社會管制模式與標準的確立

社會管制模式與標準的確立第1頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一前言社會管制

——通過一系列的標準對帶來外部負效應的行為加以制約。

強化社會管制，不等于簡單的禁止，強化社會管制，最重要的是各種標準的確定與建立。如果缺乏確定、合理的標準，那么，加強社會管制要么成為某些部門任意妄為的遮羞布，要么變成流于形式的口號。

同時，標準的建立過程是與管制模式的選擇密切相關的，一個確定的管制模式將直接影響甚至決定標準的建立。第2頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一分析框架

1、美國社會管制模式的發(fā)展歷程

2、管制模式發(fā)展過程中行政權、立法權與司法權的影響

3、管制模式對管制標準建立的影響

4、對中國的借鑒意義第3頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一一、美國社會管制模式的發(fā)展歷程1.1“國會控制”（CongressionalControl）模式

該模式主要運用于19世紀末到20世紀40年代中期（1946年《行政程序法》頒布前），尤其是羅斯福的“新政”時期，主要是經(jīng)濟管制的模式。監(jiān)管機構通過對壟斷行業(yè)的市場準入、價格、質量標準和服務的監(jiān)管維護市場秩序。監(jiān)管機構的管制，被嚴格限制在建立機構時的個案法授權之中，如何授權和授權范圍完全掌握在國會手中。第4頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一1.2監(jiān)管機構“自我控制”（Self-Control）模式

從國會1946年頒布《行政程序法》開始，持續(xù)到20世紀70年代末。最顯著的特征是：獨立監(jiān)管機構擁有半立法、半行政和半司法的“三位一體”的權力。

20世紀70年代至80年代，政府設立了一大批新的監(jiān)管機構，如環(huán)境保護局、職業(yè)安全與健康署等，以保護人的生命、健康和安全，免受消費品、工作場所、環(huán)境污染帶來的侵害。由于沒有一個機構集中審核和協(xié)調(diào)監(jiān)管機構的規(guī)章，以“命令―控制”方式進行管制，結果導致了機構臃腫、規(guī)章繁多、規(guī)章之間重復和沖突，反而影響了市場效率。第5頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一1.3成本―收益（cost-effectiveness）分析模式

1980年國會批準在總統(tǒng)預算管理辦公室（簡稱OMB）中建立信息與管制事務辦公室（簡稱OIRA）。監(jiān)管機構被納入OMB和OIRA監(jiān)管范圍。監(jiān)管機構制訂和發(fā)布規(guī)章，必須提交成本―收益分析的報告，OMB和OIRA既要審核監(jiān)管機構的規(guī)章草案，提出意見，將審核后的重要規(guī)章提交國會審核，又要向國會報告聯(lián)邦政府管制的總成本和總收益。

OIRA的設立，克服幾十個監(jiān)管機構各自為政、信息不通的弊端，避免規(guī)章之間的沖突和重復。第6頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一二、美國管制模式改革中的主要推動力量與影響因素

2.1總統(tǒng)行政權的推動

2.2國會立法權的影響

2.3法院司法權的影響第7頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.1總統(tǒng)行政命令的推動作用

福特1973年簽署了“11821號行政命令”。該命令中體現(xiàn)的管制的成本―收益分析方法，為以后的改革提供了思路?？ㄌ赜?978年3月簽發(fā)了“12044號行政命令：管制分析”，規(guī)定：監(jiān)管機構用成本―效益衡量管制的效率，制訂新規(guī)章，要對受規(guī)章影響的行業(yè)、企業(yè)、就業(yè)和消費者進行分析，要有利于就業(yè)和經(jīng)濟增長。里根1981年3月發(fā)布了“12291號行政命令”。指出管制目標是社會凈收益最大化，必須使管制對社會的潛在收益超過社會的潛在成本。其次，建立了成本―收益分析的程序，提出了主要規(guī)章的衡量標準。布什繼任總統(tǒng)后，堅持執(zhí)行里根的12291號行政命令。第8頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一

克林頓加速管制改革的進程，1993年9月30日簽發(fā)了“12866號行政命令：管制的計劃與審核”。12866號行政命令有以下幾個特點：第一，管制理念的改革。管制理念定義為：更集中、更有靈活性、更有力度、更有效率、個人和企業(yè)更少負擔的市場化管制。第二，管制方法的改革。監(jiān)管機構以成本―收益的方法替代傳統(tǒng)的“命令―控制”的方法，依靠市場激勵，使用績效標準，在有效滿足個人偏好和企業(yè)利潤目標的同時，使社會公共利益最大化。第三，統(tǒng)一聯(lián)邦管制程序和判斷標準。所有的聯(lián)邦監(jiān)管機構提出一個規(guī)章草案時，應評估規(guī)章的成本和收益。由于某些成本和收益很難量化，因此，對提出的規(guī)章草案和待修正的規(guī)章應有一個合理的判斷：即證明管制獲得的收益和為它支付的成本是適當?shù)模˙enefitsintendedregulationjustifyitscosts）。喬治·W·布什上任后，繼續(xù)執(zhí)行克林頓的12866號行政命令。第9頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.2國會立法：基于管制的成本—收益分析

1995年以前，國會對管制的成本―收益分析的立法，持觀望態(tài)度。1995年以后，國會則通過了十幾個管制的成本―收益分析的法案，使管制制度發(fā)生了根本性變化。

2.2.1建立成本―收益分析的法律制度

2.2.2建立聯(lián)邦管制的總成本和總收益的報告制度

2.2.3建立國會審核規(guī)章的制度第10頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.2.1建立成本―收益分析的法律制度

《1995年無資金保障施令改革法》第一次規(guī)定聯(lián)邦監(jiān)管機構制定規(guī)章時必須使用成本―收益分析的原則、程序和方法，要求監(jiān)管機構分析管制對州政府、地方政府和種族地區(qū)政府的影響，分析管制對生產(chǎn)力、經(jīng)濟增長、就業(yè)、物價和工資的影響；第一次規(guī)定聯(lián)邦監(jiān)管機構實施管制的衡量標準，即管制的收益大于管制的成本、或者管制的收益能夠證明為它所支出的管制成本是合適的。

《2002年管制改進法》規(guī)定，成本―收益分析必須作為監(jiān)管機構制訂規(guī)章的原則、程序和方法；管制影響的分析要作為規(guī)章草案的有機組成部分；必須加強政府的責任和提高管制的質量。第11頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.2.2建立聯(lián)邦管制的總成本和總收益的報告制度國會在1996年通過《1997年財政、郵電業(yè)和政府一般撥款法》第645條規(guī)定，美國公眾有權知道聯(lián)邦政府監(jiān)管機構管制的成本―收益和經(jīng)濟績效。從1997財政年度起，OMB和OIRA在每年的9月30日之前向國會提交聯(lián)邦管制的成本―收益分析的報告。

第12頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一內(nèi)容：第一，在切實可行的范圍內(nèi)對年度聯(lián)邦管制的總成本與總收益進行評估（包括可以量化與不能量化的結果）。第二，分析聯(lián)邦管制對州政府、地方政府、種族地區(qū)政府、小企業(yè)、工資和經(jīng)濟增長的影響。在聯(lián)邦政府沒有撥款的情況下，州政府、地方政府和種族地區(qū)政府執(zhí)行聯(lián)邦政府的規(guī)章，會加重其財政負擔。對小企業(yè)來講，政府管制規(guī)定統(tǒng)一的標準，小企業(yè)會承擔更高的管制成本。就工資和經(jīng)濟增長而言，任何一項管制的成本最終通過價格和稅收轉嫁到雇員、消費者和企業(yè)頭上，可能產(chǎn)生降低工資和阻礙經(jīng)濟增長的副作用。第三，提出改革聯(lián)邦政府管制的建議。監(jiān)管機構每年對5年以前的所有規(guī)章進行一次全面檢查和審核，確定規(guī)章中哪些正在發(fā)揮作用、哪些需要修改和哪些過時而要廢除。第13頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.2.3建立國會審核規(guī)章的制度

《1996年國會審核法》規(guī)定，OIRA審核對經(jīng)濟影響達到或超過1億美元的重要規(guī)章后，再提交到國會審核。國會可能通過也可以通過一項“聯(lián)合否決權”否決這些重要規(guī)章，目的是限制監(jiān)管機構濫用國會授權，從而控制管制對市場的侵害。通過上述法案，國會最終從法律上確立了成本―收益分析作為監(jiān)管機構制訂規(guī)章的原則、程序和方法，并通過評估成本―收益，檢驗管制的績效，從而建立了市場化的管制制度。第14頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一2.3法院對成本——收益分析的判例國會通過的上述法律，基本確立了成本―收益分析的管制體制。但只有經(jīng)過法院司法審查，監(jiān)管機構的規(guī)章才能順利實施。一旦第三方提起訴訟，司法審查就有可能否決或推翻監(jiān)管機構的規(guī)章。“1980年產(chǎn)業(yè)聯(lián)合部、美國勞工聯(lián)合會―產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會訴美國石油協(xié)會”和“1981年美國紡織制造業(yè)協(xié)會訴多諾萬”的兩個案件中，法院否決了監(jiān)管機構使用成本―收益分析原則制定的規(guī)章。法院的觀點：成本―收益分析有許多不確定性因素，以不確定性因素評估的成本―收益，不能令人信服。如果使用成本―收益分析原則，就給了監(jiān)管機構一種無限度制定規(guī)章的自由裁量權。

1999年華盛頓巡回法院審理“美國貨車運輸聯(lián)合會訴美國環(huán)境保護局”案，判決：當環(huán)境保護局制定國家環(huán)境空氣質量標準時，成本―收益分析是沒有用的。最高法院隨后在審理惠特曼訴美國貨車運輸聯(lián)合會一案時裁決，環(huán)境保護局制定的質量標準符合管制的判斷標準，即收益大于成本或證明是在適當?shù)某杀鞠氯〉玫氖找?，推翻了華盛頓巡回法院的裁決。第15頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一從上述幾個判決案例中可以看出，法院的觀點在逐步轉變，并最終在事實上接受了管制的成本―收益分析的程序：法院認可成本―收益分析方法為管制提供了理性的、合適的和必要的理論基礎；承認監(jiān)管機構以成本―收益分析作為制訂規(guī)章的分析方法、決策程序和依法行政的工具；允許監(jiān)管機構對涉及有關生命、安全、健康和環(huán)境保護等難以量化的非交易商品，在制定規(guī)章和實施管制時，依照成本―效益分析原則，重在質量分析，并使社會福利最大化。

從以上分析可知：美國的社會管制模式是在它特定的政治制度、歷史背景、價值觀念、經(jīng)濟環(huán)境中生成和規(guī)范的，也是在不斷調(diào)整、不斷改革中逐步成熟和發(fā)展的。第16頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一三、管制模式對管制標準建立的影響

前面已經(jīng)談到社會管制最經(jīng)常使用的手段是制定各種標準約束企業(yè)行為，而在不同的管制模式下，標準的制定也將大為不同，同時又將影響到標準本身的合理性和權威性。

第17頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一3.1標準的定義

標準是為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定的共同的和重復使用的規(guī)則、指導原則或特性的文件。第18頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一

社會管制中所強調(diào)的標準，是強制性的標準，即必須得到強制執(zhí)行，否則就無所謂管制。

下列標準屬于強制性標準：

1．藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、農(nóng)藥和勞動衛(wèi)生標準；

2．產(chǎn)品生產(chǎn)、貯運和使用中的安全及勞動安全標準；

3．工程建設的質量、安全、衛(wèi)生等標準；

4．環(huán)境保護和環(huán)境質量方面的標準；

5．有關國計民生方面的重要產(chǎn)品標準等。標準問題，與每個人的生活有著密切的關系。社會管制領域的標準尤其重要，標準作為社會管制的依據(jù)，其本身的正確程度和合理性就直接影響著社會管制本身的有效性與合法性第19頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一3.2不同模式下標準的建立

判斷社會管制標準合理性的標準，借用法學家齊佩利烏斯（Zippelius）的話，合理的管制標準應該符合“社會中具有支配力的法倫理”標準。同時也應該是整個“主觀法律秩序”的標準。概括說來，一個合理的標準應該是既能夠有效地消除外部性，同時又不至于讓企業(yè)承擔過多負擔而壓抑一國或一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力。第20頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一3.2.1命令——控制模式下標準的建立

社會管制要求政府對行為做出規(guī)定。命令和控制意味著管制當局決定被管制企業(yè)必須采取什么樣的技術。然而，一旦強行規(guī)定，被批準的技術必須如何如何的時候，命令和控制就可能意味著，所選擇的是所可能有的最大程度的安全，而完全不顧經(jīng)濟成本會有多大。因為，如果使用者使用的技術是得到批準的技術，那么它們將失去尋求最有效率的辦法的動機，勢必導致忽略經(jīng)濟成本。

第21頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一

命令和控制也意味著，管制當局有可能對不同受管制企業(yè)實行不同的標準，如有時會允許已有的現(xiàn)存工廠比新的工廠所必須達到的標準更低一些，已經(jīng)處于使用之中的產(chǎn)品可免受控制標準的限制，而新的產(chǎn)品則必須滿足嚴格的要求。某些情況下，更新一個現(xiàn)存設備比設計和建造一個新設備花費的代價還要大。因此，實行不同的標準在經(jīng)濟上也許是合理的。然而，這也可以被內(nèi)部的各種政治力量所左右。那么這也就意味著，命令和控制模式的管制并不一定能保證：環(huán)境將如同社會管制所期望的那樣清潔，消費者將享有強化社會管制所帶來的那樣安全。命令——控制模式下監(jiān)管機構以強行辦法制定的標準，極有可能制定出荒謬的標準，因為監(jiān)管機構在缺乏必要科學分析和數(shù)據(jù)資料的基礎上，不可能清晰知道某一標準應該具體到何種程度。第22頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一3.2.2成本——收益分析模式下標準的建立在此模式下，標準的建立，說到底就是，任何一種標準的制定，在其以規(guī)章或法規(guī)形式頒布、生效前要進行成本―收益分析，只有收益超過成本的規(guī)章才能被通過；生效后每年進行成本―收益分析的評估，評估規(guī)章的績效。然而，在實踐中，如何有效地衡量，往往是困擾政府的一個難題。任何的比較只有建立在相等性質的比較對象基礎上才有可能進行，比如以貨幣數(shù)量衡量的成本與收益之間的比較，然而，社會管制涉及的往往是能夠量化的成本與難以量化的收益。第23頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一同時，此模式下，由于監(jiān)管機構必須提交成本——收益分析報告，報告需經(jīng)立法部門審核同意，因此，往往在制定過程中為各種利益集團提供博弈的機會。社會管制的任何一項標準從建議、討論、頒布到執(zhí)行，牽扯到方方面面的利益，充滿了利益集團之間極其復雜的政治較量，引發(fā)分歧、爭執(zhí)和討價還價。不同的利益主體通過協(xié)商、妥協(xié)、交涉從而獲得合理的管制標準，這樣，即使有可能存在尋租，但也會比單純的監(jiān)管機構“一言堂”要合理得多。第24頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一各國社會管制領域中的標準制定，都涉及到審核部門特別是政策提案型部門的運作機制。審核部門的可能組成人員包括政府官員、專家以及普通公眾。官員參與的基礎是“公共利益”，專家參與的基礎是專業(yè)知識，企業(yè)界和公眾參與的基礎是利益，但兩者利益的類別可能不同。但是從全體成員人數(shù)和消費者所代表的委員人數(shù)的數(shù)量關系，以及有關審議內(nèi)容的專業(yè)知識，信息量的關系等角度來看，公眾的意見是很難從審議結果中表現(xiàn)出來的。在社會管制領域，企業(yè)特別是大企業(yè)已經(jīng)有了很強的談判能力和俘獲政府的能力，公眾和小企業(yè)的利益，經(jīng)常受到漠視。標準制定好象是“公共利益”模型，但是實際上產(chǎn)業(yè)利益發(fā)揮著重要的作用，在特定條件下政府還有著獨立于產(chǎn)業(yè)部門之外的利益。第25頁，共28頁，2023年，2月20日，星期一四、對中國的借鑒意義在我國，社會管制模式基本上仍處于“命令——控制”模式階段，雖然存在一些政策分析機構、專家委員會等，但我國社會管制領域的標準制定中，更多的還是行政機關起著絕對性的主導和控制作用，行政機關在標準制定的技術層面問題上，依賴于自己能夠控制的自己系統(tǒng)內(nèi)或者“體制內(nèi)”的專家乃至專門技術委員會，但對于技術所勾連出來的政策問題，政治和經(jīng)濟問題，則保留完全的控制權。所涉及的專業(yè)委員會，并非真正外國法意義上的咨詢委員會。而且目前