中國財(cái)政體制改革六十年-項(xiàng)懷誠

中國財(cái)政體制改革六十年-項(xiàng)懷誠中國財(cái)政體制改革六十年項(xiàng)懷誠【專題名稱】體制改革

【專題號(hào)】MF1

【復(fù)印期號(hào)】2010年01期

【原文出處】《中國財(cái)政》(京)2009年19期第18～23頁

【作者簡介】項(xiàng)懷誠，原財(cái)政部長

新中國成立六十年，經(jīng)歷了從貧窮落后走向繁榮昌盛的艱辛歷程，經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)變。財(cái)政體制改革作為改革開放的突破口和核心，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，譜寫了經(jīng)濟(jì)體制改革中最為華彩的一章，為經(jīng)濟(jì)體制改革攻堅(jiān)克難，為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。在新中國六十華誕之際，回顧財(cái)政體制改革六十年的風(fēng)雨歷程，總結(jié)財(cái)政體制改革六十年的經(jīng)驗(yàn)得失，展望財(cái)政體制改革發(fā)展的未來，具有重要而深遠(yuǎn)的理論與實(shí)踐意義。

一、財(cái)政體制改革六十年的基本歷程家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定，將財(cái)政管理權(quán)限集中在中央，一切財(cái)政收支項(xiàng)目、收支程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)以及人員編制等都由中央制定，全國總預(yù)算與決算要由中央政府批轉(zhuǎn)執(zhí)行；在財(cái)政體制上，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的國家建設(shè)型財(cái)政管理體制，中央集中絕大部分財(cái)政收入，一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體制，保證了國家有限財(cái)力的集中使用，既保障了戰(zhàn)爭供給，又支援了經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)恢復(fù)。

2.1951—1960年，集中統(tǒng)一與分級(jí)管理相結(jié)合的財(cái)政管理體制。1951年全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況開始好轉(zhuǎn)，考慮到財(cái)政管理體制高度集中，地方財(cái)政機(jī)動(dòng)性太小，而且國家資金經(jīng)常處于上繳下?lián)苓^程，1951年3月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于1951年系統(tǒng)劃分財(cái)政收支的決定》，把國家財(cái)政的收支由高度集中、統(tǒng)一于中央人民政府，改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行初步的分級(jí)管理，以期做到因地制宜，既有利于鞏固財(cái)政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也更好地適應(yīng)各地的經(jīng)濟(jì)狀況和工作條件，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。這個(gè)決定在我國財(cái)政管理體制演變的歷史上具有重要的意義，它標(biāo)志著我國的財(cái)政收支開始向分級(jí)管理的辦法過渡。從1951年實(shí)行劃分收支到1956年實(shí)行總額控制辦法，財(cái)政體制總的趨勢(shì)是，逐步加大地方財(cái)政的管理權(quán)限，逐步健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的辦法。1958年，中央對(duì)各省、市、自治區(qū)實(shí)行了“以收定支，五年不變”的財(cái)政管理體制，主要內(nèi)容是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政管理權(quán)限，并在保證國家建設(shè)的前提下，適當(dāng)增加地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力。這是新中國成立以來對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行的一次重大改革嘗試。但一定五年不變的財(cái)政管理辦法在執(zhí)行中遇到了困難，1959年，為了使財(cái)政預(yù)算的安排與年度國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃相銜接，中央財(cái)政決定實(shí)行“總額分成、一年一變”，通過每年核定各地的預(yù)算指標(biāo)和財(cái)政收入留用比例，以更好地處理中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系。

3.1961—1965年，加強(qiáng)集中統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。三年“大躍進(jìn)”帶來巨大損失，加上連續(xù)發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，1961年，黨中央提出了國民經(jīng)濟(jì)的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針。為了更好地貫徹這個(gè)方針，需要在統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一制度下，統(tǒng)一調(diào)配人力、物力和財(cái)力。為此，1961年對(duì)分級(jí)管理的財(cái)政體制做了調(diào)整，中央決定將財(cái)政權(quán)限集中于中央、大區(qū)和?。ㄊ?、自治區(qū)）三級(jí)，堅(jiān)決糾正財(cái)權(quán)過于分散的現(xiàn)象，把下放給地方的大部分企業(yè)陸續(xù)收歸國務(wù)院有關(guān)部委管理，原下放給地方的權(quán)力也基本收回。

4.1966—1976年，“十年動(dòng)亂”期間的財(cái)政管理體制。文化大革命期間，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理體制經(jīng)歷了一次大的變動(dòng)，不適當(dāng)?shù)?、過多地下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)權(quán)。在政治上動(dòng)亂、經(jīng)濟(jì)上遭到破壞的情況下，為了解決當(dāng)時(shí)存在的突出問題，財(cái)政管理體制采取了多種臨時(shí)過渡的辦法，變動(dòng)頻繁。為克服“文化大革命”中盲目下放企業(yè)所造成的混亂，從1977年開始，重新調(diào)整了部分企業(yè)的隸屬關(guān)系，上收了部分財(cái)政、稅收、物資管理權(quán)。

（二）改革開放前十五年：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“分灶吃飯”財(cái)政體制（1979—1992年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開，做出了改革開放的重大戰(zhàn)略部署，開辟了我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。為解決國家對(duì)企業(yè)、中央對(duì)地方“管得過多、統(tǒng)得過死”的問題，財(cái)稅體制改革以“放權(quán)讓利”為突破，以“利改稅”和財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容，以規(guī)范國家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系為目標(biāo)，旨在調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的積極性。作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，財(cái)政體制改革拉開序幕。

一是“劃分收支，分級(jí)包干”的體制。1979年我國對(duì)工商稅制進(jìn)行了一次全面改革，改革的核心是實(shí)行“利改稅”。在此基礎(chǔ)上，從1980年開始在全國大部分地區(qū)實(shí)行“分灶吃飯”的體制，主要是按照經(jīng)濟(jì)體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍，收入方面實(shí)行收入分類分成，支出方面按企事業(yè)的隸屬關(guān)系劃分；按照劃分的收支范圍，核定調(diào)劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補(bǔ)助等收支指標(biāo)，原則上五年不變。按照核定的指標(biāo)，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相應(yīng)少支。

二是1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制。1984年第二步“利改稅”完成，國家財(cái)政收入由利稅并重轉(zhuǎn)向以稅為主，國家與企業(yè)、中央與地方間的分配關(guān)系發(fā)生了很大變化。中央與地方基本按“利改稅”后的稅種重新劃分中央與地方收入，財(cái)政收入分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入、中央和地方共享收入三類。

三是1988年實(shí)行中央地方大包干財(cái)政體制。實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制后，財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)新問題，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重連續(xù)下降，為此，1988年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，全國39個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市，除廣州、西安的財(cái)政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，對(duì)其余37個(gè)地區(qū)分別實(shí)行不同形式的包干辦法，包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等。

我國始于1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革是社會(huì)主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。1992年黨的十四大以前，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革“摸著石頭過河”的大背景下，財(cái)政改革雖然在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)改革發(fā)展的總體需要，卻不可能走向清晰的、與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制目標(biāo)。“利改稅”過程中形成高稅率、多優(yōu)惠、松管理的工商稅制，難以為市場主體構(gòu)筑起成為相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的外部邊界；財(cái)政管理體制頻繁變動(dòng)，多種體制并存，中央與地方“一對(duì)一”的談判機(jī)制，難以解決體制的規(guī)范性、透明化問題。同時(shí)，“分灶吃飯”的財(cái)政體制缺陷非常明顯，收支指標(biāo)的核定缺乏客觀性，“鞭打快?！焙汀皺C(jī)會(huì)主義”并存，中央、地方“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。這導(dǎo)致國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重失調(diào)，政府行政能力和中央調(diào)控能力明顯下降。但“分灶吃飯”的財(cái)政體制卻是我國財(cái)政體制從集權(quán)的國家建設(shè)型財(cái)政向分權(quán)的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的有益探索，具有過渡特征，表明我國財(cái)政體制改革遵循著明顯的漸進(jìn)邏輯。

（三）改革開放后十五年：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的“分稅制”財(cái)政體制（1993年至今）

1992年10月，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。財(cái)政體制改革是關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大舉措，也是當(dāng)時(shí)財(cái)政、金融、投資、計(jì)劃、外貿(mào)五大改革的中心環(huán)節(jié)。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，1994年確立了分稅制的財(cái)政體制，政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的財(cái)力集分轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，奠定了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)基本要求的中央地方財(cái)政關(guān)系框架基礎(chǔ)，成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。

分稅制財(cái)政體制主要內(nèi)容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權(quán)”，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍。中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支出；調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅制改革的稅種設(shè)置，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方稅；將涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的主要稅種劃為中央與地方共享稅。三是與分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央固定收入和共享收入，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收地方固定收入。四是稅收返還承認(rèn)現(xiàn)狀，分省分別確定稅收返還的數(shù)額。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年，按照1993年地方實(shí)際收入，以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)，保證地方既得財(cái)力。1994年以后，中央對(duì)地方的稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增加1％，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增加0.3％。

1994年的分稅制改革構(gòu)建了市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政管理體制的基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與體制改革深化，有針對(duì)性地對(duì)財(cái)政管理體制運(yùn)行中的一些方面進(jìn)行了調(diào)整。一是調(diào)整中央與地方收入安排。1997年調(diào)整金融保險(xiǎn)營業(yè)稅收入劃分；1997年、2000年、2001年、2002年多次調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002年實(shí)施所得稅收入分享改革，按市場經(jīng)濟(jì)原則，將企業(yè)所得稅由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為中央、地方統(tǒng)一按比例分享；2004年，按照“新賬不欠、老賬要還、完善機(jī)制、共同負(fù)擔(dān)、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的原則改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，建立了由中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。二是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。1995年起，中央對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)實(shí)施了過渡期轉(zhuǎn)移支付，2002年實(shí)施所得稅分享改革后，合并因分享增加的收入，統(tǒng)一為一般性轉(zhuǎn)移支付；2000年起，實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；1999年至2004年，安排調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付資金；2005年開始，實(shí)行對(duì)縣鄉(xiāng)“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付制度。同期，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)要求，為配合實(shí)施中央宏觀政策目標(biāo)和推動(dòng)重大改革，新增了一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革、天然林保護(hù)工程、社會(huì)保障制度建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助等，初步建立了比較規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。

二、財(cái)政體制改革六十年的輝煌成績

新中國成立六十年，立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，財(cái)政體制通過不斷調(diào)整與制度創(chuàng)新，較好地處理了中央與地方、政府與企業(yè)以及部門間的分配關(guān)系，有效地調(diào)動(dòng)了各方積極性，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是1993年以來，我國探索建立了符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新財(cái)政體制、新財(cái)政模式以及新財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，利益調(diào)節(jié)機(jī)制日趨完善，財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，既提高了財(cái)政收入占GDP的比重，又提高了中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重；既促進(jìn)了國有企業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，又推動(dòng)了不同經(jīng)濟(jì)成分的共同繁榮；既實(shí)現(xiàn)了財(cái)政體制的市場化改革，又支持了其他領(lǐng)域的體制改革，分稅制改革取得的成就舉世矚目。

（一）在不同歷史時(shí)期極大地支持了國家的建設(shè)與發(fā)展

在新中國成立初期，實(shí)行高度集中的財(cái)政體制，有力打擊投機(jī)資本，平抑物價(jià)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作、平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定金融物價(jià)的目標(biāo)，取得了恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的勝利。在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國家財(cái)政集中的收入占國民收入的1／3，共為工業(yè)化籌集建設(shè)資金1241億元，保證了“一五”計(jì)劃的順利完成，新增固定資產(chǎn)投資492億元，超過舊中國70年的1.5倍，奠定了國家工業(yè)化的基礎(chǔ)。在隨后的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期及文化大革命時(shí)期，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，也為維持國家財(cái)政收支平衡，渡過艱危時(shí)期，發(fā)揮了重要作用。在改革開放初期，實(shí)行“分灶吃飯”財(cái)政體制，初步建立了利益激勵(lì)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和主動(dòng)性，而且在1981年至1990年，國家通過減稅讓利增加國營工交企業(yè)財(cái)力4200億元，夯實(shí)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。在建立健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，隨著分稅制財(cái)政體制的健全與完善，財(cái)政管理體制再分配功能逐步顯現(xiàn)，財(cái)力均衡效果日益明顯，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)和諧與科學(xué)發(fā)展。

（二）建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，國家財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)

六十年財(cái)政體制改革的歷程，實(shí)際上是由財(cái)政高度集中向分級(jí)分權(quán)轉(zhuǎn)變的歷程，也是財(cái)政管理日益科學(xué)化、規(guī)范化的歷程，一方面，充分調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的積極性；另一方面，財(cái)政管理水平不斷提高，財(cái)政參與國民收入分配的力度不斷加強(qiáng)，從而將財(cái)政收入的增長建立在穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)上。1950年，全國財(cái)政收入僅為62.17億元，1992年已達(dá)到3483.37億元。實(shí)行分稅制以來，財(cái)政收入更是進(jìn)入一個(gè)快速增長的軌道，全國財(cái)政收入從1993年的4348.95億元增加到2008年的61316.9億元，年均增長率達(dá)到19.29％。其中，中央財(cái)政收入從957.51億元增加到32671.99億元；地方財(cái)政收入從3391.44億元增加到28644.91億元，中央和地方在財(cái)政發(fā)展中實(shí)現(xiàn)“雙贏”。同期，全國財(cái)政收入占GDP的比重顯著提高，由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。

（三）增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化了財(cái)政宏觀調(diào)控職能

中央集中必要的財(cái)力是提高政府宏觀調(diào)控能力的前提與基礎(chǔ)。在新中國成立初期，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，財(cái)政收入主要集中于中央，1953年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重達(dá)到83％，此后隨著“放權(quán)讓利”的不斷深入，再加上中央與地方分配關(guān)系始終處于變更交替、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中，中央財(cái)政收入的比重持續(xù)下降，在改革開放前的1975年，中央財(cái)政收入比重下降至11.8％的最低點(diǎn)。“分灶吃飯”財(cái)政體制遏制了中央財(cái)政收入過快下滑的勢(shì)頭，但包干體制更多地強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性，在收入增量分配方面向地方傾斜過多，造成國家財(cái)力過于分散，1993年中央財(cái)政收入比重僅有22％。中央財(cái)政收入比重過低，嚴(yán)重弱化了中央宏觀調(diào)控能力。1994年實(shí)行分稅制改革，調(diào)動(dòng)了中央和地方“兩個(gè)積極性”，1993年到2008年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從22％上升到53.28％。財(cái)力的適度集中大大強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。1993以來，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，國家財(cái)政相機(jī)抉擇地先后實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策、適度擴(kuò)張取向的積極財(cái)政政策和中性取向的穩(wěn)健財(cái)政政策，以及目前正在實(shí)施的積極財(cái)政政策，保證了我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。同時(shí)，中央政府通過建立以轉(zhuǎn)移支付為主的地區(qū)間收入再分配機(jī)制，大幅度縮小了東中西部的財(cái)力差距，在一定程度上促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度

在高度集中的財(cái)政體制下，政府代替企業(yè)決策，企業(yè)缺乏自負(fù)盈虧、自我發(fā)展能力，條塊分割也對(duì)社會(huì)資源的配置造成極大損失浪費(fèi)。推進(jìn)財(cái)政體制改革，是正確處理國家與企業(yè)關(guān)系的制度基礎(chǔ)，也是深化企業(yè)改革的前提保障?！袄亩悺背醪嚼眄樍藝遗c企業(yè)的關(guān)系，賦予了企業(yè)更多的財(cái)務(wù)自主權(quán)。1994年，與分稅制改革相配套，我國建立了符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新稅制，從而規(guī)范了國家與企業(yè)之間的利益分配。各級(jí)政府不再干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，企業(yè)實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束，加快了“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度建立步伐。截至2008年9月，在內(nèi)資企業(yè)中，公司制企業(yè)戶數(shù)的比重已達(dá)到68.51％。

（五）促進(jìn)了不同所有制成分共同發(fā)展，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力

1956年社會(huì)主義改造基本完成后，我國國民經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生歷史性變化，公有制代替私有制成為國民經(jīng)濟(jì)的主體，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生重大變化，當(dāng)年國家財(cái)政收入來自國有經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)到73.5％。財(cái)政體制改革，改變了傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，更加重視物質(zhì)利益原則，充分調(diào)動(dòng)了各地區(qū)、各部門、各企事業(yè)單位發(fā)展的積極性與創(chuàng)造性。特別是分稅制改革后，各級(jí)政府步入依照稅法組織收入的軌道，并綜合運(yùn)用預(yù)算、國債、稅收、財(cái)政貼息等多種政策手段，積極為企業(yè)創(chuàng)造寬松的財(cái)稅環(huán)境，保證了各種所有制企業(yè)的公平有序競爭，強(qiáng)化了市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)中不同經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。1994年到2007年，我國非公有制經(jīng)濟(jì)工業(yè)產(chǎn)值從16100億元增長到48798億元，占工業(yè)總產(chǎn)值比重由21.94％提高到68％；我國GDP由1994年的48197.9億元增長到2007年的249529.9億元。

（六）支持了其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體制改革，促進(jìn)建立健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制

財(cái)政體制改革始終站在經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿，有力促進(jìn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)變。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程中，財(cái)政體制改革通過下放財(cái)權(quán)和財(cái)力，培育了市場主體。尤其是1994年以來，財(cái)政體制率先向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的分稅制轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了金融、投資、計(jì)劃、外貿(mào)等相關(guān)領(lǐng)域改革，加快建立健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。而且，隨著財(cái)政收入穩(wěn)定快速增長，財(cái)政公共性特征日趨明顯，財(cái)政對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的投入成倍增長。在公共財(cái)政的有力推動(dòng)下，其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是建立了“四免除、四補(bǔ)貼”制度，即免除農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅，對(duì)種糧、良種、農(nóng)機(jī)、農(nóng)資進(jìn)行補(bǔ)貼；二是建立健全了社會(huì)保障制度；三是建立并不斷完善城鎮(zhèn)最低生活保障制度；四是建立了農(nóng)村低保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；五是建立健全了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

三、財(cái)政體制改革六十年的經(jīng)驗(yàn)與啟示

財(cái)政體制改革風(fēng)風(fēng)雨雨六十年，給我們留下了寶貴經(jīng)驗(yàn)。回首六十年“摸著石頭過河”的改革歷程，財(cái)政體制改革之所以取得輝煌成就、取得累累碩果，最根本的在于堅(jiān)決貫徹了黨中央的統(tǒng)一部署，在于深刻把握了市場經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)涵，在于準(zhǔn)確把握了漸進(jìn)式的改革原則。認(rèn)真總結(jié)六十年財(cái)政體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于倍加珍惜當(dāng)前的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，科學(xué)確定財(cái)政體制未來的發(fā)展方向都具有十分重要的意義。

（一）正確把握財(cái)力與財(cái)權(quán)的集中程度，是財(cái)政體制改革的核心

財(cái)力與財(cái)權(quán)集中程度關(guān)系中央與地方、政府與企業(yè)分配關(guān)系，是整個(gè)財(cái)政體制的核心。六十年來財(cái)政體制不斷調(diào)整與完善，財(cái)權(quán)與財(cái)力集中程度較好地體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。新中國成立初期，整個(gè)國家國民財(cái)富總量很小，客觀上需要通過“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制集中財(cái)力支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著國民財(cái)富的積累，社會(huì)主體投資能力的增強(qiáng)，要求通過“包干制度”適度下放財(cái)權(quán)與財(cái)力，充分調(diào)動(dòng)地方與企業(yè)的積極性。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，迫切要求增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，解決好工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)成長階段發(fā)展不平衡、收入差距擴(kuò)大等問題，為此，要求提高中央財(cái)政收入的比重，分稅制適應(yīng)了上述要求，2008年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重達(dá)到52.4％，實(shí)踐證明，財(cái)力的適度集中是中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，宏觀調(diào)控是國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的制度保障。

（二）由頻繁的集分交替轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，為財(cái)政體制改革提供制度保障

在新中國成立六十年來的絕大部分時(shí)間里，我國財(cái)政體制一直處于變動(dòng)頻繁、集分交替的狀態(tài)，如從1951年開始探索實(shí)行分級(jí)管理，1959年實(shí)行“總額分成、一年一變”，到1979年開始實(shí)施“劃分收支，分級(jí)包干”，以及1988年實(shí)行中央地方大包干財(cái)政體制等等。在集分交替的不穩(wěn)定狀態(tài)下，容易導(dǎo)致地方任意減免稅等短期行為，如在分稅制改革前，財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降。分稅制改革更加注重機(jī)制轉(zhuǎn)換與制度建設(shè)，大大提高了財(cái)力分配的透明度和規(guī)范性，明晰了中央與地方之間的利益界限，促進(jìn)了各級(jí)政府的理財(cái)思路從短期“博弈投機(jī)”轉(zhuǎn)向長期“增收節(jié)支”。分稅制體制的實(shí)施，有效調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)積極性，各級(jí)政府在狠抓財(cái)政收入的同時(shí)，也強(qiáng)化財(cái)政支出管理，從而保證了中央和地方財(cái)政收入的持續(xù)快速增長。

（三）統(tǒng)籌財(cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革，為財(cái)政體制改革創(chuàng)造政策環(huán)境

我國六十年艱苦卓絕的經(jīng)濟(jì)建設(shè)史，同時(shí)也是一部波瀾壯闊的經(jīng)濟(jì)體制改革史。財(cái)政體制改革的順利推進(jìn)，得益于經(jīng)濟(jì)體制改革和其他各項(xiàng)改革創(chuàng)造的良好政策氛圍，財(cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制的協(xié)調(diào)推進(jìn)確保了財(cái)政體制改革的政策效果。一方面，財(cái)政體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。分稅制財(cái)政管理體制的建立，規(guī)范了政府間分配關(guān)系，為市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了中央地方財(cái)政關(guān)系框架基礎(chǔ)；而且，公共財(cái)政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大支持力度，保障了各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)，如社會(huì)保障體系的建立與完善，推進(jìn)了國有企業(yè)改革；公共財(cái)政為推進(jìn)科技教育體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革也提供了有力保障。另一方面，計(jì)劃、金融、投資、價(jià)格、外貿(mào)等領(lǐng)域的改革，與財(cái)政體制形成合力，形成和完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要素，不僅為財(cái)政體制改革提供了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也為財(cái)政體制改革成果的落實(shí)提供了有效的政策工具。

（四）堅(jiān)持漸進(jìn)原則，是財(cái)政體制改革的基本方略

財(cái)政體制改革涉及利益調(diào)整，關(guān)系資源重新配置，堅(jiān)持漸進(jìn)原則，實(shí)行穩(wěn)步推進(jìn)，是財(cái)政體制改革得以順利實(shí)施的基本經(jīng)驗(yàn)。新中國前三十年里，財(cái)政體制執(zhí)著探索，反復(fù)嘗試與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最相適宜的管理模式，但由于傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制約束，缺乏合格的市場主體，不可能建立起符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的財(cái)政體制。1994年分稅制改革在我國財(cái)政體制改革史上具有里程碑意義，是財(cái)政體制的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。為確保改革的穩(wěn)步實(shí)施，分稅制改革初期盡可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央財(cái)政收入比重的調(diào)整，而且，此后對(duì)分稅制做了不斷的調(diào)整與完善，如逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府責(zé)權(quán)利的有機(jī)結(jié)合和財(cái)政與事權(quán)的統(tǒng)一，促進(jìn)資源合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，特別是2002年所得稅收入分享改革完成后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，2008年達(dá)到18663.42億元。財(cái)政體制的漸進(jìn)改革不僅保證了財(cái)政收入穩(wěn)定增長，而且保持了中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的基本穩(wěn)定，較為穩(wěn)妥地解決了中央與地方間因體制變動(dòng)造成的財(cái)政收支大起大落問題，財(cái)政收支關(guān)系更加科學(xué)、合理。

（五）適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，是推進(jìn)財(cái)政體制改革的基本前提

改革開放的三十年，市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革框架日益清晰，財(cái)政體制也通過制度變革，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立創(chuàng)造條件。分稅制改革以市場化為取向，尊重市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，深入研究了市場經(jīng)濟(jì)中政府、企業(yè)各自的職能作用和活動(dòng)范圍。在政府與企業(yè)關(guān)系上，明確了政府“國有資產(chǎn)出資”與“社會(huì)公共管理者”兩大身份。隨著分稅制改革進(jìn)行的“稅利分流”，清晰界定了政府出資人和管理者兩種身份，財(cái)產(chǎn)和政治兩種權(quán)力，利潤和稅收兩種收入，從而建立了規(guī)范的國家與企業(yè)間分配關(guān)系，有力推動(dòng)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，也為各種所有制企業(yè)走向共同繁榮奠定了制度基礎(chǔ)。

四、財(cái)政體制改革展望

黨的十七大明確提出，要進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系；健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入；完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，財(cái)政體制改革要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面落實(shí)十七大的有關(guān)要求，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持分稅制改革方向，建立“財(cái)源鞏固、分配科學(xué)、管理規(guī)范、充滿活力”的財(cái)政體制，加速釋放分稅制的體制能量，繼續(xù)放大分稅制的體制功效。

（一）合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任

按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)