王霽虹-PPP項(xiàng)目疑難問題實(shí)務(wù)操作解析與風(fēng)險(xiǎn)防控

王霽虹-PPP項(xiàng)目疑難問題實(shí)務(wù)操作解析與風(fēng)險(xiǎn)防控第一頁，共62頁。

PPP項(xiàng)目疑難問題實(shí)務(wù)操作解析與

風(fēng)險(xiǎn)防控

第二頁，共62頁。

財(cái)政部PPP中心特邀法律專家中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會仲裁員《原子能法》起草小組成員中華全國律師協(xié)會環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會副主任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)工程監(jiān)理與項(xiàng)目管理戰(zhàn)略發(fā)展專家委員會成員中國水利水電建設(shè)集團(tuán)科學(xué)管理委員會造價(jià)與合同管理專家中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員太原仲裁委員會仲裁員濟(jì)南仲裁委員會山東建設(shè)工程爭議評審中心評審專家中國黃金集團(tuán)專家?guī)鞂＜覍I(yè)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、工程地產(chǎn)、環(huán)境、資源和能源王霽虹高級合伙人第三頁，共62頁。第一部分PPP項(xiàng)目基本法律問題第四頁，共62頁。PPP在中國的發(fā)展歷史第一輪熱潮外企主導(dǎo)（90年代）廣西來賓B電廠上海楊浦大橋第二輪熱潮國企主導(dǎo)（2000以來的十多年）高速公路奧運(yùn)場館第三輪熱潮政府主導(dǎo)（2013年下半年）長沙磁浮工程項(xiàng)目80個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目第四輪熱潮投資海外（2014年）亞非拉美國、法國、意大利第五頁，共62頁。PPP項(xiàng)目的界定PPP即Public-Private-Partnership的縮寫，國際上并沒有統(tǒng)一的定義和界定。一般是指政府與社會資本之間通過一系列合同所形成的合作關(guān)系，政府與企業(yè)之間為了拓寬政府融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改良與提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，由政府和社會投資人合作進(jìn)行投融資建設(shè)的模式。在此模式下，政府與企業(yè)之間系平等的合同關(guān)系，共享權(quán)益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第六頁，共62頁。財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的界定:財(cái)金【2014】76號文：政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

社會資本：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本機(jī)政府所屬融資平臺公司及其他控股固有企業(yè)。第七頁，共62頁。財(cái)金〔2014〕113號：《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》使用者付費(fèi)（UserCharge）：由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。主要適用于涉及運(yùn)營環(huán)節(jié)的BOT\TOT\BTO\LOT\ROT\BTOT等模式可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。政府付費(fèi)（GovernmentPayment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（AvailabilityPayment）、使用量付費(fèi)（UsagePayment）和績效付費(fèi)（PerformancePayment）。

Q:政府付費(fèi)模式VS傳統(tǒng)BT第八頁，共62頁。政府付費(fèi)VS傳統(tǒng)BT政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。案例：吉林江灣大橋項(xiàng)目（BT，總投資約3億元）山西嘉南鐵路項(xiàng)目（BT，總投資約20億元）福州市電力線路纜化土建工程項(xiàng)目（BT，總投資約20億）

財(cái)金〔2015〕57號：《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理?！泵魑慕箤T項(xiàng)目納入PPP模式項(xiàng)目庫中。第九頁，共62頁。改頭換面的BT：以《某省某市公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》為例合作模式：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，采用PPP模式、DBFOT方式運(yùn)作，由某某市人民政府通過競爭性磋商談判的形式，確定乙方和丙方組成的聯(lián)合體與政府或政府指定機(jī)構(gòu)合資成立項(xiàng)目公司（SPV），由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)（優(yōu)化）、投資、融資、建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營、移交等工作。移交方式：項(xiàng)目采取政府或政府指定機(jī)構(gòu)向SPV購買項(xiàng)目可用性方式進(jìn)行移交，SPV獲取購買服務(wù)款。本項(xiàng)目的購買服務(wù)款＝工程建設(shè)投資成本＋工程建設(shè)投資收益。從項(xiàng)目交（竣）工驗(yàn)收之日或?qū)嶋H投入使用之日（以二者發(fā)生在先者為準(zhǔn)）起進(jìn)入購買服務(wù)期。甲方或甲方指定機(jī)構(gòu)應(yīng)以貨幣形式分別在購買服務(wù)期開始第12個(gè)月、24個(gè)月和36個(gè)月分別按項(xiàng)目購買服務(wù)款的30%、40%、30%進(jìn)行支付。本項(xiàng)目購買服務(wù)款支付資金來源主要為章某市財(cái)政收入，包括但不限于某市土地出讓收益。甲方保證將某市土地收益優(yōu)先支付本項(xiàng)目購買服務(wù)款，保證將購買服務(wù)款列入年度財(cái)政預(yù)算和政府投資中長期規(guī)劃及各年度的財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃，并提供某市人民政府出具的相關(guān)承諾函。第十頁，共62頁。規(guī)范性文件對于PPP的界定

政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。國務(wù)院43號文政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財(cái)政部76號文政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。發(fā)改委2724號文第十一頁，共62頁。項(xiàng)目分類委托運(yùn)營（O&M，Operations&Maintenance）管理合同（MC，ManagementContract）租賃-運(yùn)營-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO，Build-Own-Operate）建設(shè)–運(yùn)營–移交（BOT,Build-Operate-Transfer）建設(shè)–移交（BT,Build-Transfer）改建-運(yùn)營-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）購買–建設(shè)–運(yùn)營（BBO,Buy-Build-Operate）移交-運(yùn)營-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）第十二頁，共62頁。PPP項(xiàng)目在中國實(shí)踐中的運(yùn)用1990-2012,中國共上馬1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目供水、供電、供暖、供氣、污水和垃圾處理廠等市政公用事業(yè)高速公路、鐵路、大橋、軌道交通、港口、碼頭、電信、電力、河道治理、體育場館、保障房、醫(yī)院、學(xué)校、公園、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)和能源、農(nóng)林水利建設(shè)、地下管廊等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目新型城鎮(zhèn)化建設(shè)\城市綜合體\成片土地開發(fā)建設(shè)\一二級土地聯(lián)動開發(fā)第十三頁，共62頁。PPP的認(rèn)識誤區(qū)BT項(xiàng)目的合法性及對具體項(xiàng)目的影響去擔(dān)?；cBT項(xiàng)目的回購擔(dān)保PPP與相關(guān)概念的關(guān)系PPPVS.BOTPPPVS.BTPPPVS.政府采購PPPVS.墊資施工第十四頁，共62頁。立法現(xiàn)狀法律層級立法缺失立法層級低，彼此之間相互矛盾地方保護(hù)色彩濃厚，權(quán)利義務(wù)失衡第十五頁，共62頁。PPP的直接法律依據(jù)

部門規(guī)章地方法規(guī)上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（2011年5月1日）北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例（2006年3月1日）地方規(guī)章國務(wù)院規(guī)范性文件財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（2014年9月23日）（76號文）部門規(guī)范性文件福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（2014年9月6日）地方規(guī)范性文件市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（2004年5月1日）青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例（2009年10月1日）湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例（2008年11月28日）國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（2014年9月21日）(43號文)第十六頁，共62頁。PPP的其他主要法律依據(jù)《中華人民共和國民法通則》（2009年修訂）《中華人民共和國政府采購法》（2014年修訂）《中華人民共和國合同法》（1999）《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）《中華人民共和國公司法》（2013年修訂）《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）《中華人民共和國建筑法》（2011年修訂）《中華人民共和國價(jià)格法》（1997）《中華人民共和國稅法》（1999年修訂）《中華人民共和國擔(dān)保法》（1995）《中華人民共和國保險(xiǎn)法》（2014年修訂）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2013年修訂）雙邊、多邊協(xié)定和條約第十七頁，共62頁。60號文解讀（2014年11月16日）《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制鼓勵社會資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化改革完善交通投融資機(jī)制鼓勵社會資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道PPP新政下相關(guān)文件解讀：第十八頁，共62頁。43號文解讀（2014年9月21日）《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)范地方政府的舉債，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性管理機(jī)制；賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限

:省、自治區(qū)、直轄市政府有權(quán)舉債建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制:一般政府債券---一般公共預(yù)算收入償還;專項(xiàng)政府債券----以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還推廣使用政府與社會資本合作模式----有一定收益的公益事業(yè)項(xiàng)目【沒有收益的公益事業(yè)項(xiàng)目BT】加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管:剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。第十九頁，共62頁。財(cái)預(yù)〔2014〕351號解讀（2014年10月23日）《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》第十一條甄別工作由財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)。財(cái)政部門商有關(guān)部門對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。其中:（一）通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。（二）項(xiàng)目沒有收益、計(jì)劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)。如義務(wù)教育債務(wù)。（三）項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來源依靠項(xiàng)目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù)。如土地儲備債務(wù)。（四）項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù)。第二十頁，共62頁。國發(fā)〔2015〕3號解讀（2015年1月3日）《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會同各部門研究編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃，對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價(jià)辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。凡是涉及財(cái)政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。第二十一頁，共62頁。財(cái)庫〔2015〕64號解讀（2015年3月12日）《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》省、自治區(qū)、直轄市（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；

一般債券資金收支列入一般公共預(yù)算管理；一般債券發(fā)行和償還主體為地方政府；一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%。第二十二頁，共62頁。財(cái)預(yù)（2015）32號解讀（2015年3月18日）《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》專項(xiàng)債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入政府性基金預(yù)算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行專項(xiàng)債券的應(yīng)由省級財(cái)政部門代辦發(fā)行，并統(tǒng)一辦理還本付息。單只專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)以單項(xiàng)政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入為償債來源。單只專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。專項(xiàng)債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、回收周期和債券市場狀況等合理確定，但7年和10年期債券的合計(jì)發(fā)行規(guī)模不得超過專項(xiàng)債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。第二十三頁，共62頁?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》解讀（2015年6月1日）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（BOT)（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；(BOOT)（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營；(BT0?該運(yùn)營通常指維護(hù)和養(yǎng)護(hù)工作，投資人在此階段地位不明確，項(xiàng)目毀損滅失風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體不清。）（四）國家規(guī)定的其他方式。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。第二十四頁，共62頁。財(cái)金〔2015〕57號解讀（2015年6月25日）《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》對BT項(xiàng)目的影響：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、