我國小水電激勵政策框架設(shè)計

我國小水電激勵政策框架設(shè)計政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，找出制約其發(fā)展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動小水電的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。１小水電技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析在我國小水電定義為電力裝機(jī)５０ＭＷ及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點是：１）資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為８７００萬ｋＷ（８０年代水能資源普查結(jié)果），占全國水電資源可開發(fā)總量的２３％，位居世界首位。２）分布廣泛。可開發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國１５７３個縣（市）。西部地區(qū)為５８２８萬ｋＷ，占全國可開發(fā)量的６７％；中東部地區(qū)為２８７２萬ｋＷ，占３３％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。３）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國近１／２的地域，擁有全國１／４的人口，建成小水電站４萬多座，裝機(jī)容量達(dá)到２６２６萬ｋＷ，年發(fā)電量９００多億ｋＷ·ｈ，占全國農(nóng)村電力市場總用電量３０％左右的份額。開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。尤其在為邊遠(yuǎn)地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”６５３個農(nóng)村水電初級電氣化縣建設(shè)，不僅解決了１．２億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國尚有３０００多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合３０００萬ｔ標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除７０００萬ｔ二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。２小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有３０％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：我國現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和創(chuàng)建市場型。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵型的政策包括：１）“以電養(yǎng)電”政策；２）國家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；３）小水電交納６％增值稅政策；４）小水電建設(shè)專項貸款政策（已取消）。這些現(xiàn)行政策是以基于計劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟(jì)的基本要素即價格和供需關(guān)系，市場機(jī)制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強(qiáng)制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補(bǔ)貼的有限性和６％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊?？傊撾x了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場經(jīng)濟(jì)條件的新型激勵政策。３小水電市場化運(yùn)作中存在的問題防小水電自身存番在著生產(chǎn)規(guī)模賺小、工程造價浸持續(xù)增加、豐涉枯矛盾、技術(shù)怒裝備和運(yùn)營管丘理水平不高等綱內(nèi)部不利因素因；同時也存在坦電力輸出困難貞、電價機(jī)制不韻順、市場發(fā)展衫緩慢、公益性念制約等外部影鴨響。在諸多矛懼盾中電力生產(chǎn)御規(guī)模小、輸出竹困難、豐枯矛兵盾、電價機(jī)制械不順及公益性眨制約最為突出璃，直接影響到竭小水電的經(jīng)濟(jì)伯效益和市場競專爭力，導(dǎo)致投攜資回報率偏低憶，融資困難，眉缺乏良性循環(huán)狐滾動發(fā)展的能燕力。厘１）電力生產(chǎn)叮規(guī)模小?？稍偾萆茉丛谏虡I(yè)叮化運(yùn)作中面臨鎖的共性問題是拋：可再生能源鷹市場相對狹小脹，小規(guī)模的生流產(chǎn)造成較高的檔工程設(shè)備投資泄成本，催低產(chǎn)量的能源嘗生產(chǎn)又會造成昏較高的能源生切產(chǎn)成本。小水蜓電也不例外。羞在現(xiàn)行的能源鵝宏觀經(jīng)濟(jì)政策婆環(huán)境中，裝機(jī)枕容量大部分在夸千瓦以下的小拾水電企業(yè)與裝重機(jī)容量幾十萬建乃至幾百萬千醫(yī)瓦的大型常規(guī)兆能源發(fā)電企業(yè)燦競爭無疑處于饑弱勢地位。串２）電力輸出喬困難。由于國亂家電網(wǎng)和小水放電的所屬關(guān)系酸不同，長期以付來小水電發(fā)電注上網(wǎng)問題不能使很好解決，要嶄么不能上網(wǎng)，奶要么上網(wǎng)電價構(gòu)很低，使得小物水電成本增加歡，投資風(fēng)險增信大。訓(xùn)３）豐枯矛盾等。我國小水電全大部分是徑流臥式電站，缺乏吹調(diào)節(jié)能力，在搭豐水期往往造央成系統(tǒng)電力有盛余，小水電大狀量棄水；而枯斬水期造成電網(wǎng)娘缺電。這也是直使小水電成本吊提高的重要原旦因之一。幼４）電價機(jī)制型不順。小水電宜電價形成缺少綠規(guī)范化的政策鋪法規(guī)。電價制冒定與調(diào)整，往淚往是根據(jù)決策顯者自身對工作左經(jīng)驗、企業(yè)現(xiàn)慕狀和國家政策夾未來走向的理侮解進(jìn)行決策，披帶有較大的主口觀性和隨意性懂，科學(xué)性不足斧。此外，在小澡水電價格構(gòu)成宴中沒有包含其付外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)濁得的合理報酬是。小水電現(xiàn)行爬電價水平既背奪離價值規(guī)律，席又不能反映供懶求關(guān)系。不利性于通過市場配曬置資源，嚴(yán)重遷影響了小水電幟企業(yè)的生存、擊鞏固和發(fā)展。地５）公益性制惜約。相當(dāng)多的腹小水電是依附鷹于水利工程而那建，除了發(fā)電娛，還兼有防洪冤、灌溉、供水廣等綜合功能。縣汛期棄水、灌景溉和供水用水常都會影響到發(fā)偷電用水。為了借防御洪水災(zāi)害何，小水電要提尖前泄洪騰空庫禁容。為了確保博工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)縮用水，小水電稱經(jīng)常反季節(jié)提名高水位，錯過裙發(fā)電機(jī)會；或喝是長期在低水綠頭運(yùn)行，機(jī)組腳出力下降，經(jīng)廁濟(jì)效益隨之受皂損。梯級開發(fā)源的電站這方面趟的損失則更大嚼。孝４小水電激勵缺政策設(shè)計思路溉小水電激勵政肯策設(shè)計是一項節(jié)復(fù)雜的系統(tǒng)工把程。在設(shè)計政畝策框架時既要藏考慮國家宏觀照經(jīng)濟(jì)政策背景資，對其內(nèi)、外移部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行爪綜合分析評價興，找出影響其抄發(fā)展的主要因佛素。同時也要租注意吸取國外陳成功經(jīng)驗，將薯市場機(jī)制引入姜小水電激勵政垃策體系。此外賤，小水電具有壽清潔能源和保馳護(hù)生態(tài)環(huán)境的漲特性，制定政癥策時應(yīng)與環(huán)境劑經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合軍起來。以保證根與有關(guān)部門政星策的融合性，伶達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)聾體系整體效益均的目的。窄我國目前常規(guī)隙能源大型火電滅平均單位千瓦竭造價為４００相０元／ｋＷ～愧５０００元／氏ｋＷ；小水電調(diào)平均單位千瓦躺造價為６００懂０元／ｋＷ～吊８０００元／略ｋＷ；風(fēng)力發(fā)卻電平均單位千喊瓦造價為９０腳００元／ｋＷ臣～１２０００稈元／ｋＷ。常吼規(guī)能源大型火洪電平均單位電軍能成本為０．艇２０元／ｋ沃Ｗ招·糊ｈ～０．３０納元／ｋ矩Ｗ脹·丑ｈ；小水電平敘均單位成本為多０．３０元／建ｋ撇Ｗ炭·床ｈ～０．４０黃元／ｋ塊Ｗ帆·廁ｈ；風(fēng)力發(fā)電逆平均單位成本見為０．４０元原／ｋ今Ｗ電·投ｈ～０．５０扔元／ｋ勇Ｗ脹·勝ｈ。小水電的園經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力享發(fā)電比具有一踏定優(yōu)勢，但與李常規(guī)能源大型難火電比則缺乏之競爭力。訂小水電站經(jīng)濟(jì)稻性典型調(diào)查分決析結(jié)果表明，苗在諸多影響小燒水電效益和發(fā)趙展的原因中，會發(fā)電量是重要軋的制約因素。父小水電發(fā)供電要收益普遍達(dá)不其到對項目設(shè)計能進(jìn)行財務(wù)評價恨時的預(yù)期值。堅小水電實際發(fā)栗電量是決定小持水電單位電能款造價及生產(chǎn)成宴本高低的主要位因素。我國小途水電年發(fā)電利咽用小時數(shù)明顯觸偏低，實際發(fā)佩電量大大低于止設(shè)計電量，也既明顯低于折減個后的有效電量愧。影響發(fā)電利擾用小時數(shù)的原茫因與上述小水綢電自身及外部惹存在問題有密文切關(guān)系，除了廉電力輸出困難促、豐枯矛盾和叉公益性制約等默因素外，還有言氣候變化導(dǎo)致逃的徑流年際與鄭年內(nèi)變化、峰劫谷矛盾、負(fù)荷噴特性限制及機(jī)廉組檢修事故停立機(jī)等因素也是男影響發(fā)電利用慈小時數(shù)的原因扣。所有這些因江素使小水電實腰際年發(fā)電量比棒設(shè)計年發(fā)電量篩要少３０％左越右，有的則高洪達(dá)５０％以上柔。扮小水電的折舊靠和利息是決定蔥小水電單位電腫能造價及成本愧高低的另一重清要因素。調(diào)查粒結(jié)果表明，折僻舊和利息兩者眾分別占小水電性單位平均成本撫的１９．６％愚、３１％。原樓因是小水電大捆部分建在經(jīng)濟(jì)莊落后的偏遠(yuǎn)山勾區(qū)，當(dāng)?shù)刎斄φ袷钟邢?，因詠此小水電的?fù)下債率一般較高禍，大部分都在須８０％左右，博有的高達(dá)９０斬％以上。味小水電運(yùn)行成牌本占單位平均涌成本的２６．養(yǎng)６％，用于維戴修及人員工資沃福利的比重較封大。這一方面棋說明小水電的陡技術(shù)設(shè)備和管昏理營運(yùn)水平亟凍待提高，另一捐方面也表明小碼水電的利潤率唇低，企業(yè)沒有靜足夠的財力搞螞技術(shù)改造和科籍技創(chuàng)新。把握案住實際發(fā)電量游及生產(chǎn)成本中逗其它影響小水殃電效益的因素半這條主線，將帖激勵政策的出宇發(fā)點建立在市馬場基礎(chǔ)上，有帥針對性地運(yùn)用騎行政命令、經(jīng)嫌濟(jì)激勵、創(chuàng)建婚市場等多種宏鵲觀調(diào)控手段，厭突出行政強(qiáng)制溉性政策和電價宜的作用，幫助搏小水電克服發(fā)抓展中的種種來呢自其內(nèi)部和外廟部的障礙與困介難，應(yīng)是我們質(zhì)構(gòu)筑小水電激做勵政策框架時表所遵循的基本盒原則。柄５小水電激勵凡政策框架設(shè)計枯１）強(qiáng)化行政情強(qiáng)制型政策。祝借鑒國外成功澆經(jīng)驗，在向市倆場經(jīng)濟(jì)過渡時用期，對能源工映業(yè)中的弱勢產(chǎn)戰(zhàn)業(yè)可再生能源膨，應(yīng)更多運(yùn)用忍行政強(qiáng)制型政淹策促進(jìn)其發(fā)展結(jié)。這類政策包謠括配額制及各勉級政府的有關(guān)頌法規(guī)。政策制榮定重點應(yīng)明確榨和量化小水電分市場份額和發(fā)籠展目標(biāo)，規(guī)定鋸在地方電力建猜設(shè)中可再生能兵源發(fā)電需占有發(fā)一定比例。確慮保小水電等可夏再生能源發(fā)電制的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)績及電網(wǎng)收購全澡部電量。這有灣利于消除影響約小水電發(fā)供電驢效益的來自體序制上的不利因憑素。肅配額制在許多柴發(fā)達(dá)國家已被帽證明是行之有垂效的可再生能勻源激勵政策，巴建議加快組織鑒實施。同時要扇爭取國務(wù)院出食臺關(guān)于加快農(nóng)釣村小水電發(fā)展蒼的法規(guī)，推動上地方政府法規(guī)恒的制定。如廣傅東省１９９６秧年出臺的《關(guān)鬼于加快農(nóng)村小夠水電建設(shè)的決羅議》，這一具斷有法律約束力界的地方法規(guī)，妥對小水電優(yōu)先淺開發(fā)、優(yōu)先上崖網(wǎng)、優(yōu)先收購養(yǎng)、電價機(jī)制、幫財政補(bǔ)貼等方賞面做了明確規(guī)探定；陜西省也弄在制定小水電橋生產(chǎn)配額及對特小水電實行電龍價優(yōu)惠方面做島出了規(guī)定。這培些地方政府法斧規(guī)均有力地推威動了當(dāng)?shù)匦∷畢掚姷陌l(fā)展。蛇２）突出電價兇配置資源的作堵用。我國電價屢體系就環(huán)境成粉本而言依然存疤在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)暴象。突出表現(xiàn)鄉(xiāng)在高污染的火羊電生產(chǎn)原料價紫格偏低，由污叉染造成的環(huán)境痛成本沒有計入古生產(chǎn)成本，環(huán)婚境空間被無償故使用。今后在睛確定電價機(jī)制橡時，應(yīng)考慮環(huán)暖境因素的影響脊，使電價準(zhǔn)確籮反映電力與環(huán)女境的真實價值彼。最終建立起競一個可持續(xù)發(fā)岸展的價格機(jī)制茄。尾建議在實行廠上網(wǎng)分開，競價蔑上網(wǎng)后，政府屑對小水電上網(wǎng)致實行市場價格掉保護(hù)，不直接缸參與同常規(guī)能散源競爭。并在北此基礎(chǔ)上建立緞起激勵與約束轟相結(jié)合的小水雷電上網(wǎng)限價制谷度。既要對小攝水電上網(wǎng)實行愉電價保護(hù)，對毒由公益性制約鈴和外部經(jīng)濟(jì)性期增加的生產(chǎn)成匠本進(jìn)行補(bǔ)償，哥使其獲得合理凳利潤，又要促籃使小水電不斷挽降低成本，提崖高小水電的競擦爭力。這一制處度的核心是：圣政府為小水電精制定上網(wǎng)的最擦高限價，只要皮小水電企業(yè)的得報價低于限價甘水平，電網(wǎng)只獸能收購不能拒翁收。而高于這松一價格的小水需電企業(yè)則會被半淘汰出局。簽小水電競價上箏網(wǎng)限價的確定舞，可以參考英串國等市場經(jīng)濟(jì)捏國家比較成熟勢的公用事業(yè)價死格規(guī)制模型。材由此小水電上石網(wǎng)限價的初始洗定價模型可以豎設(shè)計見為：Ｐ＝調(diào)Ｃ撿×增（１＋Ｒ）＋撐Ｔ＋Ｖ（其中齒：Ｐ為政府規(guī)艘定的上網(wǎng)最高幣限價；Ｃ為小茄水電企業(yè)的平征均社會生產(chǎn)成戚本；Ｒ為成本預(yù)利潤率；Ｔ為趕法定稅金；Ｖ晶為考慮供求、紡政策等因素的盾調(diào)整額度。）駝小水電上網(wǎng)限擠價的調(diào)整模型形為：牛Ｐ盟′盤＝暗Ｐ鳴×貼［１＋（ＲＯ電Ｉ－Ｘ）］（被其中：包Ｐ猶′扁為調(diào)整價格；每ＲＯＩ為消費(fèi)匙物價指數(shù)；Ｘ冠是小水電勞動往生產(chǎn)率的提高縱幅度）。這種婦定價方法與激菠勵和約束相結(jié)福合的定價原則解相符合，能夠叨有效的反映對羞小水電外部經(jīng)毫濟(jì)性的回報及帽對由公益性制違約引起成本增曠加的補(bǔ)償。楚３）完善稅收粉政策。要繼續(xù)誘執(zhí)行小水電交剪納６％增值稅交的政策。應(yīng)明社確不轉(zhuǎn)供大電址網(wǎng)電力的小水頁電，按須照炕“培交６％，免１巡１％開具增值惑