如何加強(qiáng)國土資源執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

國土資源執(zhí)法隊(duì)伍作為國土資源政策法律法規(guī)的宣傳貫徹者和執(zhí)行落實(shí)者，位于保護(hù)國土資源、維護(hù)群眾權(quán)益的第一線，處在打擊國土資源違法犯罪、化解調(diào)處各類矛盾糾紛的最前沿，其隊(duì)伍建設(shè)直接關(guān)系到國土資源部門“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)大局”工作職責(zé)的有效履行，直接關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定大局和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前國土資源工作面臨的新形勢，特別是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)實(shí)情況，如何加強(qiáng)基層國土資源執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)國土資源事業(yè)發(fā)展。正確認(rèn)識國土資源隊(duì)伍的現(xiàn)狀，理性分析存在的問題，對癥下藥成為各級國土部門加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。筆者以利川市為例，試圖分析我市國土資源執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀、成因和對策，權(quán)作引玉之磚。一、我縣國土資源執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)存在的問題盡管省以下國土資源體制改革后，基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)得空前重視和加強(qiáng)，但無須諱言，由于種種原因，基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)仍難盡人意，存在不少問題，與國土資源違法行為屢禁不止的嚴(yán)峻形勢相比，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。（一）執(zhí)法保障不力。從本質(zhì)上講，執(zhí)法監(jiān)察工作應(yīng)該是摒棄各種后顧之憂，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法辦案，依法查處。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，由于執(zhí)法保障不到位，執(zhí)法隊(duì)伍不超脫，使得執(zhí)法不嚴(yán)肅，辦案不嚴(yán)厲，一定程度上存在“唯錢執(zhí)法”的傾向。一是領(lǐng)導(dǎo)保障不到位。一個地方國土資源違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時查處，甚至是屢禁不止頂風(fēng)上，地方政府、國土資源部門、國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，誰該承擔(dān)責(zé)任？該承擔(dān)怎樣的責(zé)任？這個責(zé)任追究落實(shí)得怎樣？從目前的情況看，并不明確。即使是相對比較明確的國土資源違法行為部門一把手負(fù)責(zé)制，也因違法行為的愈演愈烈而沒有得到有效執(zhí)行。二是經(jīng)費(fèi)保障不到位。國土資源管理體制改革后系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員工資仍然是部門預(yù)算，自收自支的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍作為執(zhí)法監(jiān)察主體力量與所承擔(dān)的工作職責(zé)不相適應(yīng)。執(zhí)法監(jiān)察主體力量是隊(duì)伍，而執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍屬事業(yè)編制，半數(shù)以上自收自支。我市國土執(zhí)法大隊(duì)人員15人，其中全額撥款的5人，差額撥款的2人，全額自收自支8人，日常辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)仍是與經(jīng)濟(jì)任務(wù)和罰沒收入相掛鉤。只要還存在經(jīng)濟(jì)任務(wù)的導(dǎo)向，就必然還會在一定程度上誘導(dǎo)執(zhí)法人員辦案時注重經(jīng)濟(jì)處罰而偏離執(zhí)法宗旨。三是設(shè)備保障難到位。隨著形勢的發(fā)展，完全依靠人、紙、筆等傳統(tǒng)辦案方法和手段已不能保證執(zhí)法監(jiān)察工作的順暢進(jìn)行。一些當(dāng)事人不理睬辦案人員的現(xiàn)場了解，不配合制作調(diào)查詢問筆錄，不提供相關(guān)協(xié)議合同材料；或者是胡攪蠻纏，天天拖延，時時撒謊，辦案難以找到直接當(dāng)事人。如果不配備車輛、電腦、攝像機(jī)、照相機(jī)等必要的辦案設(shè)備，運(yùn)用先進(jìn)科技成果，提高辦案的技術(shù)含量，辦案效率必然難以提高，執(zhí)法監(jiān)察的應(yīng)急能力和快速反應(yīng)能力也難以產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。全市4600余平方公里的國土資源巡查，只有50人參與巡查，真正有巡查車輛的只有執(zhí)法大隊(duì)和直屬分局，12個國土所既無巡查車輛，又無巡查經(jīng)費(fèi),且擔(dān)負(fù)全4602.67平方公里的土地,礦產(chǎn)資巡查任務(wù),人均巡查面積近100平方公里,難以適應(yīng)資源管理量大面廣。（二）辦案素質(zhì)不高。2006年執(zhí)法大隊(duì)成立以來，執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員的能力素質(zhì)較以前有了很大的提高，對辦案的基本程序、違法行為的準(zhǔn)確定性不存在大的問題，但與違法行為的復(fù)雜性和案件當(dāng)事人反調(diào)查能力增強(qiáng)的違法發(fā)展趨勢相比，執(zhí)法人員在執(zhí)法宗旨和信心上、辦案的具體細(xì)節(jié)上、違法當(dāng)事人的心理把握上、調(diào)查取證的一次性成功率上、收集證據(jù)的完整性上，仍然存在亟待加強(qiáng)的地方。一是工作信心不強(qiáng)。從我國土地管理治理多年來看，我國的土地執(zhí)法始終處于疲于奔命、撲火救火的角色，吃力不討好。特別是在歷次清理清頓中，對于違法用地都是采取從寬處理的辦法，多數(shù)情況是罰點(diǎn)款再補(bǔ)辦合法的用地報批手續(xù)了事，拆除、沒收等主罰不了了之，以致出現(xiàn)“守法不如違法、誰違法用地誰占便宜”的事實(shí)。國土資源執(zhí)法連事都查處不到位，還談什么“既查事，又查人”。如此“大事化小，小事化無”的辦案慣性和潛規(guī)則已經(jīng)直接挫傷了執(zhí)法人員的工作積極性，導(dǎo)致一些執(zhí)法工作人員工作信心不足，二是業(yè)務(wù)能力不精。一些工作人員滿足對法律條款的一知半解，仍然是依靠（《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》）“兩法”打天下，既不注重國土資源管理和行政執(zhí)法等政策法律法規(guī)的系列學(xué)習(xí)，又不注重對同一違法行為相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的融合理解，辦案時對當(dāng)事人的疑問解釋不清楚，說明不透徹，宣傳不到位，有的業(yè)務(wù)知識不熟，工作能力不強(qiáng)，辦起案來自然是四處受阻，到處碰壁。三是綜合知識不全。國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作涉及等傾向，執(zhí)法辦案時就會產(chǎn)生處罰倚輕倚重、行使自由裁量權(quán)不恰當(dāng)?shù)那闆r，給群眾造成國土資源執(zhí)法辦案不公、“半夜吃桃子專練軟的捏”的印象。二是堅(jiān)持原則不強(qiáng)。在案件處罰中，時常會因?yàn)楦鞣降恼f情干擾，頂不住壓力，使處罰嚴(yán)重縮水，絕大多數(shù)國土資源違法案件最終是以罰款、補(bǔ)辦手續(xù)了結(jié)，像拆除違法建筑物、沒收違法所得、收回土地使用權(quán)等主罰基本上不了了之，這其間雖然有法律操作性的原因，但執(zhí)法單位和人員原則性堅(jiān)持不夠也是一個重要因素。三是工作作風(fēng)不實(shí)。動態(tài)巡查不主動、不及時、不細(xì)致，辦案時不注重文明執(zhí)法，不注重宣傳溝通，總是居高臨下，盛氣凌人，講究“先聲奪人”，靠打壓、哄騙等帶有江湖習(xí)氣的手段去執(zhí)法辦案，作風(fēng)粗暴飄浮。四是少數(shù)執(zhí)法人員存在“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象，個別執(zhí)法人員同社會上一些炒賣地皮的不法人員串通一氣，大勢縱容違法，有的甚至充當(dāng)保護(hù)傘，有些國土資源執(zhí)法人員沒有廉潔奉公的思想，私心雜念重，貪圖享受，生活腐化，以工作之便“吃、拿、卡、要”，假公濟(jì)私，飽中私囊，既損害國家、集體的利益，也破壞了國土資源執(zhí)法隊(duì)伍的形象。五是執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，行不立案，不處罰，協(xié)商執(zhí)法，為單位或個人謀福利好處，六是制度不健全，監(jiān)督不到位，會審制度流于形式，權(quán)力運(yùn)行集中在少數(shù)幾個人手里。七是在干部任用上重任用輕管理,監(jiān)督管理失之于寬，失之于松，不少監(jiān)督管理的辦法流于形式，沒有針對性地解決實(shí)際問題，對國土資源執(zhí)法人員存在的缺點(diǎn)和錯誤，批評教育少，即使批評也是輕描淡寫、隔靴搔癢。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部寧愿失原則，也不愿傷感情，怕得罪人，以致出現(xiàn)上級忽視監(jiān)督，同級難以監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督，群眾無法監(jiān)督，事前事中疏于監(jiān)督等現(xiàn)象。二、加強(qiáng)國土資源執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的建議基礎(chǔ)不牢，地動山搖。只有加強(qiáng)基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，才能樹立國土資源執(zhí)法權(quán)威，創(chuàng)優(yōu)國土資源執(zhí)法環(huán)境，為國土資源事業(yè)發(fā)展提供有力保障。（一）落實(shí)改革措施，夯實(shí)嚴(yán)肅執(zhí)法的根基。一要嚴(yán)格按照國務(wù)院關(guān)于國土資源管理體制改革文件的要求狠抓落實(shí)。全面完成縣市一級國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人事制度改革，配優(yōu)班子，調(diào)優(yōu)人員，強(qiáng)化職能，將執(zhí)法人員工資和經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。二要嚴(yán)格按照國土資源部關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)文件的要求狠抓落實(shí)。盡早出臺加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的具體規(guī)定，并按照要求配備車輛、攝像機(jī)、電腦等辦案設(shè)備，兌現(xiàn)執(zhí)法人員辦案補(bǔ)貼，穩(wěn)定執(zhí)法隊(duì)伍。三要多方努力，積極爭取省以下國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍垂直管理，保持隊(duì)伍的相對獨(dú)立性，將執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)全體人員納入公務(wù)員管理范疇。（二）強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍執(zhí)法的綜合素質(zhì)。一要創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式。制定宣傳學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃、計(jì)劃、方案和制度，通過集中培訓(xùn)與個人自學(xué)相結(jié)合，專家講解與集體討論相結(jié)合，采取看、聽、講、談、寫等多種方式激發(fā)學(xué)習(xí)興趣，營造學(xué)習(xí)氛圍。特別是可以結(jié)合工作實(shí)際，采取案件分析研討會的形式，二要拓寬學(xué)習(xí)內(nèi)容。不僅要學(xué)習(xí)國土資源管理法律法規(guī)以及用地用礦報批供應(yīng)登記發(fā)證、規(guī)劃計(jì)劃、勘測評估等業(yè)務(wù)知識，還要學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)知識和社會學(xué)、心理學(xué)、交際學(xué)、邏輯學(xué)、口才學(xué)等知識，更新觀念，開闊視野，提升境界，以適應(yīng)新的執(zhí)法形勢和任務(wù)的需要。三要注重學(xué)習(xí)效果。既要嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)習(xí)制度，強(qiáng)化學(xué)習(xí)考核，更要注重在干中學(xué)，在學(xué)中干，學(xué)習(xí)時善于聯(lián)系實(shí)際，工作時善于理性思考，全面提高實(shí)際工作能力，使正確的執(zhí)法理念在實(shí)踐中得以升華，讓依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法成為自覺行動。（三）協(xié)調(diào)各方關(guān)系，增強(qiáng)執(zhí)法的合力。一要加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動。進(jìn)一步健全違法案件立案、處罰、結(jié)案的集體會審制度和案件查處工作職責(zé)，明確執(zhí)法辦案的程序和單位內(nèi)部各科室、各隊(duì)所協(xié)作配合的具體責(zé)任。對經(jīng)會審立案查處處罰的案件，處罰未執(zhí)行到位的一律不結(jié)案，一律不完善相關(guān)手續(xù)，一律不發(fā)放用地用礦通知書和證書，防止以查處代補(bǔ)辦，以罰款代執(zhí)行，隨意降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。二要加強(qiáng)橫向聯(lián)動。明確界定國土資源違法、違紀(jì)、犯罪三類行為及對應(yīng)移交的部門、標(biāo)準(zhǔn)、程序和處理時限，爭取協(xié)調(diào)制定紀(jì)檢、監(jiān)察、司法部門工作人員辦案不協(xié)作、不作為責(zé)任追究辦法，防止出現(xiàn)“移送成功，處理成空”的現(xiàn)象。三要加強(qiáng)縱向聯(lián)動。明確界定省、地、縣（市）三級對違法行為查處的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和要求，建立動態(tài)巡查情況定期上報、違法案件查處報備、結(jié)案報核制度，對大案要案公開聯(lián)合掛牌督辦，提高國土資源執(zhí)法的威懾力。同時應(yīng)借鑒國家土地督察制度，加強(qiáng)上級對下級執(zhí)法監(jiān)察工作的指導(dǎo)，定期開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并在各縣市抽調(diào)人員異地交流辦案，分別代表市州局行使執(zhí)法辦案、檢查督查的職責(zé)，提高辦案的抗干擾能力。（四）強(qiáng)化監(jiān)督，及時糾正和嚴(yán)肅處理國土資源執(zhí)法人員的違紀(jì)違法行為。權(quán)力失去監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。要確保依法行政，必須強(qiáng)化內(nèi)部制約和外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對國土資源執(zhí)法人員的監(jiān)督。一是要加強(qiáng)國土資源違法案件的查處監(jiān)督。二是要推行查案全程監(jiān)督制度，對國土資源違法案件，從立案到結(jié)案各個環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正案件處理過程中存在的問題。三是要推行辦案跟蹤卡制度，由當(dāng)事人在結(jié)案后，對國土資源執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行評判，填卡交本系統(tǒng)的紀(jì)檢部門處理。四是要實(shí)行錯案責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅追究辦錯案的責(zé)任人員。五是要建立國土資源執(zhí)法人員違法違紀(jì)舉報中心，設(shè)立舉報電話、舉報箱和舉報接待室，及時處理群眾舉報的國土資源執(zhí)法人員違法違紀(jì)行為。六是要嚴(yán)肅查處國土資源執(zhí)法人員的違紀(jì)違法行為，堅(jiān)決清除腐敗分子，純潔隊(duì)伍。七是要廣泛接受社會和群眾的監(jiān)督，確保國土資源執(zhí)法人員正確行使職權(quán)。（五）創(chuàng)新工作機(jī)制，樹立執(zhí)法的權(quán)威。一要明確執(zhí)法工作責(zé)任制。制訂出臺國土資源違法案件局長負(fù)責(zé)制的具體規(guī)定，確保各地國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作能真正做到一把手親自抓、負(fù)總責(zé)。同時，建立并實(shí)行執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任制、動態(tài)巡查責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制，全面強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察工作責(zé)任。二要創(chuàng)新事前防范，全程監(jiān)管工作機(jī)制。逐級健全執(zhí)法監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)控體系，定人員、定時間、定區(qū)域、定責(zé)任開展動態(tài)巡查，實(shí)行違法行為舉報獎勵制度，確保對國土資源違法行為早發(fā)現(xiàn)、早防范、早制止、早處理。同時，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍與用地報批、供地管理、地籍、地礦等科室的工作配合，對用地用礦行為提前介入，全程監(jiān)管，確保及時發(fā)現(xiàn)隱性違法行為。上級國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)對下級國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的督查督辦力度，強(qiáng)化監(jiān)管。三要落實(shí)執(zhí)法考核獎懲機(jī)制。既要在本級國土資源系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)格考核各單位、各位工作人員依法行政、依法辦事、支持執(zhí)法、配合執(zhí)法的工作情況，又要加強(qiáng)上級對下級執(zhí)法工作的檢查考核，并嚴(yán)格按照考核情況實(shí)行獎懲。堅(jiān)決對違法案件查處不力的單位實(shí)行一票否決，取消評先評優(yōu)資格，暫停該地區(qū)用地用礦審核報批，通過硬考核、硬獎罰、硬落實(shí)提升國土資源執(zhí)法權(quán)威。（六）以制度建設(shè)為平臺，注重從源頭上防治腐敗行為。一是要健全崗位責(zé)任制度。依法規(guī)范國土資源執(zhí)法人員的職責(zé)和權(quán)限，防止濫用權(quán)力，堅(jiān)決糾正各種不規(guī)范的做法。二是要建立有關(guān)規(guī)范國土資源執(zhí)法人員職務(wù)行為的制度。三是要建立規(guī)范國土資源執(zhí)法人員與當(dāng)事人關(guān)系的制度。禁止接受當(dāng)事人的請吃送禮等。四是要建立執(zhí)法人員日常行為的約束規(guī)范。建立對重大事項(xiàng)和收入申報制度。建立經(jīng)營性土地出讓計(jì)劃制度、信息公開查詢制度、進(jìn)場操作制度和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對土地市場監(jiān)管等四項(xiàng)配套管理制度。對涉及土地利用規(guī)劃審批、供地項(xiàng)目審批、規(guī)費(fèi)減免、資產(chǎn)處置、重大違法案件處理等重大事項(xiàng)的決策，實(shí)行集體內(nèi)部會審。內(nèi)外并重，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管，對履行職責(zé)、工作作風(fēng)等方面存在苗頭性問題的領(lǐng)導(dǎo)干部和新任職的領(lǐng)導(dǎo)干部，分別進(jìn)行誡勉談話和任前談話。同時注重外部約束，在基準(zhǔn)地價更新、土地開發(fā)整理、土地調(diào)查項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，都主動邀請市紀(jì)委、財(cái)政部門進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，取得較好效果。