談城市土地儲(chǔ)備制度中的難點(diǎn)與對(duì)策

談城市土地儲(chǔ)備制度中的難點(diǎn)與對(duì)策一、城市土地儲(chǔ)藏制度

建立城市土地儲(chǔ)藏制度是城市土地制度改革的一個(gè)創(chuàng)新，其根本思路是由城市政府的托付機(jī)構(gòu)，如土地儲(chǔ)藏中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進(jìn)展土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建立的“熟地”，依據(jù)城市土地年度規(guī)劃，通過招標(biāo)、拍賣有規(guī)劃地將土地投入市場，以供給和調(diào)控城市各類建立用地需求的一種經(jīng)營治理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。

建立城市土地儲(chǔ)藏制度的目的是為了解決城市存量土地供給不能壟斷，造成城市土地供給總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的緣由，城市存量土地幾乎都把握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、規(guī)劃沒有掌握好，土地供給量過大，構(gòu)造不合理，導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用，以往推行過“退二進(jìn)三”，鼓舞困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)展房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供給者，形成存量土地多頭供給的局面。

1999年新的《土地治理法》公布實(shí)施，加大了愛護(hù)耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建立用地的數(shù)量受到嚴(yán)格掌握，新增建立用地的數(shù)量受到嚴(yán)格掌握，用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中心分成的措施不僅使新增建立用地的數(shù)量大為削減，而且占用耕地的本錢有了較大提高，使城市存量土地的利用價(jià)值更加突出。同時(shí)新土地法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建立用地供應(yīng)和財(cái)政收入的重要渠道。由于城市進(jìn)展，城市區(qū)域的向外擴(kuò)張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、倉儲(chǔ)用地漸漸進(jìn)入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的鋪張，同時(shí)也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局調(diào)整看，對(duì)存量土地的投資需求越來越強(qiáng)。此外，通過土地的收購、儲(chǔ)藏、供給的運(yùn)營，政府財(cái)政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)展。

城市土地儲(chǔ)藏制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了勝利的閱歷，但作為一種制度創(chuàng)新，在進(jìn)展的初期，無論在理論上還是實(shí)踐上還有一些值得探討的問題。

二、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種，一種是單一構(gòu)造，土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)隸屬土地治理部門，如上海；另一種是雙構(gòu)造，即土地收購儲(chǔ)藏委員會(huì)和土地收購儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)，土地收購儲(chǔ)藏委員會(huì)由政府設(shè)立，成員由土地、財(cái)政、規(guī)劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購-儲(chǔ)藏-出讓政策，土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)隸屬于土地治理部門，承受收購儲(chǔ)藏委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)視。比擬已實(shí)施土地儲(chǔ)藏制度的城市的閱歷，雙構(gòu)造的運(yùn)行比擬順當(dāng)，但尚需工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效，削減運(yùn)行環(huán)節(jié)，提高土地儲(chǔ)藏和土地資產(chǎn)運(yùn)營效益，必需制訂科學(xué)的土地收購、儲(chǔ)藏和供給規(guī)劃，并與整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、用地規(guī)劃、舊城改造規(guī)劃、近期建立規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、資金籌措規(guī)劃等有機(jī)的結(jié)合起來，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動(dòng)。因此，土地收購儲(chǔ)藏機(jī)制是一個(gè)簡單的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、規(guī)劃、建立、財(cái)政、土地等很多政府職能部門的嚴(yán)密協(xié)作。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約。《城市規(guī)劃法》其次十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建立必需符合城市規(guī)劃，聽從規(guī)劃治理?！痹诔鞘兄幸粯咏?jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價(jià)值差異很大。土地儲(chǔ)藏制度的一個(gè)目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲(chǔ)藏的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的掌握，是否與這個(gè)時(shí)期市場的土地需求構(gòu)造相適應(yīng)，是否能獲得相應(yīng)的投資收益，對(duì)土地儲(chǔ)藏機(jī)制的運(yùn)作影響很大。從這一點(diǎn)講，規(guī)劃部門與土地治理部門的協(xié)作效率就特別重要。目前大多數(shù)城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)的，這種狀況下，市長掛帥的土地收購儲(chǔ)藏委員會(huì)的作用就顯得特別重要。

1999年實(shí)施的新《土地治理法》對(duì)城市政府如何建立土地儲(chǔ)藏機(jī)制，行使土地統(tǒng)一收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對(duì)土地收購儲(chǔ)藏制度予以討論?！锻恋刂卫矸ā返谖迨藯l規(guī)定“有以下情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)展舊城改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等緣由停頓使用原劃撥的國有土地的；……”；依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)包括：①國家建立的需要；②實(shí)施城市規(guī)劃和社會(huì)公益事業(yè)的需求；③土地使用期限屆滿，未批準(zhǔn)續(xù)期使用的；④由于土地使用者的緣由，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準(zhǔn)用途使用違反土地使用權(quán)出讓合同商定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內(nèi)涵上不同，收回土地是一種行政行為，補(bǔ)償是對(duì)地上建筑物、附著物獲利力量的支付，與土地價(jià)格無關(guān)。而收購?fù)恋厥且环N經(jīng)濟(jì)行為，必定涉及土地價(jià)格。特殊是這種收購是一種“強(qiáng)制性買賣關(guān)系”（后面將分析），不是一種經(jīng)濟(jì)主體間的公平經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應(yīng)的法律標(biāo)準(zhǔn)，所以建立城市土地儲(chǔ)藏制度首先要解決立法和制度建立問題。

三、土地收益安排及收購價(jià)格

以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)，土地盤活所得大局部歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時(shí)的級(jí)差地租。建立土地儲(chǔ)藏制度，其核心問題是權(quán)利和利益的重新安排。因此，如何精確界定土地收益構(gòu)成，合理安排政府和原土地使用者之間的利益是土地儲(chǔ)藏機(jī)制順當(dāng)開展必需解決的問題。

科學(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理安排土地收益的根底，在此根底上明確對(duì)原土地全部者的補(bǔ)償性質(zhì)、補(bǔ)償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價(jià)格的有：土地全部權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和進(jìn)展權(quán)。

依據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國“實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家全部”，所以，土地收購價(jià)格中不應(yīng)包括土地全部權(quán)價(jià)格。土地使用權(quán)是依法對(duì)肯定的土地進(jìn)展利用、治理并取得收益的權(quán)利，在土地全部權(quán)和使用權(quán)分別的狀況下，土地全部者和使用者要根據(jù)肯定的標(biāo)準(zhǔn)來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地使用權(quán)含有土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、局部收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有無償（劃撥）取得土地使用權(quán)和有償（出讓）取得土地使用權(quán)，土地收購價(jià)格中應(yīng)包括土地使用權(quán)價(jià)格。土地處置權(quán)包括土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對(duì)劃撥土地使用權(quán)，土地收購價(jià)格中不應(yīng)包括處置收益，但對(duì)出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全處置權(quán)，土地收購價(jià)格中應(yīng)包括相應(yīng)的土地處置權(quán)收益。土地進(jìn)展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)整而最優(yōu)利用條件下的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機(jī)制來看，土地進(jìn)展權(quán)收益應(yīng)歸政府全部，土地收購價(jià)格不應(yīng)包含土地進(jìn)展權(quán)收益。

土地增值收益的緣由有：①經(jīng)濟(jì)進(jìn)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價(jià)上漲；②人口增加導(dǎo)致土地利用需求量增大造成地

價(jià)上漲；③對(duì)城市根底設(shè)施投資使各類城市用地更符合城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導(dǎo)致地價(jià)支付力量增加，地價(jià)上漲；④城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高度化利用時(shí)，地價(jià)將上漲。如在相像經(jīng)濟(jì)區(qū)位下，土地價(jià)值與土地利用方式之間的關(guān)系是商業(yè)＞居?。竟I(yè)＞耕地＞農(nóng)牧地＞荒地?？梢娨暂^低價(jià)格購進(jìn)的工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價(jià)值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對(duì)土地進(jìn)展資金和勞動(dòng)力投入，把物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)凝聚在土地中，增加土地效用的同時(shí)也使土地增值。從土地增值收益的緣由進(jìn)展分析，①、②屬于自然增值，應(yīng)為全社會(huì)公共全部，為國家或政府全部，③、④源自地方政府對(duì)土地的投資及規(guī)劃條件轉(zhuǎn)變，故其增值收益應(yīng)為地方政府全部，⑤為士地使用者的奉獻(xiàn)，收益應(yīng)為土地使用者全部。

土地收購價(jià)格的內(nèi)涵應(yīng)是與原土地使用者對(duì)被收購?fù)恋負(fù)碛械臋?quán)利和利益相全都的土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價(jià)格，也即原土地用途的價(jià)格。以現(xiàn)用途作為依據(jù)進(jìn)展收購儲(chǔ)藏，規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地全部者享有。從實(shí)際看土地收購不同于城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇?，城市房屋拆遷補(bǔ)償是以保證原土地使用者（