公共管理學(xué)第四章電子教案

公共管理學(xué)概論第四章

公共組織管理學(xué)習(xí)目標課程內(nèi)容學(xué)習(xí)目標●了解：公共組織的含義和構(gòu)成要素；公共組織結(jié)構(gòu)和公共組織設(shè)計的含義；公共組織變革的含義和類型。●理解：公共組織的類型和基本特征；公共組織結(jié)構(gòu)的類型；公共組織變革的動力和過程?！裾莆眨汗步M織設(shè)計的原則；公共組織變革的阻力及其消解對策；公共組織的發(fā)展趨勢。主要知識點

1.公共組織的含義和類型

2.公共組織的構(gòu)成要素

3.公共組織的特征

4.公共組織的結(jié)構(gòu)

5.公共組織的設(shè)計

6.公共組織變革的含義和類型

7.公共組織變革的動力和過程

8.公共組織變革的阻力和消解對策

9.公共組織的發(fā)展

公共組織概述一、公共組織的含義和類型（一）含義公共組織是指以實現(xiàn)公共利益為目的，以管理社會公共事務(wù)，提供公共服務(wù)為基本職能的社會組織。（二）類型公共組織可分為兩類：政府組織和非政府公共組織

政府是最典型的公共組織?，F(xiàn)代政府作為社會全體合法成員共同利益的代表，是通過法定的公共程序產(chǎn)生的，其權(quán)力是得到社會公眾認同的，因此，政府的管理具有高度的合法性和強制性。在社會生活中，政府負有承擔公共服務(wù)的主要責任，它的各層級和各部門是公共管理的主要組織依托，因此政府進行的行政管理是公共管理的主要形式。

在我國非政府的公共組織包括：事業(yè)單位、社會團體、非營利性社會中介組織、民辦非企業(yè)單位以及城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織（城鄉(xiāng)居民委員會、農(nóng)村村民委員會）。這些多種形式的非政府公共組織具有授權(quán)于政府進行公共管理的職能，但不具有最終強制性的特征。

非政府的公共組織的基本職能是運用非市場、非政府機制處理特定的社會公共事務(wù)，提供特定的公共物品和服務(wù)，以滿足公眾的共同需要，實現(xiàn)社會的公共利益，保證社會生活的正常進行。公共組織是一個由若干要素組成的有機整體，其功能的有效發(fā)揮，有賴于組織內(nèi)部各個構(gòu)成要素間的有機協(xié)調(diào)。每一要素在公共組織中都有其特定的地位和發(fā)揮獨特的作用。公共組織的構(gòu)成要素：

1.組織人員；2.物質(zhì)因素；3.組織目標；4.職能范圍；5.機構(gòu)設(shè)置；6.職位設(shè)置；7.權(quán)責分配，8.規(guī)章制度

二、公共組織的構(gòu)成要素（一）非政府組織的特征非政府公共組織的基本特征為正規(guī)性、非政府性、非盈利性、奉獻性和專業(yè)性。（二）政府組織的基本特征

1.政治性

2.社會性

3.權(quán)威性

4.法制性

5.系統(tǒng)性三、公共組織的特征公共組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)計一、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）含義公共組織的結(jié)構(gòu)就是指公共組織內(nèi)部各構(gòu)成要素之間的排列組合方式，亦即構(gòu)成公共組織的各要素之間的相互作用和相互關(guān)聯(lián)的特定方式。

（二）結(jié)構(gòu)類型根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式，公共組織結(jié)構(gòu)主要有以下幾種類型：

直線式結(jié)構(gòu)；職能式結(jié)構(gòu)；直線——職能式結(jié)構(gòu)；矩陣式結(jié)構(gòu)。

?直線式結(jié)構(gòu)

直線式結(jié)構(gòu)是一種垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)形式。在這種結(jié)構(gòu)中，組織的各種機構(gòu)或職位按直線垂直分列于不同的組織層級上，每一個機構(gòu)或職位都只有一個直接上級，層級之間的關(guān)系是直線的指揮與服從、命令與執(zhí)行關(guān)系，上級領(lǐng)導(dǎo)在其管轄范圍內(nèi)全權(quán)處理各種事務(wù)，有關(guān)信息沿著垂直線上下移動。同一層級間的機構(gòu)或職位之間不發(fā)生任何領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。直線式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是：領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系清晰，權(quán)力與責任明確，指揮與命令統(tǒng)一，決策速度快，辦事效率高。缺點是由于組織權(quán)力高度集中，缺乏專業(yè)化的管理分工，易使上級領(lǐng)導(dǎo)陷于日常事務(wù)的管理之中，而不利于集中精力研究和解決管理中的重大問題。所以，這種組織結(jié)構(gòu)一般適用于規(guī)模較小、管理任務(wù)不太復(fù)雜、內(nèi)容分工簡單、管理層級較低的公共組織。

?職能式結(jié)構(gòu)

職能式結(jié)構(gòu)是一種水平方向上的組織結(jié)構(gòu)形式。在這種結(jié)構(gòu)中，組織的各部門或機構(gòu)在水平方向上按不同職能進行分工，分別指揮和監(jiān)督下級部門或人員的工作，各職能部門沿一條水平線處于同一層級上，他們分別具有計劃、人事、財務(wù)等方面的職權(quán)，并在其職能范圍內(nèi)對下一層級的各個部門或人員有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，由此形成了組織在各個職能方向上的指揮與服從、命令與執(zhí)行的管理關(guān)系。

職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是各級管理者在職能管理上分工明確，有利于實現(xiàn)專業(yè)化管理，培養(yǎng)和發(fā)展他們的專業(yè)知識和技能，使其能夠集中精力處理比較復(fù)雜的專業(yè)問題，有利于提高決策和辦事效率。缺點是由于實行多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)令出多門、指示沖突或互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，妨礙統(tǒng)一指揮，增加協(xié)調(diào)的困難，造成管理上的混亂。同時由于管理權(quán)力分散，各職能部門的自主性較低，其管理人員容易缺乏整體觀念，所以這種組織機構(gòu)不利于綜合性管理問題的解決。在公共管理的實踐中，純粹的職能式結(jié)構(gòu)一般很少采用。

?直線——職能式結(jié)構(gòu)

直線——職能結(jié)構(gòu)形式是直線結(jié)構(gòu)形式與職能結(jié)構(gòu)形式相結(jié)合的結(jié)果。在這種組織中，管理部門和管理人員被劃分為兩類：一類是縱向的直線指揮機構(gòu)和管理人員，另一類是橫向上的職能機構(gòu)和管理人員。在直線——職能結(jié)構(gòu)形式中，縱向的直線結(jié)構(gòu)起主導(dǎo)作用，而橫向上的職能結(jié)構(gòu)則起一種輔助性作用（職能機構(gòu)或部門一般都要設(shè)在較高的領(lǐng)導(dǎo)層級上）。直線——職能結(jié)構(gòu)形式，吸收了直線式和職能式組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點和長處，試圖揚棄他們的缺陷和不足，是前兩種組織形式的綜合與發(fā)展。

優(yōu)點：由于直線管理者的部分職責和任務(wù)由職能機構(gòu)的管理者承擔，所以他們可以集中精力處理本職權(quán)范圍內(nèi)的主要業(yè)務(wù)，更有利于提高組織的工作效率。由于職能機構(gòu)的管理者沒有直接的指揮權(quán)，而是要通過最高領(lǐng)導(dǎo)參與決策和監(jiān)督，所以有利于著眼全局和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

缺點：由于它包含了兩種結(jié)構(gòu)形式，容易在兩者之間出現(xiàn)矛盾和沖突。因此，如何調(diào)整、改善直線結(jié)構(gòu)與職能機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系，是直線——職能式結(jié)構(gòu)組織提高自身效率的主要問題。與前兩種組織結(jié)構(gòu)形式相比，直線——職能是結(jié)構(gòu)具有更多的優(yōu)點和更廣泛的適用范圍，因此為目前各國的行政組織所采用。

?矩陣式結(jié)構(gòu)

矩陣式結(jié)構(gòu)是在直線——職能式結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新的組織結(jié)構(gòu)形式。矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是把按職能劃分的職能部門和按項目劃分的項目小組兩個系統(tǒng)組合成一個矩陣，是以完成某項工作為核心，從有關(guān)職能部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)，其成員既接受項目負責人的指揮，又接受職能部門的指揮。與直線——職能式結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣式結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是加強了職能部門之間的溝通和聯(lián)系，有利于各種專業(yè)人員取長補短，更好的發(fā)揮綜合優(yōu)勢，提高工作效率。其缺點是由于同時接受來自兩個方向的指揮，當兩個上級意見不一致時，會使工作人員左右為難，無所適從，產(chǎn)生指揮和協(xié)調(diào)方面的問題。

矩陣式組織結(jié)構(gòu)由于比較能適應(yīng)復(fù)雜工作的需要，往往被很多大規(guī)模的公共組織采用，特別是在行政組織中，矩陣式結(jié)構(gòu)非常普遍。在我國不同時期政府設(shè)置的臨時辦公機構(gòu)就是以矩陣式結(jié)構(gòu)組織起來的，如“社會治安綜合治理辦公室”、“創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市辦公室”、“普法辦公室”、“小康建設(shè)辦公室”、“舊城改造安置辦公室”等等。以上四種主要的公共組織結(jié)構(gòu)類型在現(xiàn)實的管理實踐中，常常被相互結(jié)合、相互補充，綜合加以采用，很少以一種形式單獨存在。

（三）公共組織的縱向和橫向結(jié)構(gòu)任何一個較大型的公共組織，尤其是政府組織，出于提高工作效率的需要，必然要在組織內(nèi)部進行垂直分工和水平分工。組織的垂直分工涉及到管理層次問題，并由此形成組織的縱向結(jié)構(gòu)；組織的水平分工涉及到管理幅度問題，也由此形成組織的橫向結(jié)構(gòu)。兩者交叉結(jié)合成組織的整體結(jié)構(gòu)。公共組織結(jié)構(gòu)的一個重要問題就是要協(xié)調(diào)好管理層次與管理幅度的相互關(guān)系。下面以行政組織為例，說明公共組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部按上下隸屬層級關(guān)系有序進行的等級劃分。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)既包括層級政府之間的構(gòu)成，又包括各級政府或各個職能部門內(nèi)部層級的構(gòu)成。前者主要指中央政府和地方各級政府。目前我國整個行政組織體系分為國務(wù)院—省、自治區(qū)、直轄市—市、縣—鄉(xiāng)四級。后者則具體指某個單位的層級結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同情況，各級政府或機關(guān)又分為不同的層級，如我國的國務(wù)院內(nèi)部按職能分工，設(shè)部、司（局）、處等三個至四個層級；省級政府內(nèi)設(shè)有廳、處、科等兩個至三個層級。

行政組織在縱向結(jié)構(gòu)上的層級數(shù)目，也就是管理層次（也稱管理層級）。它通常是從組織上的最高層以金字塔的形式向最低層分解，層級的多少要視行政組織內(nèi)部分工的需要，以及行政組織職能分配和行政管理的需要。管理層次設(shè)置過多，易造成信息渠道的不暢，浪費時間、財力和人力，產(chǎn)生官僚主義，增加協(xié)調(diào)和控制的困難等；管理層次過少則會造成分工不明確，責任和權(quán)力不清，影響組織成員的工作積極性。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)亦稱行政組織的部門化，是指同級行政組織之間平衡分工的構(gòu)成形式。一級政府組織，除領(lǐng)導(dǎo)決策層及參謀部門（辦公廳、室）外，按其行政目標、權(quán)力責任和業(yè)務(wù)性質(zhì)等的區(qū)別而劃分若干個平行的職能部門，這既是對行政職能目標的分解，同時也是一種分權(quán)。

行政組織的部門化源于行政組織的橫向分工，是行政管理活動日趨復(fù)雜多樣的必然要求。隨著社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，需要政府處理的事務(wù)越來越多，且其專業(yè)性和技術(shù)性也越來越強。這表明政府的行政管理活動只有通過職能不同的行政組織的分工合作才能完成，任何一個單一的行政組織都是不可能勝任的。由此，行政組織的橫向分工就產(chǎn)生了，政府的分工越來越細，專業(yè)性也越來越強?，F(xiàn)代社會，任何國家的行政組織完成行政任務(wù)，都必須在縱向結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步的進行科學(xué)合理的橫向分工，以適應(yīng)各級政府不同職能的需要。

行政組織的橫向分工涉及到管理幅度問題。行政組織的管理幅度是指一個層級的行政機構(gòu)或某一行政領(lǐng)導(dǎo)直接控制的下級機構(gòu)或人員的數(shù)目。管理幅度的寬窄受上級管理者或組織的權(quán)力、能力、影響力以及制度化水平、信息傳遞途徑等變量因素的制約，因此，不存在任何普遍適用的管理幅度標準值，管理幅度只能因人、因事而定。

管理層次與管理幅度的關(guān)系

研究表明，管理層次與管理幅度在某一特定規(guī)模的行政組織內(nèi)呈反比關(guān)系。管理層次多，則每一層行政機構(gòu)的管理幅度就窄；反之，管理層次少，則每一行政機構(gòu)的管理幅度就寬。

管理層次和管理幅度直接影響著組織的結(jié)構(gòu)。管理層次多、管理幅度窄的行政組織結(jié)構(gòu)呈高金字塔型，是“尖型結(jié)構(gòu)”。管理層次少，管理幅度寬的組織結(jié)構(gòu)則呈扁金字塔型，是“扁平結(jié)構(gòu)”。不同形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)具有不同的功能特點。尖型結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是事權(quán)集中，分工明確，控制有力，便于整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；缺點是管理層次多，信息傳遞時間長，容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行，同時嚴格的控制不利于發(fā)揮下級的主動性和創(chuàng)造性，易使管理工作陷于僵化。

扁平結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，高層的決策意圖不易走樣，下級部門和人員的決策范圍廣，整體觀念強，具有較大的自主性。缺點是由于扁平結(jié)構(gòu)組織相對松散，控制不強，溝通渠道少，可能導(dǎo)致行政控制軟弱，上下級之間的協(xié)調(diào)較差。

（一）含義公共組織設(shè)計是指根據(jù)一定的理論和原則對公共組織結(jié)構(gòu)及其功能進行設(shè)計的過程。在公共組織發(fā)展史上的很長一段時間里，公共組織結(jié)構(gòu)的演變都是在社會需要的壓力下被動地出現(xiàn)新的部門和結(jié)構(gòu)，被動地生長出新的職能和有著新的結(jié)構(gòu)形式。正是由于公共組織特別是政府管理社會事務(wù)的增加，才造成了政府行政組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。對于公共組織的這種發(fā)展過程，我們把它看作是由于社會壓力而推動的自然發(fā)展過程。然而現(xiàn)代公共組織的發(fā)展則越來越表明，它已經(jīng)走出了自然發(fā)展的歷史階段，成為一個自覺設(shè)計的過程。二、公共組織的設(shè)計公共組織機構(gòu)的設(shè)置、規(guī)模的控制、職能的變換以及組織結(jié)構(gòu)形式的安排等等，都可以看作為自覺設(shè)計的結(jié)果。這是因為，現(xiàn)代公共組織在謀求社會發(fā)展的努力中，總是積極地響應(yīng)社會需求，而且往往是在社會需求尚未明確化的條件下就自覺地發(fā)現(xiàn)那些或?qū)⒁善涑袚穆毮?，并通過組織建設(shè)去承擔起這些職能，進而實現(xiàn)推動整個社會發(fā)展的目標。因此，公共組織的設(shè)計就成為公共組織結(jié)構(gòu)理論中的一個重要內(nèi)容，并越來越引起各國政府的重視，紛紛設(shè)立專門的機構(gòu)來從事公共組織上的設(shè)計工作，比如，中國的人事部門和各級政府中的編制部門，就是專門從事行政組織設(shè)計工作的部門。許多國家還通過專門的行政組織法律把行政組織設(shè)計活動以及行政組織設(shè)計的結(jié)果固定下來?？茖W(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是公共組織高效有序運作的基礎(chǔ)，同時也是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和變革的前提，因此，組織設(shè)計在公共組織與時俱進的發(fā)展中具有十分重要的意義和作用。

公共組織設(shè)計是一項非常復(fù)雜和細致的工作，人們在對公共組織的管理活動及其規(guī)律進行概括和總結(jié)的基礎(chǔ)上得出的一些理論化的準則和要求，是進行組織設(shè)計時應(yīng)遵循的基本原則。同時也可以看作是衡量合理的公共組織結(jié)構(gòu)的標準。

（二）公共組織設(shè)計的原則公共組織設(shè)計應(yīng)遵循的主要原則有：

1.職能目標原則

2.完整統(tǒng)一原則

3.精干效能原則

4.法制原則

5.職、權(quán)、責一致原則

6.人本原則公共組織的變革與發(fā)展一、公共組織變革的含義和類型（一）含義公共組織的變革是指公共組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化和內(nèi)部情況的變動，主動地對自己原有的狀態(tài)加以改進，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，更好地實現(xiàn)組織目標。

在今天迅速變化發(fā)展的社會環(huán)境中，公共組織惟有通過經(jīng)常性的自我調(diào)整和革新，不斷保持與社會環(huán)境的動態(tài)平衡，才能維系自身的穩(wěn)定和發(fā)展，履行好管理社會的基本職能。因此，變革是組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是組織發(fā)展的動力，也是衡量組織自我調(diào)控機能的重要標志。（二）變革類型公共組織是一個多變量的系統(tǒng)，其中任何一個變量發(fā)生變化，其它變量也隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。但具體到每一次公共組織的變革，由于實際情況的不同，變革的重心、形式不同，就形成了具有不同特點的變革。從不同的角度進行分析，可以將公共組織的變革分為以下幾種類型。

1．以外延為主的變革和以內(nèi)涵為主的變革

這是根據(jù)公共組織變革的內(nèi)容所進行的分類。以外延為主的變革側(cè)重的是組織實體的外部規(guī)模和技術(shù)特征，如政府行政機構(gòu)的增減、合并，管理幅度和管理層次的擴展與縮小，行政人員的補充與精簡等等。這種變革比較單純，比較適合于在政府職能、管理體制和領(lǐng)導(dǎo)體制等方面都比較適宜的情況下，用于解決機構(gòu)臃腫，人浮于事，行政經(jīng)費開支過大，資源浪費等較為單一的問題。其特點是易于實行，政治效應(yīng)強，在一定程度上能提高行政效率，但是其成果不易鞏固。我國20世紀80年代的政府機構(gòu)改革基本上屬于這種類型的變革。

1982年的政府機構(gòu)改革

1982年，我國自上而下地展開了各級政府機構(gòu)改革，明確規(guī)定了各級各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，要求減少副職，提高素質(zhì)。國務(wù)院和各省、各自治區(qū)、直轄市政府的機構(gòu)數(shù)量和人員也要大幅度減少。通過這次改革，國務(wù)院工作部門由100個減少到61個，同時精簡了大量的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，副總理職數(shù)下降，副部級職數(shù)也減少了很多，還解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題，如省部級干部正職65歲退休，副職60歲退休，一大批年富力強、具有較高文化程度和專業(yè)知識水平的行政官員開始進入領(lǐng)導(dǎo)崗位，素質(zhì)較改革前有了較大的提高。此次改革是一次有益的探索，加快了干部隊伍的年輕化，但沒有擺脫就機構(gòu)論機構(gòu)，就編制論編制的老框框，沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，改革后在機構(gòu)和人員數(shù)量上有回潮的現(xiàn)象發(fā)生。到1986年底，國務(wù)院的部委數(shù)增加了11個，司局級機構(gòu)增加了135個，處級機構(gòu)猛增了1280個，人員超編近5萬人，官員增多，處以上干部與一般干部之比為1：12。

1988年的政府機構(gòu)改革

1988年的改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。通過改革，國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)、非常設(shè)機構(gòu)數(shù)量、人員編制都有明顯減少。國務(wù)院的部委從原有的45個減為41個，直屬機構(gòu)從原有的22個減少為19個，人員編制比原來的實有人數(shù)減少了9700多人，減少了19.2%。但由于種種原因，職能轉(zhuǎn)變沒有到位，精簡的機構(gòu)很快又膨脹起來。以內(nèi)涵為主的變革側(cè)重于公共管理職能的調(diào)整，組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及由此而引起的公共管理體制的變革等，其目的在于公共組織體系的結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、運轉(zhuǎn)靈活、協(xié)調(diào)高效。因而，內(nèi)涵型的變革與外延型的變革相比在內(nèi)容上更加廣泛，更能實質(zhì)性地推動公共管理的發(fā)展，然而其難度較大，所需要的周期也較長。我國1998年進行的與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府機構(gòu)改革和行政體制改革，20世紀80年代以來西方國家進行的“回歸小政府”、聯(lián)合治理的公共行政改革等等，均屬于此類變革。

1998年的政府機構(gòu)改革

1998年開始的政府機構(gòu)改革，是歷年來力度最大的，也是取得成效較多的一次改革。此次改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

1998年的改革同以往政府機構(gòu)改革相比較其主要特點：一是精簡力度大,國務(wù)院的組成部門由40個減至29個，減量為11個，減幅為27%；中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5%，這是1982年以來政府機構(gòu)改革中比例最高的一次。二是在組織機構(gòu)設(shè)置上有了一些新突破，這主要表現(xiàn)為：（1）設(shè)立了由國務(wù)院宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門托管的國家局，即把原國務(wù)院工業(yè)經(jīng)濟專業(yè)管理部門全部降格轉(zhuǎn)換成為國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會下設(shè)的機構(gòu)，同時對其職能做出了新的、明確的定位。這樣，既大大推進了政企分開，又兼顧了社會的承受能力，包括我國的市場經(jīng)濟尚不完善、政府還不能立即放棄某些職能的現(xiàn)實情況，同時理順了政府內(nèi)各部門的職能關(guān)系，有助于克服多頭管理、政出多門的不良管理現(xiàn)象。（2）設(shè)立和加強了公共服務(wù)機構(gòu)。在撤消全部工業(yè)經(jīng)濟管理部門的同時，設(shè)立了勞動與社會保障部、國土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部等新的職能機構(gòu)，以及由總理主持的高層次的教育科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組。這次政府機構(gòu)改革明確提出、設(shè)定和加強政府的公共服務(wù)職能，直接體現(xiàn)了行政理念的豐富化，體現(xiàn)了政府職能的進一步轉(zhuǎn)化，即由直接管企業(yè)、管生產(chǎn)和分錢、分物轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，體現(xiàn)了政府行政管理方式的現(xiàn)代化。

盡管如此，此次改革的成本依然很高，中央財政并未因此而節(jié)約，反而為此多支出了20%。除此之外，一些市場監(jiān)管機構(gòu)得到了強化，規(guī)格提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并成為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，成為正部級單位。而一些部門下面也設(shè)立了很多司局級單位，比如外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進出口公平貿(mào)易局等。還成立了一些正部級單位，如國務(wù)院信息化辦公室等。這些部門職能的強化或許是必要的，但并非一定要通過提高機構(gòu)的行政級別來運作，這些現(xiàn)象都可以看作是1998年改革之后的回潮。

2．以組織結(jié)構(gòu)為中心的變革和以人為中心的變革

這是根據(jù)組織發(fā)展理論所進行的分類。以組織結(jié)構(gòu)為中心的變革著眼于公共組織的職能范圍、權(quán)力體系、機構(gòu)設(shè)置、人員編制以及管理層次與幅度的調(diào)整，是常見的組織變革模式，其主要目的是公共組織的合理化和科學(xué)化。

我國20世紀80年代以來的歷次政府機構(gòu)改革基本上屬于這種類型的變革。

以人為中心的變革則著眼于公共組織成員的知識、技能等素質(zhì)的提高，特別是其觀念、態(tài)度的更新以及個體行為、群體行為和人際關(guān)系的調(diào)整，從而達到提高組織效率的目的。由于人的因素是決定組織成敗的關(guān)鍵，所以以人為中心的變革就成為實現(xiàn)公共組織變革的基礎(chǔ)變革。

3．激進式的變革和漸進式的變革

這是根據(jù)公共組織變革的形式進行的分類。激進式的變革亦稱突變式的變革，主要是指在較短時間內(nèi)，通過自上而下的方式，全面改革組織系統(tǒng)，使原有的組織形態(tài)實現(xiàn)較大的轉(zhuǎn)變。這種類型的改革，雷厲風行，行動迅速，容易造成較強烈的社會心理震動，對改革的環(huán)境質(zhì)量要求很高。如果改革的條件不成熟或改革不成功，對組織的破壞力較強，且極易導(dǎo)致組織迅速進入“可能非效率”的封鎖狀態(tài)而難以退出。

漸進式的變革是指通過有計劃、有步驟地逐個實現(xiàn)改革的階段目標，通過階段性的調(diào)適，最終實現(xiàn)改革總目標。這種類型的改革一般表現(xiàn)為較長的時間跨度，較緩慢地、連續(xù)性地進行變化，變化的量和質(zhì)都較小，對社會的震動較小，不能及時觸及公共組織內(nèi)的實質(zhì)性問題，因而見效較慢。漸進式的變革一般適用于社會發(fā)生重大轉(zhuǎn)型時期，客觀上需要進行廣泛、深入的組織變革，而現(xiàn)實的條件（政治、經(jīng)濟、文化、社會心理承受力）還不成熟的情況。

我國20世紀80年代以來的歷次政府機構(gòu)改革基本上屬于這種類型的變革。（一）公共組織變革的動力組織變革的動力主要有：組織外部環(huán)境的變化；科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展；組織目標和價值觀的變化；管理職能的變化；組織成員心理的變化、對改革的愿望和呼吁；某些方面專家的意見。（二）變革過程變革需求的認識、組織現(xiàn)狀的診斷、變革目標和方案的確立、變革方案的實施。二、公共組織變革的動力和過程（一）阻力當組織面臨下列情景時，組織的變革是必不可免的：組織的管理職能不能適應(yīng)變化了的社會、經(jīng)濟、政治的要求；組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的混亂和管理功能（如計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等）不能得到良好實現(xiàn)；持續(xù)性的管理效率低下，資源浪費，公職人員腐敗行為的日益嚴重；缺乏制度上、管理上的創(chuàng)新，趨于保守與僵化等。

三、變革阻力和消解對策在通常情況下，人們會對變革持一定的歡迎態(tài)度，因為變革可能帶來一定的好處。但是，當變革可能帶來不利的后果時，人們就會對變革持懷疑和反對的態(tài)度，從而形成針對變革的阻力。就公共組織而言，因其特殊的法權(quán)地位和獨特的社會職能，變革的阻力是比較復(fù)雜的。一般來說，變革的阻力主要來自以下幾方面：對變革的認知、利益的重新分配、變革的成本、組織的惰性、變革的不確定性、組織成員的習(xí)慣性等方面。（二）消解對策

1．客觀分析變革的動力與阻力的強弱。

2．精心設(shè)計方案，加強改革宣傳。

3．進行人事調(diào)整，做好組織保證。

4．提高普通工作人員對組織變革的參與程度。

5．正確運用組織動力，消除對變革的抵制心理。

6．強化革新行為。

7．適當?shù)恼壑酝讌f(xié)。

8．提高領(lǐng)導(dǎo)者的自身素質(zhì)，完善領(lǐng)導(dǎo)行為方式。

9．妥善安置因改革而受到?jīng)_擊的人員。

1.功能的分化與重合

2.結(jié)構(gòu)的扁平化（少層寬幅）

3.機構(gòu)和人員的靈活性

4.工作方式的彈性

5.工作單元的團隊化

6.組織系統(tǒng)的開放性

7.管理取向的人性化

8.管理機制市場化

9.組織的虛擬化四、公共組織的發(fā)展趨勢案例分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革這里我們以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為例來說明公共組織變革的阻力及消解對策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革并不是新話題，多少年來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革就沒有停頓過。我國將在2004年春季啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)來“拆廟趕和尚”，削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員30%至40%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點是：進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的發(fā)展和完善；理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)，凡能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，要堅決下放；要加強基層政權(quán)建設(shè)和基礎(chǔ)工作，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在精簡黨政機關(guān)行政編制的同時，結(jié)合事業(yè)單位改革和農(nóng)村稅費改革，精簡事業(yè)編制，大力清理、清退各類臨時人員，壓縮財政供養(yǎng)人員，減輕財政負擔和農(nóng)民負擔。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不僅僅是單純撤減機構(gòu)和人員，事實上它是對相關(guān)既得利益做出制度性的重新安排和調(diào)整，所有的人都在權(quán)衡機構(gòu)改革應(yīng)付出的成本和能夠得到的收益。因此，行政組織結(jié)構(gòu)和功能變遷引發(fā)的種種利益沖突，是新制度安排中需要認真考慮和解決的難題，它對政府機構(gòu)改革的順利推進和不斷深化將會產(chǎn)生重要影響。雖然我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)歷經(jīng)多次改革，但因職能未徹底轉(zhuǎn)變，原有的利益格局一直延續(xù)至今。長期利益格局的凝固化，使政府部門形成了固定的思維模式和行為慣性，一旦要從功能調(diào)整上對政府組織進行根本性的變革，阻力是明顯的。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革中，幾乎所有的阻力都來自利益的沖突。利益關(guān)系越復(fù)雜，阻力越大，既得利益被原有制度確認的時間越久，改革的難度就越大。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府涉及的各種關(guān)系中，可以看到行政改革在這些關(guān)系中遭遇的困難。

利益沖突影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的進程

1．縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整中的沖突，造成行政改革的動力缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的一個突破口是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，其核心是放權(quán)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的完整性和獨立性。但是被計劃經(jīng)濟禁錮得太久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，已經(jīng)習(xí)慣于到處疏通關(guān)系，以此獲得超額的地方利益。尤其是“一級政府、一級財政、分灶吃飯”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建立起來后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得自己找“米”下鍋。在稅源少的情況下，能夠通過“特殊關(guān)系”從縣上找到“米”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以舍棄的。通過行政改革，有關(guān)部門取消了批錢批物的權(quán)力，減少縣直部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的過度干涉，縣鄉(xiāng)的權(quán)限得到科學(xué)確定，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，原來獲取超額地方利益的途徑隨之也被改革后建立的規(guī)章制度截斷了，這不能不是一筆損失。另外，縣級政府職能部門下放部分站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能很快就將它們都融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體系，造成的損失需要一段時間才能彌補起來。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政改革中出于維護現(xiàn)有利益的考慮，自覺不自覺地會阻礙改革。當然，對縣直部門來說，放棄既得利益，也并不心甘情愿，因而總是千方百計阻礙權(quán)力的下放。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力關(guān)系不順，使政府的職責難以真正劃清。黨政不分的狀況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級較為突出。應(yīng)當說黨政關(guān)系及各自的職責，在法律上是清晰的，即黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，政府是國家的權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一切行政事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。但在現(xiàn)實中，黨委卻幾乎包攬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一切事務(wù)，政府反而成為黨委的附屬工作機構(gòu)，在大事小事上向黨委請示和協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)力運行的雙軌制，難免使黨委、政府工作中出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)，使行政改革要求的明確政府職責顯得較為復(fù)雜，增加了不少困難。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府固守對農(nóng)民和企業(yè)的傳統(tǒng)管理方式，導(dǎo)致行政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——政府職能轉(zhuǎn)變進展緩慢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理，真正實現(xiàn)政企分開，增強政府為農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的功能。無論是農(nóng)民，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為了能夠自主經(jīng)營，都希望政府減輕對他們的控制。所以，新一輪機構(gòu)改革中轉(zhuǎn)變政府職能的取向，具有厚實的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此失去的既得利益是顯而易見的。隨著行政改革、農(nóng)村費稅改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠隨意收取各種費用和各種攤派，也不能夠如從前那樣任意提取企業(yè)創(chuàng)造的利潤。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對已來臨的改革，明顯感到自身收益的急劇減少，于是本能地采取“上有政策，下有對策”的做法來抵制行政改革，不愿放棄既得利益。

4．政府機關(guān)及其人員在精簡中形成了強大的心理抵制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革以“拆廟趕和尚”的具體方式來為政府這臺笨重的機器削腫減肥，它使政府成員深感危機。政府是農(nóng)村基層較為理想的就業(yè)渠道，能夠滿足人們走仕途的心理需求和穩(wěn)定而安全的物質(zhì)需求。一旦機構(gòu)改革要大幅度削減冗員，對行政人員來說無異于災(zāi)難的降臨，根本無改革的積極性可言。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的分流渠道少，人員素質(zhì)低，不少人一走出政府大院便成了“旱鴨子”，市場競爭能力弱，與在政府部門時相比，利益損失非常大，抵觸改革的情緒是很強的。從以上分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整中的利益沖突，有兩個最根本的特點：一是表現(xiàn)為新舊行政價值觀的沖突。新一輪政府機構(gòu)改革是以發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求來設(shè)計和推進的，它主張政府的社會服務(wù)性和公共性，而原有的行政觀念強調(diào)命令式的集權(quán)管理，很少考慮社會的真實需求。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會民主程度不斷提高，當群眾已能夠通過合法途徑表達自己的意愿時，權(quán)力所決定的利益格局必然要發(fā)生改變，使既得利益者對導(dǎo)致利益喪失的新制度安排橫加阻撓；二是表現(xiàn)為個人、集體與國家的利益沖突，眼前利益與長遠利益的沖突，局部利益與整體利益的沖突。任何社會、任何領(lǐng)域的改革都不可避免地使一部分人損失既得利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革同樣如此，為了全局利益的實現(xiàn)，總需要個人做出一定的犧牲，服從國家對利益的權(quán)威分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革中發(fā)生的利益沖突，具有很大的負面影響，應(yīng)采取措施將其限制在最小范圍內(nèi)，否則任其發(fā)展下去只會阻礙改革的進程，損害改革的成果。因此，在堅定不移地執(zhí)行改革方案的前提下，需要采取措施爭取縣鄉(xiāng)政府及其人員對改革的支持，使其轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，做出理性的選擇。

在利益沖突的調(diào)適和化解中加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

1．樹立公共利益的價值觀，正確對待利益沖突。這是化解沖突的基本前提和思想基礎(chǔ)。政府的合法性在于它能夠維護社會的公共利益，政府的任何行為，包括政府自身的改革都應(yīng)以此為準則。如果縣鄉(xiāng)政府部門及人員都能基于社會公共利益考慮，從全局利益來看待行政改革，樹立公共利益的價值觀，將政府改革視為公共利益實現(xiàn)的舉措，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革就會獲得重要的思想動力。

2．轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟大發(fā)展和新利益的增加。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加政府可控資金，總是千方百計在農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)身上做文章。轉(zhuǎn)變后的政府職能強化了規(guī)劃、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)功能，為市場主體參與競爭、加快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。在農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，政策、資金的扶持，各部門間的協(xié)調(diào)，提供系列化服務(wù)等做法，吸引和培育具有較高科技水平的農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售的龍頭企業(yè)，以“龍頭企業(yè)＋基地＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)組織模式，拉動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展上，進行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和技術(shù)、資金支持，推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，明確銀行、信用社、工商所、稅務(wù)所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的具體服務(wù)方式，提高企業(yè)市場競爭力。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，上繳的利稅多了，政府也就可以有更多的財力投資于交通、能源、通訊、教育等公共事業(yè)項目，改善政府行政管理的條件和成員的福利水平。由行政改革帶來的利益沖突通過深化改革可以得到化解，珠江三角洲地區(qū)、蘇南地區(qū)、山東等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革就做出了很好的示范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有把改革視為損失，而是通過積極的政府改革實現(xiàn)了更多的社會利益，提高了政府管理社會的能力。所以，以改革本身來化解改革帶來的利益沖突和矛盾，其本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的動力和積極性來源，它能夠真正實現(xiàn)從“要我改”向“我要改”的轉(zhuǎn)變。

3．對分流人員進行適當?shù)难a償，盡可能減少其改革的成本付出和收益的損失。因人員精簡產(chǎn)生的心理困惑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革中較為突出的阻力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺乏，分流渠道又少的情況下，分流人員的成本付出遠遠大于收益，對改革的抵觸情緒十分強烈，這是化解利益沖突中較為艱難和具體的環(huán)節(jié)。因此，在可能的情況下要盡量使他們獲得適當?shù)难a償，降低成本付出，減少收益損失。如可以根據(jù)工齡、貢獻發(fā)給離職補償金；對申辦個體私營企業(yè)或創(chuàng)辦農(nóng)場、養(yǎng)殖場的，給予貸款上的扶持和稅費的優(yōu)惠；提供進修、學(xué)歷培訓(xùn)機會等。分流人員轉(zhuǎn)崗再就業(yè)雖然失去了在政府部門的待遇，但從補償上看，至少可以緩解他們的抵觸情緒，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的順利進行。湖北咸寧地區(qū)讓分流干部到沿海地區(qū)外出打工，是貧困地區(qū)解決分流人員一個很好的辦法。

4．以法律法規(guī)的形式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的結(jié)果加以確認。以往的機構(gòu)改革多次經(jīng)歷精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的過程，這與縣鄉(xiāng)關(guān)系、黨政職責、政府職能等缺乏剛性規(guī)定和管理是相關(guān)的。理順各種關(guān)系、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置和人員的進出，必須加強行政編制的法律法規(guī)建設(shè)，用硬約束對權(quán)力、利益加以確認，不得隨意變更，這對鞏固行政改革成果至關(guān)緊要。公共組織設(shè)計的新模式：學(xué)習(xí)型組織

為了使現(xiàn)代組織能夠適應(yīng)當前及未來變幻莫測的社會環(huán)境，并獲得持續(xù)的生存和發(fā)展，研究組織發(fā)展理論的學(xué)者們不僅重視組織結(jié)構(gòu)的重組和創(chuàng)新，而且更為關(guān)注組織學(xué)習(xí)能力的改善和提高，倡導(dǎo)建立一個具有彈性、開放性、創(chuàng)新性和更強適應(yīng)性的新型組織——學(xué)習(xí)型組織

1976年，哈佛大學(xué)教授阿吉瑞斯和蕭思比較明確地提出了組織學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型組織的概念。90年代初麻省理工學(xué)院的教授彼得?圣吉在總結(jié)以往理論的基礎(chǔ)上，通過對4000多家企業(yè)的調(diào)查研究，在《第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)和實務(wù)》中，系統(tǒng)地提出具有巨大創(chuàng)新意義的學(xué)習(xí)型組織理論，并由此激發(fā)了社會對學(xué)習(xí)型組織研究的熱潮。從《第五項修煉》中我們可以看到，圣吉從系統(tǒng)的、整體的角度，運用系統(tǒng)動力學(xué)的方法、工具，對學(xué)習(xí)型組織的特點和構(gòu)建方法作了比較全面的論述。關(guān)于何謂學(xué)習(xí)型組織，不同的人有不同的理解。盡管人們對學(xué)習(xí)型組織有不同的看法，但可以肯定的是：學(xué)習(xí)型組織是通過不斷學(xué)習(xí)來改革自身的組織，是組織及其成員通過獲取、加工、整理、創(chuàng)新和利用知識，來指導(dǎo)和改善自身的思考和行為，以增強適應(yīng)力和創(chuàng)造力的組織。學(xué)習(xí)型組織的基本特點是精干、靈活、開放、層次少、應(yīng)變力強、善于學(xué)習(xí)、敢于創(chuàng)造、自主管理。

學(xué)習(xí)型組織是一種普遍適應(yīng)的組織形式，凡是有組織存在的地方，不論其種類、層次的不同，規(guī)模大小，在理論上均可以建立學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)型組織理論問世以來，先是在企業(yè)管理中取得長足的進展，繼而被引入以政府機構(gòu)為代表的公共組織的管理過程。彼得?圣吉作為學(xué)習(xí)型組織理論的集大成者和學(xué)習(xí)型組織的積極倡導(dǎo)者，在他《第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與務(wù)實》一書中，詳細地描述了組織和個人如何通過五項基本修煉，構(gòu)建一個學(xué)習(xí)型組織。這五項修煉是：自我超越，改善心智模式，建立共同愿望，團隊學(xué)習(xí)和系統(tǒng)思考。

由于學(xué)校組織自身的特點，它應(yīng)該成為學(xué)習(xí)型組織，為此，在步入新世紀的時刻，隨著教育改革的不斷深入，走向?qū)W習(xí)型組織將成為學(xué)校組織的必然選擇。（一）作為學(xué)習(xí)型組織的現(xiàn)代學(xué)校

與企業(yè)組織相比，學(xué)校更能體現(xiàn)學(xué)習(xí)型組織的特征。這是因為：其一，學(xué)校教育活動更能體現(xiàn)現(xiàn)代管理以人為本的宗旨?？陀^上講，企業(yè)組織內(nèi)的基本關(guān)系在很大程度是人（管理者與員工）與物（原材料與產(chǎn)品）的關(guān)系，而學(xué)校組織內(nèi)部的關(guān)系結(jié)構(gòu)則完全是人與人的關(guān)系，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人的管理活動、教師的教育教學(xué)活動等等，其對象都是活生生的人，尤其是作為教育對象的學(xué)生，其身心發(fā)展特點決定了他們正處于生命發(fā)展中的特殊階段，需要有成人的關(guān)心、引導(dǎo)，以便逐步完成其社會化進程。其二，與企業(yè)組織的活動相比，學(xué)校教育活動更能體現(xiàn)出學(xué)習(xí)的意義與價值。在學(xué)校教育環(huán)境中，無論是教師的教，還是學(xué)生的學(xué)，都是以學(xué)習(xí)為前提的。學(xué)生活動的學(xué)習(xí)本質(zhì)自不待言，就教師本身來說，在今天這樣一個以知識的生產(chǎn)、配置、消費為基礎(chǔ)的社會里，教師自身的繼續(xù)教育與持續(xù)學(xué)習(xí)顯得格外重要，“給學(xué)生一碗水，自己要有一桶水”的古訓(xùn)已不再適應(yīng)社會發(fā)展對教師的要求，當代教師的理念是“給學(xué)生一碗水，自己要成為一條常流常新的小溪”。具體來說，作為學(xué)習(xí)型組織的學(xué)校理應(yīng)具備以下特點：

1．學(xué)校組織成員擁有共同的愿景

學(xué)校組織的共同愿景來源于組織成員個人的愿景而又高于個人的愿景，它是組織成員的共同理想，能夠使不同個性的人凝聚在一起，朝著學(xué)校共同的目標前進。這里，學(xué)校組織的共同愿景涉及學(xué)校組織的個性化的教育理念，學(xué)校組織的長遠目標與近期目標，涉及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人的教育哲學(xué)以及每一位教師的教育哲學(xué)，這種教育哲學(xué)包括每位員工的基本教育理念、學(xué)生觀（兒童觀）、課程觀、教學(xué)觀等哲學(xué)層面的理念與意識，也包括每位員工對于學(xué)校辦學(xué)目標的具體認識以及個體對自己的組織角色的認識等。

2．學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)作用的新闡釋

有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的研究表明，組織領(lǐng)導(dǎo)的角色千差萬別，組織領(lǐng)導(dǎo)風格也互有參差。學(xué)校組織的領(lǐng)導(dǎo)是學(xué)校組織結(jié)構(gòu)、政策、策略的設(shè)計者，特別是組織發(fā)展的基本理念，源于組織領(lǐng)導(dǎo)個人的教育哲學(xué)、辦學(xué)理念。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)單單是自己具有教育哲學(xué)和辦學(xué)理念還無法使學(xué)校組織成為學(xué)習(xí)型組織，也就不可能使學(xué)校組織走上可持續(xù)發(fā)展的道路。對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)來講，重要的是，使自己的教育哲學(xué)與辦學(xué)理念為廣大員工所認同。因此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)又是員工形成共同教育價值觀的啟發(fā)者，是學(xué)校中的學(xué)習(xí)活動的發(fā)動者。在這個意義上講，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不再是事必躬親的事務(wù)主義者，而是教育觀念的先行者與引路人。

3．學(xué)校組織效能結(jié)構(gòu)與創(chuàng)造性團隊建設(shè)

建立高效能的學(xué)校組織結(jié)構(gòu)，是學(xué)校成為學(xué)習(xí)型組織的重要條件。從管理幅度的角度來看，作為一個學(xué)習(xí)型組織，學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是扁平式結(jié)構(gòu)，校長與教師之間的管理層次一般不會太多，這樣，便于上下溝通，校長能夠直接了解到第一線的教育教學(xué)動態(tài)，而教師能夠直接體察校長的決策思想與智慧。此外，在具體的教育教學(xué)與學(xué)校管理實踐中，學(xué)校需要形成諸多富有創(chuàng)造性的團隊，在這方面，年級組（項目組）的建設(shè)充分體現(xiàn)了團隊分工協(xié)作的精神，符合學(xué)習(xí)型組織理論關(guān)于團隊建設(shè)的要求，在一定意義上可以說，年級組建設(shè)的成功與否直接影響著學(xué)校組織目標的達成。

4．學(xué)校組織的學(xué)習(xí)機制

學(xué)校要成為學(xué)習(xí)型組織，建立適當?shù)膶W(xué)習(xí)機制是一個重要的條件。學(xué)校中的學(xué)習(xí)，主要表現(xiàn)為以下特點：（1）終身學(xué)習(xí)。自20世紀70年代以來，終身教育的思潮成為當代教育改革的主旋律。在現(xiàn)代學(xué)校中，終身學(xué)習(xí)一方面體現(xiàn)為每一位員工的終身學(xué)習(xí)的意識、習(xí)慣與能力，另一方面也體現(xiàn)為學(xué)校教育旨在為學(xué)生未來的終生學(xué)習(xí)奠定基礎(chǔ)，使學(xué)習(xí)在未來復(fù)雜多變的社會生活中具備可持續(xù)發(fā)展的能力。（2）全員學(xué)習(xí)。在一個學(xué)習(xí)型組織中，任何人無一例外地都理應(yīng)是學(xué)習(xí)者。（3）全程學(xué)習(xí)。尤其是對廣大教師來講，學(xué)習(xí)理應(yīng)貫穿于廣大教師教學(xué)生活的始終。20世紀70年代以來，以反思性教學(xué)為特征的現(xiàn)代教學(xué)理念的變革，正是這種全程學(xué)習(xí)、在教育活動中學(xué)習(xí)（行動學(xué)習(xí)）的現(xiàn)實反映。人們認為，所謂反思性教學(xué)，是指“教學(xué)主體借助行動研究，不斷探究與解決自身和教學(xué)目的，以及教學(xué)工具等方面的問題，將‘學(xué)會教學(xué)’與‘學(xué)會學(xué)習(xí)’結(jié)合起來，努力提升教學(xué)實踐合理性，使自己成為學(xué)者型教師的過程。（4）團隊學(xué)習(xí)。眾所周知，教師的勞動是個體性勞動，教師勞動的個體性在很大程度上影響了教師之于學(xué)校組織共同價值的游離狀態(tài)。組織教師進行團隊學(xué)習(xí)，賦予教師學(xué)習(xí)以群體意義和團隊形式，有助于教師形成共同的價值，達成共同的目標。重要的是，教師學(xué)習(xí)要與學(xué)校組織發(fā)展的目標與共同的價值觀聯(lián)系起來。

5．學(xué)校組織中的自主管理機制

教育民主化是20世紀60年代以來世界教育