公共管理學-陳振明二版-筆記(全)

公共管理學陳振明二版筆記(全）導論公共管理學的視野一公共管理及其相關概念1.公共管理與公共行政公共行政:政府特別是執(zhí)行機關為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關注的焦點以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并重點關注內部定向，機構和人員以及辦公室的管理。公共管理:盡管公共管理也包含了公共行政的許多內涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結果負責的內涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注取得結果和對結果的獲得負個人責任2.公共部門與公共物品公共部門:是公共事物的管理者和公共服務的提供者，廣義的公共部門包括政府機構、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構等部門已經各種不同組織的公共層面;狹義的公共部門是僅包括政府決策的產生機構和部門，是最純粹的公共部門。公共物品:是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品;與公共物品相對應的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。3.公共管理與私人管理公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面:一、公共管理與私人管理的使命不同。二、與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任。四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復雜和嚴格。4.治理與善治治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調方式。善治是90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權利的主要標準。二公共管理學范式的興起該領域發(fā)生了三次重大的范式轉變，即從傳統(tǒng)的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學1.對傳統(tǒng)公共行政學范式的批評無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學途徑的過時或者失效所做出的一種反應，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎上的，它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內部取向，注重機構，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。2.公共管理范式的出現(xiàn)、20世紀七八十年代，公共管理途徑在美國大學的公共政策學院和商學院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑:一種是公共政策學院的-政策途徑，簡稱"P途徑"另一種是商學院的---商業(yè)途徑簡稱"B途徑"。B途徑強調將工具管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門的管理研究中，并仍然關注組織結構與過程。P途徑來自公共政策學院，它強調政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關心改善管理績效，主張從經驗中學習，重視吸取經驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。經過20世紀七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學術研討會在雪城大學召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標記。3.公共管理范式新在何處凱特爾認為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認為公共管理途徑具有以下的幾個特征:1)拒斥公共行政學和執(zhí)行研究2)一種樂觀的規(guī)范研究領域3)以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點4)通過案例研究來發(fā)展知識5)為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗波茲曼認為公共管理途徑應具有以下的特征:1)既關心戰(zhàn)略，又關心過程2)在強調硬的知識的同時，關注軟的知識3)問題焦點甚于過程焦點4)強雷主張脈絡背景和經驗知識5)關注戰(zhàn)略和多元組織的問題佩里力圖闡明公共管理的理論性質，他認為公共管理提供關于公共管理者在不同場合應如何作為的有用的和實際的概括或知識。雷尼認為公共管理學應著重研究如下三個重要的問題:第一，公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別,第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么,第三，說公共部門的管理目標是模糊不清是什么意思,林恩主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關系，市場、等級和小集團，有限理性和認知風格，集體行動的邏輯和博弈論，組織重構，網絡模式，垃圾桶模式，管理工具等等。三公共管理學的學科范圍1.對公共管理學的三種不同理解a.將公共管理學等同于公共行政學，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學者b.把公共管理學當作公共行政學的一個分支學科，是關于公共行政的項目設計、組織結構化、政策和管理計劃，經由預算系統(tǒng)的資源培植、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。c.將公共管理學看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。2.公共管理學的研究對象公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學問。3.公共管理學的學科特征第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。第二，公共管理學更具跨學科綜合性的特點第三，公共管理學將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學的內部取向轉變?yōu)橥獠咳∠虻谒?，公共管理學也涉及大量的公共行政學所沒有設計的其他主題，如公共物品，公共選擇等第五，公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的第六，公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎上是從政府改革的實踐中產生新的理論范式，反過來指導這種實踐模式。四公共管理學的研究途徑和方法1.研究途徑公共管理學在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學者主要采用制度或法理的研究途徑，側重對政府制度、機構、法規(guī)方面的研究20世紀20年代公共行政學都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括三四十年代，公共行政學推崇經驗科學的研究方法五六十年代以后廣泛的運用運籌學、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。20世紀70年代發(fā)展了"新政治經濟學"80年代后被廣泛應用于公共管理和公共政策領域。2.研究方法a.系統(tǒng)分析b.比較分析c.實驗分析d.案例分析五實踐中的公共管理1.政府管理的起源與演變a.原始社會就存在某種公共管理活動，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動則是伴隨階級和國家的產生而出現(xiàn)的。b.國家或政府的公共管理活動是隨社會經濟的發(fā)展而變化的c.19世紀末20世紀初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大，同時，在立法、行政、司法三種權利中，出現(xiàn)行政權力擴張的趨勢，形成了行政國家。2.市場經濟國家的政府管理實踐a.在市場經濟不同時期，政府干預的范圍、內容、力度和方式是不同的。b.由于經濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經濟國家的政府公共管理模式也是不同的。3.轉型期我國公共管理的實踐(1)傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端a.政企不分，政資不分b.機構臃腫，效率低下c.權力過于集中d.政治民主化、科學化、制度化薄弱(2)轉型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的其次，政府必須進行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應的新政府管理體制最后，市場經濟條件下政府公共管理的好壞、質量的高低，在相當大程度上依賴于能否建立起一支高素質、廉潔奉公的公務員隊伍。(3)入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進程二入時對政府管理的法制化提出了相當高的要求三是入世對公務員素質與能力提出了更高的要求(4)轉型期我國政府管理創(chuàng)新溫家寶對今后一段時期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明:第二，加快推進政府管理創(chuàng)新勢在必行。第三，推進政府管理創(chuàng)新，關鍵是進一步轉變政府職能。第四，推進政府運行機制創(chuàng)新，做到決策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調，第五，推進政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務的建設第六，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設高素質的公務員隊伍。第一章公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一組織與公共組織的概念組織:是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定方式聯(lián)合起來的有機整體公共組織:就是管理社會公共事物、協(xié)調社會公共利益關系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國家機關組織。二公共組織的構成要素1.組織人員2.組織的目標3.職能范圍4.機構設置5.職位設置6.權力與職權7.權責劃分8.規(guī)章制度9.團體意識10.組織設計11.支持硬件12.技術和信息三公共組織的類型1.按財務-會計標準分類可分為六種:政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會2.按公共權力標準分類(1)強制型公共組織。主要指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據憲法和法律的授權，依靠公共權力對公共事物實行強制性管理。(2)半強制性公共組織。在市場經濟條件下，政府管理是"有限管理"即在市場失靈的一定范圍內實施管理。(3)非強制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時擔負著重要的公共事物管理任務。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務性，其中多數(shù)是非盈利性組織。3.按權威與等級結構標準分類(1)古典模型古典模型的特點:1)組織具有四個基礎:目標、過程、顧客、領域2)對于每個組織而言，上述四個基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位3)行政部門在最高層次上按主要標準組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動;4)行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍;5)行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多數(shù)成員機構6)垂直領導活動與參謀活動被嚴格區(qū)分(2)官僚模型官僚模型的特點:1)基于職能專業(yè)化的勞動分工;2)有明確的職權等級制;3)有與任職者和職責相關的規(guī)章制度;4)有處理工作的程序系統(tǒng)5)人與人之間關系的非人格化6)雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎(3)第三部門行政模型第三部門行政模型的特點:1)公共事物往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益的候選人遍布其中2)在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時再也用不上自己的等級權力3)政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同4)行政組織不是孤立地處理公共事務，它們往往與其他公共組織形成一個網絡，通過組織互動來實現(xiàn)目標。第二節(jié)公共組織的結構一管理層次和管理幅度管理層次:指公共組織內部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務和職權的輕重管理幅度:指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復雜程度的重要標志，一項工作越復雜，管理幅度一般也越寬。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內呈現(xiàn)反比例關系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。尖形結構:管理層次多、管理幅度小的組織結構，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為"尖形結構"，尖形結構中管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響力強。其優(yōu)點是權力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動，但因層次多，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。扁形結構:管理層次少，管理幅度大的組織結構，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結構。這種結構管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級對下級控制不強，相對較松散，集體行動難度大。二公共組織的一般結構形式1.直線結構直線結構的特點是單一垂直領導，其結構簡單，領導隸屬關系明確，結構中每一層級的個人或組織只有一個直接領導，不與相鄰個人或組織及其領導發(fā)生任何命令與服從關系。2.職能結構職能結構是相關部門在水平方向上依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領導的結構。3.直線-職能結構直線-職能結構是在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式，各級部門之間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。這種結構加強了對水平層次領導部門的協(xié)調領導，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級領導的基礎上，接受其他相關部門的領導和監(jiān)督，有助于決策科學化、民主化。4.矩陣結構矩陣結構是以完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構來履行工作任務的結構。與直線-職能結構不同的是，矩陣結構中垂直領導與水平領導是并重的。矩陣結構既保持了組織成員構成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。旁系組織:是從科層結構的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設機構，來解決特定問題。與矩陣結構不同的是旁系組織在完成任務時并不與自己的本職工作完全脫離。三我國政府組織的結構1.縱向結構也稱為層次結構，它反映行政組織內若干層次中特別是上下層次之間的領導與服從的關系。我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型:(1)兩級制(2)三級制(3)四級制2.橫向結構又稱為分部結構，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關系。橫向結構中各部門都有明確的工作范圍和相應的權責劃分，各部門之間是一種平行關系。行政組織的活動的復雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應結合其他方式來進行分部，主要有(1)按區(qū)域劃分(2)按服務對象劃分(3)按行業(yè)和產品類型劃分四行政組織體制的基本類型行政組織體制的類型按照不同的標準有不同的劃分方法1.首長制和委員制依據行政組織中最高決策權所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。首長制指行政組織的最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點是權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。缺點是由于行政決策權的獨攬，容易導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。委員制指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點是:能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權力監(jiān)督。缺點是:責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。2.層級制與職能制層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。其優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導，利于統(tǒng)一指揮。缺點是上級任務繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權利集中，容易造成獨斷專行。職能制指行政組織橫向依據不同的業(yè)務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進行全局協(xié)調，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。3.集權制與分權制集權制是指行政權利集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。優(yōu)點是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內實行一致的標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點層級節(jié)制過嚴，下級行為帶有被動性，不能因地制宜。分權制指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應客觀環(huán)境的變化。缺點機構間協(xié)調配合難度大，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。第三節(jié)公共組織的過程與行為一(組織權力及其運作1.權力的來源a(正式的職位b(所控制的資源c(對決策前提和信息的控制d(居于組織的中心位置2.權力的運行a.自上而下的權力運行的目的是控制下屬b.自下而上的權力運行的目的是控制上級c.橫向權力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門3.組織授權組織授權分為外部授權和內部授權，外部授權指組織間的授權，如中央對地方的授權內部授權指上級把權力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務。二.組織沖突與協(xié)調1.組織沖突當一個組織認為其他組織的行為對自己組織構成阻礙時，組織沖突便產生了。沖突主要有三種形式:(1)目標與顧客的沖突。(2)功能與領域的沖突(3)目標的沖突2.組織協(xié)調組織協(xié)調是組織運作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務之一。組織協(xié)調可分為水平協(xié)調合垂直協(xié)調兩類。(1)水平協(xié)調。水平協(xié)調是指組織間水平方向上的合作。(2)垂直協(xié)調。垂直協(xié)調不同于水平協(xié)調，它依靠組織的等級權威來完成協(xié)調，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調。(3)組織合作模型組織合作模型的主要特征是實行小團體控制;發(fā)展具有高參與性的組織文化;競爭以時間為基礎，是效率的競爭;成立自我管理的團隊等。組織合作模型可以有效克服沖突導致的精力分散和資源浪費，增強組織成員俄團結。三、個體行為與組織行為1.X理論與Y理論(見孔茨管理學筆記不再重復)2.公共行政人員行為a.第一種是"成人發(fā)展模型"。b.第二種是"文化行為模型"。c.第三種是"政治行為模型"3.公共選擇理論與組織行為主導理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個體是"人"，個體行為具有"經濟人"的特征:其一，經濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇;其二，經濟人追求是的自身利益的最大化。第四節(jié)公共組織環(huán)境一(公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊組織存在與發(fā)展產生影響的因素的總和。二、組織環(huán)境的基本構成因素1.政治環(huán)境2.經濟環(huán)境3.文化環(huán)境4.技術環(huán)境三、公共組織的變革與發(fā)展1.公共組織生命周期公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個:(1)產生(創(chuàng)業(yè))階段。在這個階段，組織規(guī)模較小，組織機構處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結構也不健全(2)集體化階段。在這個階段，組織規(guī)模迅速擴大，組織形成了有利的管理層并提出明確的目標方向(3)規(guī)范化階段。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結構國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序(4)精細階段。在這個階段，科層結構應有可能達到極限，管理者開始嘗試改變結構以提高組織效率，組織內部進一步西細化2.組織變革過程組織變革不是一個自我適應的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié):(1)對危機的感知(2)變革方向的確定(3)變革20世紀90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當數(shù)"政府再造"論。4.組織變革趨勢目前，關于組織變革趨勢的研究主要從三個方面展開。一是著眼于經濟時代組織特征及內部個體作用的變化。典型的理論:學習型組織理論二是著眼于組織結構的變化。如"無縫組織"論以及"網絡組織"論、"虛擬組織"論等。三是著眼于組織功能的變化。諸如"政府再造論"第二章政府改革與治理第一節(jié)治理理論治理詞源含義:可以代指任何活動的協(xié)調方式;最為最小國家的治理;作為公司的治理;作為新公共管理的治理;作為善治的治理;作為社會控制系統(tǒng)的治理;作為自組織網絡的治理。一治理理論的研究途徑1.政府管理的途徑這一理論將治理等同于政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的治理，新公共管理和善治等用法。新公共管理---以經濟人為假設，強調顧客導向和結果導向，關注公共部門的微觀經濟問題善治-------主要指合法，效率，負責，透明，開放，是規(guī)范權力的根本要求。我國學者從政府管理的角度關注治理理論。，認為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預知的法律框架，健全責任制度和規(guī)范公共權利。2.公民社會的途徑在這一途徑看來，治理是公民社會的自組織網絡，是公民社會部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會是共同利益的自愿結合，通過不受國家支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設，自我協(xié)調，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領域。3.合作網絡的途徑這一途徑試圖在網絡管理的框架內整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承自組織網絡的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權力，合作治理的新型關系，從而確立了多中心的公共行動體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。網絡治理的新特征:1)多中心的公共行動體系合作網絡途徑認為,我們生活在一個相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和知識可以獨自解決所有的問題，在解決公共事物時，相互依存的行動者通過交換資源，共享知識，談判目標采取有效地集體行動2)反思理性的復雜人-----行為假設它認為公共行動者再不確定的社會條件下，不可能獲得有關公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進行為模式提高適應社會的能力。3)合作互惠的行動策略在網絡治理中，每個行動者的行為都會對其他行動者的產生影響，所以行動者早考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。相互依賴的公共行動者由于利害關系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。4)共同學習的政策過程在合作網絡途徑看來，治理與統(tǒng)治的實質一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉化成分配價值的政策。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標，增進合作，在改善互動關系的同時達成各方都可以接受的政策方案。二、網絡治理的實踐類型1.全球治理-----一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產等公共事物的合作管理。全球治理的特點:1)治理的主體是世界范圍的公共行動者2)治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題3)治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排2.民族國家的治理特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。通過轉變和讓渡職能，重新調整政府和社會，政府和市場的邊界，將多中心的制度安排導入了公共產品和公共服務的生產和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關系。合作網絡的三種表現(xiàn)形式:1)政府間合作網絡2)服務項目執(zhí)行網絡3)公私合伙網絡a財政補助b特許經營權c公私合營企業(yè)3.社區(qū)治理社區(qū)治理是對社區(qū)合作網絡的管理。社區(qū)提供服務的方式主要有以下幾種:1)志愿服務2)通過非營利組織或者私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源3)消費者控制四、網絡治理的多重困境1.可治理的問題并非任何社會問題都可以通過合作網絡來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網絡也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導入網絡不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復雜問題，是在不完善的市場，不完善的政府和不完善的網絡中進行結合和選擇。2.合法性問題主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。公眾的這些認知是造成二者緊張關系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網絡的合理性有機結合在一起，就必須改造公民文化，引導公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網路的關系。3.有效性問題治理能力與治理需求之間的差距是產生有效性問題的直接原因。從需求來看，變動不居的治理環(huán)境和日益增多的社會團體產生了層出不窮的公共需求，可能向合作網絡提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強烈要求合作網絡解決，從能力來看，合作網路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網絡運行的因素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。4.責任性問題合作網路要想進一步發(fā)展，就必須認真構建和完善責任機制，來增強網絡的責任性和回應性，可以從以下幾個方面來強化:第一，加強行政倫理建設，重塑職業(yè)主義精神第二，完善公共責任制度，確保公民權利的實現(xiàn)第三，在合作網絡中，政府也有特殊的責任定位第二節(jié)當代西方政府改革一、當代西方政府改革的浪潮1.西方各國政府改革的概況及特點方克定將當代西方政府改革實踐分為三種類型:一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進主義改革三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革2.西方各國政府改革的背景和原因首先，經濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用其次，經濟全球化的出現(xiàn)是當代西方政府改革的一個推動力再次，新技術革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當代西方新公共管理運動興起的另一個動因二、當代西方政府改革的主要內容及措施1.政府職能的優(yōu)化2.公共服務的市場化和社會化3.分權4.引入現(xiàn)代化管理技術5.人力資源管理改革6.機構的重組三、治理的新模式對新公共管理的內涵，人們做出了各種不同的界定1.波立特認為，新公共管理主要由20世紀發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，它強調商業(yè)管理的理論，方法、技術及模式在公共管理部門的應用。2.新公共管理有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念各個學者對單一模式公共管理內涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒認為這一模式包含(十大基本原側)P111，休斯和哈伯德的理論分析P111-112而英國學者費利耶則認為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是:1)效率驅動模式2)小型化與分權模式3)追求卓越的模式4)公共服務取向模式3.我國學者陳振明將新公共管理歸納為八個方面:1)讓管理者進行管理2)衡量業(yè)績3)產出控制4)顧客至上5)分散化6)引入競爭機制7采用私人部門的管理方式8)改變管理者與政治家以及公眾的關系四、對當代西方政府改革的評價首先，人們批評新公共管理的理論基礎和意識形態(tài)傾向，認為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經濟學為其理論基礎，濫用經濟學的假設、理論和方法，是經濟學帝國主義向公共部門管理領域的擴張其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實際是一種新泰勒主義最后，人們還對新公共管理改革的各種具體(包括市場化、私有化、分權、放松管制、結果控制、績效評估、顧客至上等)措施提出批評。第三節(jié)轉型期我國的行政體制改革一、歷次機構改革的簡要回顧(看看即可)二、歷次機構改革的成就、經驗和教訓1.處理好機構改革與其他配套改革的關系2.處理好實質理性和工具理性的關系3.處理好中英政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關系三、新一輪國務院機構改革的方案四、地方政府改革的新趨勢首先，這幾個試點城市的改革已由過去側重于機構改革向更系統(tǒng)的改革轉變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉變其次，這幾個試點城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉變政府職能的力度再次，這幾個試點城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務型政府為目標最后，這幾個試點城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新[/]第三章政府間關系第一節(jié)政府間關系研究概述第二節(jié)西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實第三節(jié)中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革了解政府間關系的含義，理解西方政府的中央和地方關系，掌握中國政府間關系的新發(fā)展。重點:中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革難點:西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實第一節(jié)政府間關系研究概述一、什么是政府間關系政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間的關系。二、國內外政府間關系的研究現(xiàn)狀第二節(jié)西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實一、西方政府間關系的歷史演進從整體上看，西方政府的中央和地方關系的歷史進程大致經歷了由集權到分權，再由分權到集權走向分權兩個起伏的階段。根據薄貴利等人的研究，在中央與地方關系的發(fā)展進程中，曾兩次出現(xiàn)世界性的中央高度集權態(tài)勢。第一次是在西歐封建社會末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂，實現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國家，建立和發(fā)展國內統(tǒng)一市場，發(fā)展資本主義商品經濟而出現(xiàn)的世界性中央高度集權。以君主專制為特征的中央高度集權體制在完成了它的使命后，開始走向反面甚至反動。17世紀和18世紀英美率先實行地方分權制。第二次世界性中央高度極圈態(tài)勢的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后，更深層次的原因是二三十年代的世界性經濟危機，人們看到了市場的失靈，需要加強政府的干預。第二次世界大戰(zhàn)以后，科技的迅速發(fā)展、信息的急劇膨脹，在客觀上要求決策的分工和權力的下放。二、西方政府間關系的若干模式第二次世界大戰(zhàn)以來，各國的行政改革都將政府間關系作為改革的重點，從而使政府間關系發(fā)生了較大的變化。1、拉焦爾模式拉焦爾割據分權的程度將政府間關系的類型分為三種:一是政治性分權，二是行政性分權，三是行政權轉讓。第一種類型是在聯(lián)邦制的情況的首長通過選舉產生。在第二種類型中，地方政府的法律基礎在中央政府。因此，地方必須從屬中央，但并非完全依附中央，財政上有部分自主權。地方政府的首長在法律上依靠選舉產生，有時也不依靠選舉產生。第三種類型是地方在法律上根據中央授予的權限從事行政管理活動。政治上，地方從屬中央，地方首長由中央任命。地方政府基本上是中央的派出機構，不僅其存在取決于中央政府，而且在財政上也依附中央。2.賴特模式D(賴特把美國聯(lián)邦與州二元對立的聯(lián)邦主義在擴大自由主義政府機能的同時慢慢集權化的過程分為三個階段。每一時代可以用圖形表示:3、羅斯構想著重于中央與地方的依存，認為不是一個中央與一個地方的關系，而是復數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關系，而且地方上也有自律性。根據多種多樣的依存方式、依存程度、依存結構，可以劃分為四種類型:相互依存、地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨立。4、松村岐夫模式日本學者松村岐夫在《地方自治》一書中將不同時期日本的政府件關系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四個因素構成:其一，主要的決定由中央省廳官僚提議、決定;并不重視議會、政黨的影響力。其二，中央官廳通過府縣的有關部門，將各種事業(yè)一直傳達到市町村的有關單位，付諸實施。其三，地方上順從“上位”政府。其四，地方上如果沒有中央省廳在技術上、手續(xù)上的財政援助，無法進行行政管理。5、羅茨模式將政府間的管理結構分為三種:官僚體制、市場方法和網絡管理。如果用一句話來揭示政府間管理的本質，那就是“相互調節(jié)”因此，管理政府間網絡既有博弈的特點，又要求有以信任為基礎的戰(zhàn)略。三、西方政府間關系發(fā)展的新趨勢:網絡模式的出現(xiàn)1.政府間關系等級制色彩的弱化西方政府間關系等級制的弱化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”(fragmentation)，二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關系。西方國家的高度城市化使地方政府不僅在數(shù)量上有了很大的增長，而且地方政府也日益多樣化，這些地方政府都是相對獨立的政治管轄單位，并不依賴傳統(tǒng)的等級制的組織原則，一體化程度很低，呈現(xiàn)出碎片化的特征。聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國聯(lián)邦制的一大基本特點。它將聯(lián)邦、州與城市聯(lián)結成一個復雜的網絡，聯(lián)邦、州與城市政府都在這個網絡中扮演著重要角色。2.中央與地方的分權傾向政府間關系調整的分權取向總體上都使政府間關系朝向增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。在美國這樣的聯(lián)邦制國家，主要進行了“還權于州與地方”的分權改革，促使美國由“分層蛋糕”式的聯(lián)邦主義朝向“分塊蛋糕”式的聯(lián)邦主義轉變，即州與地方政府擁有較大的自主權，自主管理地方事物，實行聯(lián)邦、州與地方三級政府權力與只能的共享，各級政府之間是相互合作、彼此依賴的關系。而英國、法國、日本等單一體制的國家行動比較激進，開始向地方自治的“準聯(lián)邦制”轉變。他們通過放松對地方政府在當?shù)厥聞展芾頇嘞?、財政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理機構轉變成相對獨立的準自治地方政府。3.地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍80年代以來，地方政府之間已不僅僅是競爭者，它們在許多領域展開了廣泛的合作，其最初動因是經濟以及社會紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們在許多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問題，必須彼此依賴對方的資源和協(xié)作才能實現(xiàn)各自的目標，并使各放共同收益。20世紀90年代以來地方政府之間的合作已不僅僅限于解決與協(xié)調地方之間的問題，各個地方在整個國家政治體系中已成為一個聯(lián)合的政治力量，對中央政府的決策產生了重大的影響。第三節(jié)中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革一、中國政府間關系的傳統(tǒng)模式:等級控制模式.改革開放以前,我國實行高度中央集權的計劃體制,政府間關系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級控制模式.在這一模式下,政府見關系主要有三個顯著的特征:第一,在政府見的結構關系上,主要體現(xiàn)為層級隸屬關系.層級化是指各級政府在縱向上分為若干層次,從上到下保持一定的數(shù)額,采取層級控制管理,一級管一級,下級對上級負責,管理范圍逐漸縮小.層級化的上下銜接,是由結構內各個結構單元不同的行政隸屬關系組合而成的.這使得政府間關系在結構上呈現(xiàn)金字塔的特征.政府體制結構的這一縱向排列,實為各個地方政府間隸屬關系的反映.由于計劃經濟是舊體制的根本特征,政府間層級隸屬關系突出地體現(xiàn)在中央政府與地方政府的職能關系上.在計劃經濟下,中央對資源配置,國民經濟活動的組織和策劃負完全責任,它以全面計劃為基礎,實行高度集中的指令性計劃決定各級地方政府的行為,地方政府的主要任務就是執(zhí)行中央下達的計劃任務.因此,地方政府實際上成為中央政府的派出機關和附屬物,成為中央計劃的執(zhí)行者.換句話說,在計劃經濟體制下,中央政府與地方政府的基本職能具有高度的一致性,并不存在因管理對象的范圍和層次的不同而形成明顯的分工.”傳統(tǒng)的中央計劃經濟采取自上而下分解計劃,又自下而上匯總情況的計劃體系,決定政府的經濟職能就是這種分解,匯總和平衡工作.各級政府的工作方式和職能都相當近似,不是情況的匯總上報,就是計劃的下達監(jiān)督??各級政府之間的餓利益沒有不同,目標是一致的.因此,不同層次上的餓政府只有大小之分,沒有行為之分.”第二,在政府間的權力分配上,實行中央高度集權.中央高度集權與計劃經濟體制是密不可分的.計劃經濟下的經濟體制,政治體制和社會管理體制,都決定了中央政府至高無上的地位.在財政管理體制方面,中央預算不僅集中了絕大部分的財政資金,而且完全控制著地方預算的資金使用范圍和方向.中央負責再分配資源,滿足社會的各種利益要求,地方政府僅是一級財政核算單位,而不是具有相對獨立性的財政資金管理實體.在事務管理權限方面,中央與地方之間突出地表現(xiàn)為命令與執(zhí)行,控制與被控制的關系.中央不僅集中了計劃權,重要物資的分配權和大型項目的審批與投資權等經濟管理權限,使地方完全處于被動執(zhí)行的地位,而且還通過對地方實行行政領導或業(yè)務指導,控制地方編制,對地方進行行政監(jiān)督,從而將地方完全置與中央的全面控制之下.在干部管理權限方面,中央對地方干部的任免,提拔,審查和懲處進行全面管理和控制.首先,黨對干部人事工作進行直接領導,實行黨管干部的原則,干部的任免,提拔,審查和懲處,都由當委決定,由黨委組織部批準;其次,在中央與地方干部人事上,干部管理權實行各級下管兩級的餓體制,形成了一個層層控制的干部體系.第三,在政府見的餓橫向關系上,阻隔多而聯(lián)系少.等級控制模式下的政府見關系以縱向的上下級關系為主,地方政府之間是彼此孤立的,并不存在真正意義上的橫向關系.這與”條條專政”的中央集權體制有著內在的聯(lián)系.我國于1957年確立了”條塊結合,以條條為主”的經濟管理體制.”條條”實際是中央集權管理的主要方式.在這一體制下,地方政府間的橫向阻隔不可避免:(1)缺乏合作的內在的動力與需求.地方完全隸屬于中央,起主要任務是服從并執(zhí)行中央的餓計劃安排,即”條條管理”排擠了”塊塊管理”.因此地方政府本身并不是獨立的利益主體和行政主體,不可能主動去尋求地方政府間的合作.(2)缺乏合作的物質基礎.”經濟與社會發(fā)展所需的物質資源,財力資源等主要資源均控制在中央各部手中,地方政府掌握的資源十分有限,這就使得地方政府間缺乏聯(lián)系與合作的餓物質基礎.”二,中國政府間關系的新發(fā)展:網絡模式的端倪1.政府間關系等級制結構的變化改革開放以來,我國政府間關系的等級制結構出現(xiàn)了較大的變化,主要體現(xiàn)在兩個方面,一是準層級大大減少,二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結構產生了重大影響.(1)準層級的壓縮.中國是一個幅員遼闊,人口多的國家,在歷史上便已形成了將國土劃分為若干區(qū)域,并按層級建立地方政府,從而將中央政府的統(tǒng)治推行到全國各地的餓慣例.建國以來,中國地方政府層級的設置經歷了多次的調整,并最終形成了省,縣(縣級市),鄉(xiāng)三級制和省,市,縣(縣級市),鄉(xiāng)四級制為主的較為穩(wěn)定的局面.除了這些正式的層級之外,事實上還存在著一級或若干級非正式的層級,即準層級.準層級不同于地方正式層級的地方政府之處,主要在于它不存在主管地域內全部事務的地方行政長官,且沒有一級國家權力機關---人民代表大會,容易根據實際發(fā)展需要進行調整.準層級在實質上起著正式層級建制的地方政府作用,因而地方政府的層級應該同時包括正式層級與準層級.因此,我國的層級結構實際上遠遠多與四級,是個層級眾多的國家.從整體上看,改革開放以來我國地方政府的層級結構調整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢.由于正式層級穩(wěn)定性較強,因而這種趨勢主要體現(xiàn)在準層級的減少上.準層級的減少不僅使政府間的中間層級得到了一定程度的壓縮,為政府間組織結構的扁平化奠定了基礎,同時也密切了各層級政府間的直接聯(lián)系,對政府間關系的重構具有十分積極的意義.(2)中心城市的發(fā)展對等級制的影響.由于社會經濟的快速發(fā)展,我國城市的數(shù)量,人口,土地不斷增加,城市規(guī)模也不斷擴大,城市化現(xiàn)象正在加速,這使得我國的城市政府獲得了極大的發(fā)展,城市已經成為最為普遍也是最為重要的地方政府單位.其中,20世紀八九十年代以來中心城市的發(fā)展對政府間聯(lián)系具有十分獨特的意義.相對一般城市而言,中心城市是指在經濟上有著十分重要地位,起著特別重要的作用,具有強大的吸引能力,輻射能力和綜合富翁能力的城市.十二屆三中全會<<關于經濟體制改革的決定>>提出:”要充分發(fā)揮城市的中心作用,逐步形成以城市特別是大，中城市為依托的,不同規(guī)模的,開放式,網絡型的經濟區(qū).”其目的是使國民經濟的管理從行政區(qū)管理為主轉向以城市為中心的經濟區(qū)管理為主,雖然這一戰(zhàn)略設想并沒有在實踐中達到最終目的,但卻大大提高了城市政府在國民經濟管理中的地位.在此過程中我國為發(fā)展中心城市的作用采取了兩項重大的改革措施,一是對若干中心城市實行計劃單列,并在此基礎上確立了副省級市;二是實行市管縣體制.這些改革措施在提高大,中城市地位的同時,也使政府間的關系發(fā)生了變化.第一,計劃單列的實行及副省幾市的確立對政府間關系等級制的影響.為提高大城市在國民經濟中的地位并發(fā)揮其應有的中心作用,自1983年起,我國開始對若干大城市實行計劃單列.它們是:重慶,武漢,沈陽,大連,哈爾濱,西安,廣州,青島,寧波,廈門,深圳,長春,南京,成都.從總體和共性上看,中心城市計劃單列的主要原則是:1)在全國計劃中,對14個中心城市實行經濟,社會的全面計劃單列,使其在經濟上相當于重工業(yè)直轄的省,市,自治區(qū)的地位;2)把各計劃單列市作為一個相當于省級的計劃單位,市的各項計劃都直接納入全國計劃統(tǒng)籌安排,使中央對計劃單列市直接進行中長期規(guī)劃,統(tǒng)籌年度計劃,并在資金供應,產品生產布點和銷售方向上給予必要的支持;3)全面賦予計劃單列市相當于省的經濟管理權限,使其成為叫大的組織和管理經濟的自主權,相當于省級計劃的決策單位;4)所有實行計劃單列的中心城市在行政上仍然是省第二,市管縣體制的影響.為了解決不同層次行政區(qū)之間的分割而壓制城市經濟活動等問題,我國政府于1982年開始實行市管縣體制,此后市管縣體制獲得了迅速的發(fā)展.到1988年底,領縣的地級市有1982年底的55個,1987年底的152個增加到1988年的227個.市管縣就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣,其實質是,一方面把一級城市蒸發(fā)變?yōu)檩牽h的一般政府,同時又是將派出機關地區(qū)行政公署轉變?yōu)槭】h之間的一級政權.這種體制的形成,經理了從方便城市經濟發(fā)展與經濟管理,到簡化城鄉(xiāng)雙軌的行政管理體制而使之一體化兩個階段是經濟一體化和行政一體化的兩個過程同步進行的結果.市管線的具體形式因各地而異,其主要模式有三種:1)地市合并型.具有相當經濟實力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并,用是老政府取代原來的行署,實行市管縣.2)升級合并型.將一般的縣級市升格為地級市,實行市管縣.這種升級市的經濟一般都是以農業(yè)為基礎.3)縣改市型.將新設的縣改市升格為地級市,實行市管縣.市管縣的目的在于把城市周圍與城市有密切地緣關系,又具有廣大農村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領導,解決城鄉(xiāng)分割問題,從而使長期的城鄉(xiāng)分治開始逐步走向城鄉(xiāng)合治;通過放權主動開張地區(qū)分工的橫向經濟合作,建立開放型經濟網絡,解決條塊分割問題,盡量促使城市行政區(qū)與城市經濟區(qū)保持一致.因此,市管縣一方面考慮到了原有的地,市,縣之間經濟發(fā)展的內在聯(lián)系,另一方面也考慮到了地,市,縣之間的行政關系.應該說市管縣體制的確起到了一定的積極意義:在地區(qū)經濟和社會發(fā)展上,有助于城鄉(xiāng)經濟的互補與聯(lián)合,有助于農村的城市化;在地方行政體制的發(fā)展上,加強了省,市,縣之間的聯(lián)系,使市,縣兩級政府的只能都有所擴展.但與此同時,市管縣體制的確立對省,市,縣三級政府之間的關系產生了重大影響,改變了省,市,縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權力結構和利益割據.首先,轄縣市政府職權的擴大與獨立性的明顯加強,對省政府的利益和管理權限形成了挑戰(zhàn).其次,市管縣體制使縣與市的關系由平行變成隸屬.在實行市管縣之前,市與縣是屬于同一曾級平行的行政主題,在地位上是平等的.但市管縣后,縣對市反而變成了隸屬關系,分屬于上下兩個不同的層級.2.地方分權改革第四章政府作用第一節(jié)現(xiàn)代市場經濟中的政府角色第二節(jié)轉型期我國政府的角色定位第三節(jié)政府失敗論了解我國市場經濟的發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢，理解現(xiàn)代市場經濟中的政府行為模式，掌握政府必須根據經濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，扮演好自己的角色。重點:現(xiàn)代市場經濟中的政府角色難點:政府失敗論及其啟示第一節(jié)現(xiàn)代市場經濟中的政府角色我國市場經濟的發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒西方發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家或地區(qū)的市場經濟發(fā)展的經驗教訓，尤其是如何處理好政府與市場、政府與企業(yè)以及政府調空與市場調節(jié)之間關系的經驗教訓。一、國外學者關于政府作用問題的爭論二、現(xiàn)代市場經濟中的政府行為模式綜觀現(xiàn)代市場經濟國家在處理政府與市場、企業(yè)和社會的關系的實踐，可以將政府的作用或行為模式概括如下五種角色。1.公共物品的提供者2.宏觀經濟的調控者3.外在效應的消除者4.收入及財產的再分配者5.市場秩序的維護者總之，政府必須根據經濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，扮演好自己的角色，確立好干預的范圍和力度，有效地彌補市場的缺陷，克服市場失靈，避免政府失敗。第二節(jié)轉軌時期我國政府的作用一、“強政府”或“弱政府”二、轉軌時期我國政府角色定位的前提條件一、轉軌時期我國政府的八大角色1、加強市場經濟法制建設，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境2、深化企業(yè)制度改革，造就市場經濟的微觀主體3、培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系4、依靠宏觀調控手段，保證社會經濟的穩(wěn)定與增長5、參與某些經濟領域的資源分配，充當公共物品的提供者6、制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產公平分配機制7、擴大對外開放，加強國際經濟合作8、轉變職能和精簡機構，實現(xiàn)政府自身的革命第三節(jié)政府失敗---重要，理解會分析現(xiàn)實問題市場經濟是一種由市場機制來配置社會資源的經濟體制或經濟運行方式。但是，純粹的市場經濟或完全競爭的市場是不存在的，現(xiàn)代市場經濟可以說是一種混合經濟，它“不是純粹在市場與政府間的選擇，而是經常在兩者的不同結合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。也就是說，在市場經濟發(fā)展的任何階段，政府都必須發(fā)揮其作用，履行其社會經濟職能，只不過是在不同的國家，在市場經濟發(fā)展的不同階段，政府干預的范圍、內容、方式及力度有所不同而已。從西方市場經濟的理論與實踐來看，市場的缺陷及市場的失靈被認為是政府干預的基本理由。用公共選擇學派的奠基者布坎南(J?Buchanan)的話來說，“市場可能失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據”。在市場經濟體制條件下，社會資源的配置通過價格機制的作用來實現(xiàn)，但市場調節(jié)及價格機制發(fā)揮作用有一定的前提條件，而且市場本身不是萬能的。因此，需要由政府來調節(jié)市場機制，彌補市場缺陷，糾正市場的失靈。如前所述，為了彌補市場的缺陷和糾正市場失靈，現(xiàn)代市場經濟國家的政府在社會經濟生活中扮演著公共物品的提供者、負外在效應的消除者、收入和財富的再分配者、市場秩序的維護者和宏觀經濟的調控者等角色，它們采取了一系列干預行為來調節(jié)市場機制，既要保證市場運行的外部條件，又要作為市場機制的補充。戰(zhàn)后西方國家各國所采取的干預措施，盡管在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈，然而，政府本身的行為也有其內在局限性，政府同樣會失敗;市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會帶來更大的災難，造成更大的資源浪費。特別是從20世紀70年代開始，西方國家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會經濟問題，正是政府過度干預、政府失敗的集中體現(xiàn)。在實踐上，從20世紀70年代末80年代初開始，西方各主要市場經濟國家的政府為克服“滯脹”現(xiàn)象以及政府過度干預所產生的其他問題，紛紛采取了放松管制、減少干預的措施，并實行私有化，向自由放任回歸。美國里根政府1980—1984的政策、英國撒切爾政府1979—1983年的政策以及聯(lián)邦德國政府1983—1987年的政策都可以說是對政府過度干預的消極性的反應。這就在客觀上促使人們在分析政府與市場關系問題時，從原來對市場缺陷和市場失靈的關注轉向對政府行為局限性及政府失敗的關注。當代西方社會科學尤其是公共選擇學派和政策分析學派的政府失敗論或非市場缺陷論，正是在這種背景下形成和發(fā)展起來的。當代西方新自由主義經濟學思潮特別是公共選擇學派首先對政府失敗問題進行較系統(tǒng)的研究。公共選擇理論實際上是經濟學和政治學的交叉融合而產生的一種理論。用公共選擇理論的創(chuàng)立者布坎南的話來說，“公共選擇是政治上的觀點，它從經濟學家的工具和方法大量應用于集體或市場決策而產生”;“它是觀察政治制度的不同方法”。按照另一個公共選擇學者繆勒(DennisC.Mueller)的說法，公共選擇理論可以定義為非市場決策的研究，或簡單地定義為將經濟學運用到政治科學。公共選擇的主題與政治科學的主題是相同的，涉及國家理論、投票規(guī)劃、投票者行為、政黨政治、官僚機構等等。然而公共選擇所使用的是經濟學的方法，它的基本假定就是“經濟人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。由此可見，公共選擇理論就是應用經濟學的假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的一個研究領域，其核心主題則是用經濟學的方法來說明市場經濟條件下政府干預行為的局限性以及政府失敗問題。布坎南在《公共選擇理論》(1972)一書中說過，公共選擇學派想要做的事情是，把40年來人們用來檢查市場經濟缺陷和不足的方法，完全不變地用來研究國家(政府和公共經濟的一切部門)。依照該學派之見，揭示市場制度的缺陷是一件好事，深入研究政府干預的邏輯及局限性，進而完善政府干預也是一件好事。它無非是要設計一種模式來說明西方民主社會中左右公共物品的生產和供應的決策過程，指出政府干預行為的限度尤其是分析政府失敗的原因，并提供改進措施。公共選擇學說的主要貢獻在于證明市場的缺陷并不是把問題轉交給政府去處理的充分條件。盡管公共選擇學派提供了一個關于非市場缺陷或政府失敗的綜合理論。第五章公共政策了解政策科學，理解公共政策，掌握公共事務的管理是一個極其復雜的系統(tǒng)工程。重點:公共政策系統(tǒng)及其運行難點:公共政策與公共管理第一節(jié)公共政策與公共管理以公共政策作為研究對象的政策科學或政策分析既是一個相對獨立的研究領域，又是公共管理部門管理研究的一個重要的主題或分支(更準確地說，它構成公共部門管理研究的一個基本途徑)。在某種意義上說，公共管理就是對政策的管理。因而，公共政策在公共管理過程中占有重要地位。本章我們將探討公共政策的若干基本問題。第二節(jié)公共政策的內容一、公共政策的性質及功能公共政策的基本含義:(1)公共政策是由政府或其他權威人士所制定的計劃、規(guī)劃或所采取的行動;(2)公共政策不只是一種孤立的決定，而且是由一系列的活動所構成的過程;(3)公共政策具有明確的目的、目標或方向，并以一定的價值觀為基礎;(4)公共政策是對全社會的有價之物所作的權威性分配,既涉及人們的利益關系。1(公共政策具有以下四個基本特征。(1)公共政策都特定的主體，既有國家或政府、執(zhí)政黨、集體他政治團體所制定及執(zhí)行。他是一種公共決策，是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn);與個人決策、企業(yè)或市場決策不同，具有法定的權威性。(2)公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特丁目標或目的，政策主體尤其是執(zhí)政黨和政府總是試圖通過制定和執(zhí)行政策來實現(xiàn)自己的價值目標。同時，政策總是在一定的時期起作用，具有很強的時效性。(3)公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取的政治行動，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定等密切相關的政治行為。公共政策是一種政治過程，按照政治的程序和原則運轉，這有明顯的區(qū)別于企業(yè)或市場決策。(4)公共政策是一種行為準則或行為習慣。他總有具體的作用對象或客體(即目標團體)，規(guī)定目標團體應該做什么或不應該做什么，鼓勵或限制這些團體去做某事。政策作為一種規(guī)范或準則，帶有強制性，必須為目標團體所遵守。2(公共政策的本質及功能(1)公共政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段。(2)公共政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理手段，服務于社會經濟的發(fā)展和文化的進步。(3)公共政策作為分配或調整各種利益關系的古和手段，是各種利益關系的調節(jié)器(所有政策最終都表現(xiàn)為對利益關系的處理，中要給一些階級、階層獲團體帶來好處，而對另一些階級、階層會團體帶來損害會不增加利益。當然，也有少量的政策會給全社會帶來益處)。二、公共政策的種類1(分配性的、調節(jié)性的、自我調節(jié)性的和再分配性的政策2、總政策、基本政策和具體政策3(政治的、經濟的、社會的和文化的政策三、公共政策的目標和手段1(政策目標的價值前提政治目標涉及主觀和客觀兩個方面，既要解決“是什么”的問題，又要解決“應該是什么”的問題。2.基本政策目標政策目標取決于決策者及分析者所要處理的具體政策問題。政策問題的不同決定了政策目標的千差萬別。盡管如此，在當代公共決策中，特別是經濟社會決策中，卻有一些最基本的或一般的政策目標，掌握這些基本政策目標，對于我們確定具體的政策目標是會有所幫助的。3.公共政策的手段(重點)政策手段也就是為達到特定政策目標的具體政策措施或政策工具。手段與目標(目的)總是相對而言的。除終極目標和最低層的政策手段之外，目標和手段可以互換，即對于下層次是目標的東西，對上一層次則是手段。在經濟政策理論中，人們常常將財政政策、貨幣政策、直接控制(管制)和制度變更當作四種主要的政策手段(有時，人們把作為貨幣政策工具組成部分的變動匯率單列，作為一種基本的政策手段)。(1)財政政策。財政政策是政府調節(jié)經濟運行的最重要的政策手段之一。財政政策手段及工具種類繁多，可以從不同的角度或根據來加以分類。一種最基本的劃分是將它分為財政支出、財政收入和財政收支平衡或總量平衡三種手段或工具。美國政府對財政政策基本上是按這種分類方法劃分的。1982年《美國總統(tǒng)經濟報告》認為，財政政策包括三個相關互聯(lián)的選擇:一是開支政策，即開支多少以及作哪些開支;二是征稅，即收多少稅以及采取何種手段來增加稅收;三是赤字政策，包括在規(guī)定時間內決定赤字的規(guī)模和分配，即決定收入和支出在時間模型內的差額。(2)貨幣政策。貨幣政策也就是通過對利率和貨幣供給量的調節(jié)來實現(xiàn)特定政策目標的政策工具或手段，包括再貼現(xiàn)、存款準備金和公開市場操作等工具。(3)直接控制(管制)。所謂直接控制或管制，簡單說來就是國家或政府通過行政手段或立法方式對經濟社會生活實行直接干預，其主要手段有價格管制、非價格管制、投資約束、進出口配額、外匯管制等。管制可以用來達成不同的政策目標。例如，價格管制和非價格管制都可以用來達成物價穩(wěn)定和公平等政策目標;投資約束可以改善資源配置，糾正市場失靈時所出現(xiàn)的資源誤置，它所要實現(xiàn)的目標是效率(在某些情況下，也可以防止投資過度，抑制過熱，以達到穩(wěn)定目標);進出口限制與外匯管制則主要是為實現(xiàn)國際收支平衡的目標。(4)制度變遷。市場經濟就其本質而言是一種法制經濟，市場主體的行為和各種經濟關系都必須用制度或規(guī)則來約束。政府通過立法的形式確定或調整經濟運行的制度框架、契約關系或行為規(guī)范準則，引導社會經濟的運行，因而制度的變遷也是一種基本的政策手段。作為一種政策工具，制度變遷的作用有著不同于其他工具作用的特點。同其他政策工具一樣，有些制度的安排或變遷直截了當是為實現(xiàn)特定的政策目標服務的，如反壟斷法或反不正當競爭法是為了達成效率目標;社會保障制度是為了達到公平目標。但是，更多的制度并不以直接實現(xiàn)特定政策目標為目的，而是提供政策或政策手段發(fā)生作用的前提條件或背景。例如，一般的政治體制和經濟體制構成各種政策手段發(fā)生作用的背景或環(huán)境;財政金融體制本身并不是財政、貨幣政策手段，但后者的運用離不開前者。第三節(jié)公共政策系統(tǒng)及其運行一、共政策系統(tǒng)的構成1、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、儲存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是:(1)信息的收集。(2)信息的加工處理。它具體包括三個方面的工作:一是純化——通過整理加工，去粗存精，去偽存真，剔除錯誤的、多余的資料;二是歸類——就是將最初收集的雜亂無章的原始資料，按照政策制定的需要，進行分篩或合并的處理;三是存儲——把那些經過加工、整理的信息，按照一定的分類編序儲存起來，以備檢索、使用。(3)信息的傳遞。信息的傳遞有兩個基本要求:一是要迅速，;二是要準確，信息子系統(tǒng)要為公共決策提供準確、及時和適用的信息，為政策過程服務，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以達到預期目標。這就要求一種高效運轉的信息系統(tǒng)。(前我國各級公共決策系統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)已經基本形成，但是還很不完善，信息處理的技術、方法和手段還比較落后，在信息處理上存在著慢、粗、亂的問題。所謂慢，就是對實際變化的情況反映不及時;所謂粗，就是反映實際情況的信息比較粗略，不精確;所謂亂就是缺乏科學地管理信息的方法，信息的管理混亂。這就難以保證公共決策對信息的要求，從而影響公共決策的科學化。隨著我國向信息社會的邁進，公共決策對信息的要求越來越高，因此必須不斷加強和改善信息子系統(tǒng)，以適應日益復雜的公共決策的需要。)2(咨詢子系統(tǒng)它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智囊，運用科學的方法和技術，為公共決策提供方案和其他方面的咨詢服務主要作用是:(1)政策問題分析。(2)政策未來預測。(3)方案實際及論證。(4)其他政策相關問題的咨詢。(5)參與政策評估并反饋信息。3(決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)具有權威性和主導性兩個特點。決斷子系統(tǒng)在公共決策活動中，享有拍板定案的權力，即具有最終決策權力，一具有權威性;決斷子系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的核心，主導公共政策活動的全過程，因而具有主導性。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是:(1)提出有關的政策課題。公共決策的活動是從政策問題的分析開始的，提出有關的政策課題是決斷子系統(tǒng)的主要職責之一。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復雜的社會問題中，分清輕重緩急，抓住需要及時解決的關鍵問題，以便制定解決問題的決策。(2)考慮政策目標的確立。政策目標的正確與否只關系到公共決策活動的成敗，確定正確的政策目標是解決政策問題的重要一步。(3)組織政策方案的設計。政策方案的設計是一項科學性、技術性很強的工作，通常應當由咨詢子系統(tǒng)來承擔，但是必須由決斷子系統(tǒng)來組織，根據政策課題的需要，挑選熟悉這一問題的專家，組成高水平的咨詢子系統(tǒng)，并為他們的設計工作創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境和條件。(40負責政策的最終決定。對政策的最終決斷子系統(tǒng)在公共決策活動中的最重要的職責。決斷子系統(tǒng)必須具有決斷的能力和魄力，能夠高瞻遠矚、綜合權衡，作出正確的決策。4(執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機關和行政人遠所構成的。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責是將政策方案(理想)轉變?yōu)檎咝Ч?現(xiàn)實)。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實性、綜合性、具體性和靈活性的特點。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動中的作用是:(1)為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備。為保證方案的順利實施，在具體實施前，執(zhí)行子系統(tǒng)必須制定出周密、嚴謹?shù)木唧w實施計劃或行動細則。要建立一定的機構和進行人員配備，為政策方案轉化為具體的執(zhí)行活動提供組織保障;要進行必要的宣傳活動，把政策方案的目的、意義和具體要求向執(zhí)行者將清楚;要進行必要的物質準備，包括執(zhí)行過程中所需要的各種器具和裝備，為此，要編制預算，落實經費。(2)從事指揮、溝通、協(xié)調等方面的活動。指揮就是執(zhí)行子系統(tǒng)運用組織權責，發(fā)揮領導權威，推動下屬為實現(xiàn)既定政策目標而努力的過程;溝通就是執(zhí)行子系統(tǒng)中的各級組織及人員進行信息交流和傳遞的過程，是對于政策目標及其相關問題獲得同意認識的方法和程序;協(xié)調就是執(zhí)行子系統(tǒng)為了順利實現(xiàn)政策目標，而謀求自身統(tǒng)一和諧、謀求自身各相關要素匹配調劑、協(xié)作分總的一種行為方式。(3)分析和總結執(zhí)行情況。在完成執(zhí)行之后，執(zhí)行機關和人員必須把執(zhí)行工作放在原政策方案的價值指標或標準上，進行全面、細致的衡量，進行實事求是的評定，找出經驗和教訓。5(監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個政策系統(tǒng)的有機組成部分，它是體制內和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng)，其地位較為特殊。它的作用貫穿于整個公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中，目的是使政策目標得以順利實施，避免政策的變形走樣，保持政策的權威性和嚴肅性。監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的餓主要作用在于:(1)確立政策執(zhí)行的準繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據。因此，一項公共政策由誰來執(zhí)行、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，監(jiān)控子系統(tǒng)對此必須有明確的規(guī)定。(2)監(jiān)控政策執(zhí)行情況。監(jiān)控政策的執(zhí)行情況，是監(jiān)控子系統(tǒng)最基本的職責之一。主要監(jiān)控執(zhí)行者是否執(zhí)行以及執(zhí)行得如何，對不執(zhí)行或執(zhí)行不力者，予以九種或處罰。(3)反饋政策執(zhí)行情況。政策問題及其環(huán)境條件變化的信息反饋給決斷子系統(tǒng)，以便決斷子系統(tǒng)根據新情況，對政策進行修訂、完善或終結。監(jiān)控子系統(tǒng)是公共決策科學化、民主化和法制化的一個重要保障，它的發(fā)長與功能的充分發(fā)揮有助于指定并執(zhí)行合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現(xiàn)災難性的后果。監(jiān)控子系統(tǒng)的不完善是目前我國公共決策系統(tǒng)中存在的另一個明顯的缺陷。公共決策系統(tǒng)或政策系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構成一個大系統(tǒng)。在這些子系統(tǒng)中，決斷子系統(tǒng)是政策系統(tǒng)的核心，具有權威性和主導性特點。再好的方案不經決斷子系統(tǒng)是不可能轉化為政策的。決斷子系統(tǒng)根據信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)提供的信息和預選方案，作出正確的判斷和決策，并由總體設計部門作出切合實際的規(guī)劃和計劃。信息子系統(tǒng)是公共決策系統(tǒng)的一個基礎。公共決策的過程，就是信息的輸入、轉換和輸出的過程，即從信息系統(tǒng)那里輸入決策所需要的信息，掌握人民大眾對政策的要求和意見，形成政策問題，經過研究、咨詢之后制定、出臺政策，通過政策實施把信息輸送出去，再將其作用結果反饋回來，并據此調整和完善政策，對它的要求是客觀、穿卻而又及時。咨詢子系統(tǒng)是公共決策子系統(tǒng)的另一個基礎部分，它參與政策的制定，主要是根據客觀實際，參照歷史經驗和未來預測結果，以系統(tǒng)內外的各種信息為基礎，對決策問題提出科學的依據和可性的方案，供決策系統(tǒng)參考，對它的要求是客觀準確，并富于科學性和創(chuàng)造性。政策系統(tǒng)的良性運行對決斷子系統(tǒng)的要求是，決策正確合理，規(guī)劃周密可行。執(zhí)行子系統(tǒng)貫徹決斷子系統(tǒng)的指令，實行科學、高效的管理。它是政策系統(tǒng)運行的實踐環(huán)節(jié)，其作用是使條文上的政策轉化為改造客觀世界的活動，實現(xiàn)政策目標。因此，它是政策主體與客體相互作用中最具有直接性的環(huán)節(jié)，對它的要求是執(zhí)行堅決有力、科學高效。監(jiān)控子系統(tǒng)主要負責監(jiān)督政策的制定和實施，以控制政策失誤，確保圍繞總政策目標執(zhí)行政策，保證政策的權威性和嚴肅性。它還應靈敏地反映出執(zhí)行結果與目標之間的差異，并及時向信息系統(tǒng)提供信息，使決策能得到及時調整、提高效率，對它的要求是真實無誤、及時迅速。公共決策子系統(tǒng)的運行正是在這些系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相互作用的基礎上展開的。二,公共政策主體(略)第六章公共部門績效管理了解當代西方各國的績效評估，理解公共部門績效評估的興起與發(fā)展，掌握公共部門績效評估的程序、方法和技術。重點:公共部門績效評估的程序、方法和技術難點:公共部門績效評估的改革和發(fā)展第一節(jié)公共部門績效管理概述一公共部門績效評估的興起公共部門績效評估的興起與發(fā)展與社會的發(fā)展緊密相關?？冃гu估在理論和實踐上得到廣泛研究與推行，與多種因素有關。(1)公共部門績效評估的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關。(2)財政壓力是公共部門績效評估興起的重要動因。(3)新的管理觀念是公共部門績效評估興起的理論基礎。(4)競爭挑戰(zhàn)是公共部門績效評估興起的主要推動力。(5)政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效評估的發(fā)展。二、績效、績效評估與績效管理1績效"績效"一詞，一般解釋為成績、成效，含有成績和效率的意思，它最早用于社會經濟管理方面，后來在人力資源管理方面又有廣泛應用。該詞用在經濟管理活動方面，是指社會經濟管理活動的結果及成效。工商管理中的績效也就是這個含義。2績效評估評估，目前國關于績效內外尚無一致公認的定義。對績效評估