù)《條例》出臺了實(shí)施實(shí)施辦法，河道管理規(guī)范體系基本形成并逐步健全，依法實(shí)施河道管理得到了切實(shí)保障。

按照《條例》要求，管理主體得到明確，河道管理的基礎(chǔ)工作逐步展開，開展了對河道管理范圍的確權(quán)劃界工作，啟動了河道等級劃分，為河道保護(hù)、劃定河道主管機(jī)關(guān)職權(quán)行使范圍提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，河道采砂管理和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理初步規(guī)范，涉河其他活動管理逐步有序，河道保護(hù)和水工程安全得到強(qiáng)化。

《條例》實(shí)施后，對河道進(jìn)行規(guī)范化管理成為各級河道主管部門的一項(xiàng)常規(guī)性工作，我局有效地履行了《條例》及相關(guān)規(guī)范性文件所賦予的職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加大清障力度，查處了一批破壞河道管理的案件，如揚(yáng)河灘避風(fēng)港等違法案件，有力維護(hù)了《條例》的尊嚴(yán)和河道行政執(zhí)法隊(duì)伍的形象，保障了防洪安全。

《河道管理?xiàng)l例》頒布十幾年來，我局在《河道管理?xiàng)l例》的指導(dǎo)下依法行政，河道管理工作取得了一定的成績，主要?dú)w功于良好的政策導(dǎo)向和法規(guī)支持，完善的基礎(chǔ)工作，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理機(jī)制，河道管理部門與政府及其它部門的密切協(xié)作和支持以及必要的經(jīng)費(fèi)保障。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、新法律法規(guī)的頒布實(shí)施，河道管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，《條例》在河道規(guī)劃和岸線利用、明確各級管理權(quán)責(zé)劃分、提高行政執(zhí)法力度等河道管理方面需要重點(diǎn)修改完善。

三、《條例》的執(zhí)行、存在的主要問題及深層次原因

貫徹實(shí)施《河道管理?xiàng)l例》工作雖然取得了一定成績，但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，主要表現(xiàn)在：

一是《條例》受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的限制，在制定時僅僅只是從了防洪安全和影響的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是對工程的保護(hù)，防止對堤防和河勢的破壞，防止對過洪斷面的侵占，保障行洪安全。而沒有河道整體功能出發(fā)考慮，對水面、水質(zhì)、環(huán)境、生態(tài)、濕地和岸線利用以及河流閘壩調(diào)度等管理缺少相應(yīng)的內(nèi)容，難以滿足以人為本、人水和諧、可持續(xù)發(fā)展的理念和科學(xué)發(fā)展觀的要求，使得“做河流代言人、維持河流健康生命”缺少相應(yīng)的法律支撐，致使違法、無序開發(fā)現(xiàn)象突出，造成灘區(qū)內(nèi)人與河爭地的矛盾越來越突出，河道內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設(shè)活動現(xiàn)象突出。必須明確河道利用規(guī)劃內(nèi)容。

河道建設(shè)與利用的許多問題缺乏規(guī)定，如河道取水、引排水、調(diào)水的管理；船舶的運(yùn)行與停靠；發(fā)電；灌溉；河道景觀；娛樂等利用項(xiàng)目的管理；保護(hù)河流生態(tài)與河道內(nèi)外生態(tài)等，在《條例》中均未予以規(guī)定。

在河道保護(hù)上也存在一些空白，包括未對占用河道（包括河道占用的含義、程序、批準(zhǔn)單位，占用人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和補(bǔ)償?shù)龋┻M(jìn)行規(guī)定；對河道內(nèi)的堤防交通問題規(guī)定過于寬松，往往一些重型車輛利用防汛道路通行，不利于堤防保護(hù)，應(yīng)增設(shè)采取必要措施限制超重車輛通行。

二是在河道主管機(jī)關(guān)及其職責(zé)上，《條例》只對全國及省級河道主管機(jī)關(guān)作了規(guī)定，對于其他各級行政區(qū)域的河道主管機(jī)關(guān)未做規(guī)定，且規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)和省級河道主管機(jī)關(guān)對特定河段與河道都有權(quán)管理，這在實(shí)踐中容易造成管理混亂。此外，《條例》對于河道主

管機(jī)關(guān)的職責(zé)沒有做出集中的規(guī)定，而是分散在具體條款中，也不利于其行使管理權(quán)。在河道管理單位及其職責(zé)上，《條例》對河道管理單位及其性質(zhì)、職責(zé)等未明確規(guī)定。

在部門協(xié)作上，河道主管機(jī)關(guān)進(jìn)行河道管理時，不可避免地要涉及與交通、國土資源、規(guī)劃、農(nóng)林（漁業(yè)）、環(huán)保、市政等各部門的關(guān)系，而這些部門的職責(zé)時有交叉，不利于開展河道管理工作。為此，應(yīng)當(dāng)在《條例》中明確各方關(guān)系，盡可能避免各種規(guī)定之間的沖突。三是河道確權(quán)劃界由于歷史沉積的各種問題，尤其是城鎮(zhèn)段，侵占河道管理范圍的事件時有發(fā)生，管理范圍及管理權(quán)屬法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作難度大和執(zhí)行困難。應(yīng)明確管理范圍和管理權(quán)屬受到侵占的法律責(zé)任。

四是在河道保護(hù)上明確了一些禁止行為和河道設(shè)施損毀行為，對實(shí)踐中出現(xiàn)的占用、侵占情況未予以規(guī)定。

五是建設(shè)項(xiàng)目的審批管理制度職責(zé)不清、權(quán)限不明，缺乏監(jiān)督管理和保障措施的有關(guān)規(guī)定，給執(zhí)法工作造成了困難。

六是作為河道管理部門水行政執(zhí)法手段不足，實(shí)踐中只有告之、經(jīng)濟(jì)處罰等手段，沒有對禁止措施有明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法困難，形成違法事實(shí)，后續(xù)處理職責(zé)不清，且造成一定的社會經(jīng)濟(jì)損失。

七是在河道管理的經(jīng)費(fèi)保障措施上，《條例》的規(guī)定雖有利于河道主管部門籌集資金，但具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍不易確定，繳費(fèi)主體的責(zé)任不明確，在罰則中沒有相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致收費(fèi)執(zhí)行困難。因此應(yīng)對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍及繳費(fèi)主體的繳費(fèi)責(zé)任作出明確規(guī)定。

八是在科學(xué)化管理和現(xiàn)代化管理上沒有具體要求，導(dǎo)致管理創(chuàng)新不夠，管理水平難以適應(yīng)當(dāng)前科學(xué)發(fā)展觀的理念和信息時代發(fā)展要求。應(yīng)明確河道管理單位應(yīng)加強(qiáng)河道現(xiàn)代化管理的責(zé)任。導(dǎo)致上述問題的根本原因是社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和社會及科學(xué)的進(jìn)步以及相關(guān)新法律法規(guī)的頒布實(shí)施，原有的《條例》不能與當(dāng)前社會發(fā)展和社會環(huán)境相適應(yīng)。

四、關(guān)于《條例》修訂建議

修訂《條例》時，應(yīng)當(dāng)遵循以下指導(dǎo)思想。堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新《水法》和有關(guān)法律為依據(jù)，總結(jié)《河道管理?xiàng)l例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和十多年來水利改革與發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮和協(xié)調(diào)河道的資源、管理、生態(tài)等功能，實(shí)現(xiàn)河道管理的科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

《條例》修訂的重點(diǎn)是。適應(yīng)構(gòu)建和諧社會、以水資源可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展、推動生態(tài)環(huán)境逐步改善的要求，加強(qiáng)河道規(guī)范管理，保證河道各項(xiàng)功能的有效和正常發(fā)揮，從注重防洪安全與水工程安全轉(zhuǎn)向注重河道功能管理與關(guān)注生態(tài)保護(hù)；完善河道管理體制，理清各行政主管部門在河道管理中的權(quán)利與義務(wù)；在人員、經(jīng)費(fèi)等方面創(chuàng)造條件，保障河道管理單位各項(xiàng)職責(zé)的行使；明確河道管理范圍及各項(xiàng)規(guī)劃的制定；用行政法制手段推進(jìn)河道管理的規(guī)范化等。

（一）現(xiàn)行《條例》確立了河道實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級管理

相結(jié)合的管理體制，但管理責(zé)任和權(quán)力劃分還沒有完全理順?！稐l例》修訂時應(yīng)明確流域性河道管理主體并在水資源利用與保護(hù)上賦予基層河道管理單位的檢查監(jiān)督權(quán)。

（二）現(xiàn)行《條例》應(yīng)完善河道管理范圍內(nèi)確權(quán)劃界的責(zé)任，并明確占用河道應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及相應(yīng)的處罰措施

（三）完善涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的程序以及相應(yīng)的保障措施

（四）落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障措施，拓展經(jīng)費(fèi)使用范圍。如國家流域性河道的經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由中央財政支付，經(jīng)費(fèi)使用范圍應(yīng)增加環(huán)境治理、景觀綠化、現(xiàn)代化管理措施等經(jīng)費(fèi)的投入。

（五）明確河道保護(hù)中禁止行為的終止措施和手段。

（六）增加河道管理獎勵、河道管理規(guī)劃、河道環(huán)境管理、生態(tài)管理的條文。

根據(jù)現(xiàn)行《條例》執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，應(yīng)重點(diǎn)理順管理權(quán)責(zé)的劃分，落實(shí)管理規(guī)劃和河道岸線利用規(guī)劃，對河道資源進(jìn)行有序開發(fā)和利用。對于現(xiàn)存河道管理中存在的問題，我局緊緊依托相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，加大與地方政府的溝通和聯(lián)系爭取理解和支持。地方性對河道管理制定的一些法律與法規(guī)，整體上與《條例》無沖突，但在管理主體上有些含糊。如XX省河道管理實(shí)施辦法中，既明確了流域管理構(gòu)實(shí)