土地一級開發(fā)融資指南

土地一級開發(fā)融資[指南]土地一級開發(fā)融資問題探討范欽陜西恒達律師事務所【摘要】:土地一級開發(fā)是土地進入市場的源頭,從“生地”到“熟地”的土地一級開發(fā)的過程已成為土地能否形成有效供給的最重要環(huán)節(jié)。土地一級使用權(quán)的流向與流量決定了使用權(quán)在二級市場的流轉(zhuǎn)與再配置。在關(guān)于土地一級開發(fā)的問題中,最緊迫也是最核心的問題,是土地一級開發(fā)的融資問題。由于我國現(xiàn)有的土地政策、銀行貸款政策、政府管理體制等各個方面原因,目前我國許多地區(qū)的土地一級開發(fā)因為資金不足處于停滯不前的狀態(tài),直接的結(jié)果是土地供給不足,最終導致房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲。因此,研究土地一級開發(fā),解決其融資問題意義重大。本文從我國土地一級開發(fā)融資的基本特征入手，分析目前我國土地一級開發(fā)融資的問題，介紹多種融資的模式，從而提出完善我國土地一級開發(fā)融資法律體系的建議?！娟P(guān)鍵詞】:土地一級開發(fā)融資引言地產(chǎn)業(yè)被稱為半個金融業(yè)，在一個正常的市場經(jīng)濟社會里，相互雙方都離不開對方。土地的開發(fā)、利用、經(jīng)營等一般都需要注入大量資金，融資對于土地開發(fā)和利用來說具有特別重要的意義，因此，研究土地一級開發(fā)融資的相關(guān)問題就成了該領(lǐng)域非常必要的課題。一、我國土地一級開發(fā)融資的基本特征目前我國土地一級開發(fā)融資方式中，除了自有資金和財政撥款，銀行貸款是主要的甚至是唯一的融資方式，因此，討論土地一級開發(fā)融資的基本特征，主就是討論我國土地一級開發(fā)對應的銀行貸款基本特征:(一)土地一級開發(fā)的貸款主體目前我國土地一級開發(fā)的貸款主體，包括兩種方式，其一，是土地儲備中心直接作為貸款主體，其二，是通過委托或者招標的方式，由市場化的機構(gòu)來執(zhí)行。如果是政府委托市場化機構(gòu)來執(zhí)行土地一級開發(fā)，則土地一級開發(fā)的主體，既可能是政府所設(shè)立的法人機構(gòu)，也可能是政府委托的法人機構(gòu)(民營、國企、外資企業(yè)都有可能)。(二)貸款方式2003年，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸的通知》，要求嚴格控制土地儲備貸款的發(fā)放，對土地儲備機構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70%，貸款期限不得超過兩年。目前銀行對土地一級開發(fā)貸款的方式，有的銀行仍采取房地產(chǎn)開發(fā)貸款的方式，有的銀行則設(shè)有專項的貸款科目。(三)抵押方式如是針對舊城改造的土地一級開發(fā)，由于已經(jīng)有土地證，就以原來的土地證作為抵押。如是針對新城開發(fā)的土地一級開發(fā)，由于尚未有土地證，則各地做法各有不同，有些地方，由當?shù)貒临Y源部門先辦一個大土地證(臨時性質(zhì))，該土地證辦在土地一級開發(fā)主體下。再通過相關(guān)評估部門的評估，作為待開發(fā)土地的抵押。(四)擔保方式目前我國土地一級開發(fā)主體提供給銀行的擔保方式主要由三種:1、以可出讓的土地收益權(quán)為貸款擔保由于土地一級開發(fā)的收益來源主要來自于土地二級市場的出讓，因此，一些土地一級開發(fā)主體以未來土地出讓的收益為擔保。但是，這種方式存在很大的不確定性。2、政府再找一家國有企業(yè)做擔保這種方式也也存在兩個問題:(1)由于土地一級開發(fā)一般規(guī)模巨大，少則幾億，多則幾十乃至上百億，很難找到有此擔保能力的企業(yè);(2)即使找到了擔保企業(yè)，也等于給該企業(yè)多增加了一項經(jīng)營上的風險，由于土地一級開發(fā)的復雜性，擔保企業(yè)往往未能清楚的認清其中的風險，這就會給擔保的執(zhí)行帶來隱患。3、以政府信用擔保很多地方政府的做法，是政府承諾，以當?shù)刎斦杖胱鰮?，如果無法按時償還銀行貸款，財政收入需安排一塊代為償還。這種做法，名義上已經(jīng)被財政部禁止。2005年1月26日，財政部《關(guān)于規(guī)范地方財政擔保行為的通知》(財金【2005】7號)規(guī)定，自通知發(fā)布日起，各級地方政府和政府部門對《擔保法》規(guī)定之外的任何擔保均屬違規(guī)行為，其擔保責任無效。但是實際上，這種擔保方式在很多地方仍然在使用，而銀行也默認這種擔保的有效性，只是在具體的操作上，銀行要求地方政府出具的不是擔保函，而是所謂的安慰函，而其實質(zhì)，仍然是地方政府以政府信用為土地一級開發(fā)做擔保。二、中國土地一級開發(fā)融資體系的主要問題我國土地一級開發(fā)融資面臨的主要問題包括我國土地一級開發(fā)的融資主體不明確、土地一級開發(fā)的融資渠道單一兩個方面:(一)融資主體不明確各個地方政府一般已經(jīng)明確了以土地儲備中心作為執(zhí)行的主體，并協(xié)同當?shù)貒临Y源部門、建設(shè)部門、規(guī)劃部門統(tǒng)一進行。但是，土地整理和前期開發(fā)的主體，也就是土地的一級開發(fā)的主體，是土地儲備中心，還是土地儲備中心出資設(shè)立的企業(yè)，還是土地儲備中心委托的市場化機構(gòu)，這一點，各個地方政府做法不一。由于土地一級開發(fā)的主體不明確，就帶來融資主體不明確的問題。如果沒有一個明確的融資主體，也就是沒有一個明確的資金償還的最后追訴主體，則大多數(shù)資金提供方都會選擇放棄提供融資。(二)融資渠道單一目前來看，我國土地一級開發(fā)的資金來源主要包括自有資金、財政撥款、銀行貸款三個部分，但是除了銀行貸款外，自有資金和財政撥款規(guī)模偏小，因此，我國土地一級開發(fā)的融資渠道主要還是依賴于銀行。土地一級開發(fā)融資渠道的單一性，帶來了諸多問題:首先，增加銀行經(jīng)營風險。對于銀行來說，土地儲備貸款主要是以土地使用權(quán)作為抵押進行貸款，但是，由于一級開發(fā)的土地尚未出讓，因此實際上并沒有辦理土地使用權(quán)證，抵押不具有法律效力，貸款出現(xiàn)風險時銀行無法對抵押物進行處理變現(xiàn)，同時，土地出讓價格受地方政府影響大，而貸款回收來源主要就是二級土地的出讓，因此，在還款來源上，存在不確定性。其次，增加土地一級開發(fā)的成本。對土地一級開發(fā)來說，由于投資規(guī)模大，投資周期長，銀行貸款也帶來巨大的利息成本。再次，增加土地一級開發(fā)的不確定性。由于各個銀行對土地一級開發(fā)貸款條件的要求各有不同，同時，國家對銀行貸款用于土地一級開發(fā)的政策也經(jīng)常有變化，這就使得很多地方政府的土地一級開發(fā)的節(jié)奏完全取決于銀行貸款的節(jié)奏。這種不確定性，給土地一級開發(fā)的項目管理帶來巨大的難度。1[?]從以上分析可以看到，土地一級開發(fā)融資面臨的主要問題，是由于我國土地一級開發(fā)自身的不成熟以及相關(guān)金融配套的不完善帶來的融資主體不明確、融資渠道單一等問題。三、土地儲備和一級開發(fā)融資模式分析(一)國家開發(fā)銀行貸款。國家開發(fā)銀行是直接從事政策性融資活動的金融機構(gòu)。根據(jù)國家有關(guān)支持土地儲備貸款的規(guī)定，土地一級開發(fā)貸款為土地儲備貸款，使用期限2年，要求自有資金投入不低于30%。土地一級開發(fā)企業(yè)在取得政府先期投入的資金支持，并與政府簽訂的土地一級開發(fā)協(xié)議保證了土地開發(fā)項目具有穩(wěn)定收益后，可以就土地開發(fā)項目向開發(fā)銀行申請一定比例土地儲備貸款。(二)商業(yè)銀行貸款。土地一級開發(fā)具有穩(wěn)定的收益，銀行放貸是建立在國有土地出讓收入擔?；A(chǔ)上的，因此銀行放貸的資產(chǎn)呆賬、壞賬風險小，企業(yè)利用“分成權(quán)”質(zhì)押向商業(yè)銀行申請貸款。(三)信托融資。我國的房地產(chǎn)信托是指信托公司接受委托經(jīng)營、管理和處分的財產(chǎn)為房地產(chǎn)及相關(guān)財務的信托。自2001年我國信托投資“一法兩規(guī)”(《信托法》、《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》)的相繼出臺以來，信托公司在房地產(chǎn)資金融通市場上開始扮演起日趨重要的角色。目前房地產(chǎn)信托計劃的形式主要有三種:1、貸款型信托。即信托公司通過向委托人發(fā)行信托計劃取得信托資金，然后與房地產(chǎn)開發(fā)商簽訂貸款合同，將信托資金以貸款的形式借給房地產(chǎn)開發(fā)商并收取利息，以利息收入向委托人支付信托收益。根據(jù)最新的《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》(2007年)第二條，集合資金信托計劃是由信托公司擔任受托人，按照委托人意愿，為受益人的利益，將兩個以上(含兩個)委托人交付的資金進行集中管理、運用或處分的資金信托業(yè)務活動。由此可見，在土地開發(fā)資金信托中，信托公司作為受托人將多個委托人(兼受益人)的資金集合起來，以貸款的形式用于土地開發(fā)。由于土地一級開發(fā)主要是地方政府或其土地儲備機構(gòu)掌控，因此具有地方財政背景的信托投資公司可以發(fā)揮其資源優(yōu)勢，便利地獲得土地開發(fā)融資項目。但同時，由于受銀監(jiān)會要求此類信托計劃比照商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款標準執(zhí)行，因此貸款型信托資金要進入土地儲備和一級開發(fā)領(lǐng)域，也具有一定難度。2、信托股權(quán)融資。指的是信托公司以信托資金對房地產(chǎn)開發(fā)商進行增資、進而實現(xiàn)為房地產(chǎn)開發(fā)商融資的目的的信托計劃。具體來說，就是信托公司發(fā)行信托計劃募集資金，然后使用信托資金對房地產(chǎn)開放商進行增資，增資后信托公司持有房地產(chǎn)開放商的部分股權(quán)，通過房地產(chǎn)開發(fā)商的分紅實現(xiàn)信托收益。在這種信托融資模式中，信托公司持有的房地產(chǎn)開發(fā)商的股權(quán)一般委托開發(fā)商的其他股東進行管理，信托公司一般不直接參加房地產(chǎn)開放商的經(jīng)營管理，但信托公司可以保留對有關(guān)事項的否決權(quán)。另外，為了保證能夠?qū)崿F(xiàn)信托收益，往往還會約定信托公司持有的房地產(chǎn)開發(fā)商的股權(quán)具有優(yōu)先股的性質(zhì)，即信托公司所取得分紅不足以支付信托收益之前，房地產(chǎn)開發(fā)商的其他股東不參加分紅，同時房地產(chǎn)開發(fā)商或者其他股東在特定條件下有義務溢價回購信托公司持有的房地產(chǎn)開發(fā)商的股權(quán)。此外，為了確保有關(guān)義務的履行，在此種信托融資模式中往往還設(shè)定有擔保。待一級開發(fā)完成進入二級市場，具備房地產(chǎn)開發(fā)條件(即“四證”)后，可通過向商業(yè)銀行融資解決項目后續(xù)資金缺口，待項目進入銷售期后，通過銷售回款結(jié)利后逐步溢價回購信托公司股權(quán)。2[?]3、土地儲備信托，是指土地儲備機構(gòu)以自身的名義，將儲備的土地信托給信托投資公司，由信托投資公司作為受托人以負責該土地的開發(fā)融資等活動。眾所周知，我國土地儲備信托制度的前提是各個地方政府業(yè)已建立的土地儲備制度。在土地儲備信托中，實際上還包含委托或聯(lián)合具有土地開發(fā)資質(zhì)的專業(yè)企業(yè)對土地進行開發(fā)利用等環(huán)節(jié)，當然信托投資公司作為受托人通常還擔負著不少土地開發(fā)的職能。就目前而言，土地儲備信托一般是通過在土地公開交易市場對土地進行拍賣來實現(xiàn)資金回籠并獲取收益的。目前，我國土地儲備信托制度的存在和發(fā)展均具有一定的現(xiàn)實意義:第一，對土地儲備機構(gòu)而言，土地儲備信托既填補了土地收購和開發(fā)中的資金缺口，也彌補了作為政府派生機構(gòu)的土地儲備機構(gòu)在土地開發(fā)方面的專業(yè)和經(jīng)驗兩方面不足。第二，對信托投資公司(受托人)而言，通過在土地融資中提供充裕的資金而拓展了信托業(yè)務并獲得了信托報酬。第三，對廣大投資者(委托人兼受益人)而言，購買具有政府信用擔保和土地增值保障的土地儲備信托產(chǎn)品，則可以獲得風險相對較低而收益相對較高的投資機會。3[?]總之，土地儲備信托解決了土地融資難題，推動了土地開發(fā)和利用，促進了社會經(jīng)濟發(fā)展。(四)私募股權(quán)基金私募股權(quán)基金是以非公開的要約形式，向少數(shù)的機構(gòu)或者個人投資者募集資金，建立一個資金池，然后向有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)進行股權(quán)投資，在該企業(yè)價值升值后，通過被投資企業(yè)上市、并購轉(zhuǎn)讓或者管理層回購等方式退出該投資企業(yè)，從而獲利的金融活動。4[?]對私募股權(quán)基金投資者而言，在私募股權(quán)基金具體操作中，通常先是募集設(shè)立基金，尋找投資機會，由目標企業(yè)制定融資目標，做出商業(yè)計劃書，詳細列出所需資金和投入時間以及贏利預測、銷售或銷售增長預測，然后私募股權(quán)投資基金方根據(jù)這份業(yè)務計劃進行盡職調(diào)查來決定是否投資，并就投資的價格和條款進行充分的談判，然后簽署有關(guān)投資的法律文件，最后由私募股權(quán)投資基金方將資金注入項目企業(yè)。在土地一級開發(fā)中，政府根據(jù)本地區(qū)的待開發(fā)的區(qū)域的規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟特點、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、主要企業(yè)的特點，確定擬合作的私募股權(quán)基金。由于不同的私募股權(quán)基金其特長與優(yōu)勢不同，從行業(yè)來看，有的私募股權(quán)基金偏重于投資傳統(tǒng)行業(yè)，有的私募股權(quán)基金偏重于投資高新技術(shù)行業(yè)。如果待開發(fā)的區(qū)域在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，則可以選擇有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資經(jīng)驗的私密股權(quán)基金進行合作。反之，如果是高新科技園區(qū)的開發(fā)，則可以考慮引入投資過高新技術(shù)企業(yè)的私募股權(quán)基金進行合作。這樣，不僅在土地一級開發(fā)融資方面可以借重私募股權(quán)基金的資金，而且可以在土地一級開發(fā)后，產(chǎn)業(yè)的引入方面，借重私募股權(quán)基金的產(chǎn)業(yè)資源。在市場主體方面，由當?shù)氐耐恋貎渲行某雒?，新建或者選擇一家全資的國有控股公司，由私募股權(quán)基金對該公司增資擴股的方式，合資成立土地一級開發(fā)項目公司。該項目公司中，私募股權(quán)基金以資金入股，原政府指定公司以評估后的土地價值加部分資金入股，該項目公司即為土地一級開發(fā)的市場主體。5[?]項目公司成立后，雙方同時派出代表參與管理。其中，區(qū)域開發(fā)的整體策劃由雙方共同完成，之后，政府主要負責區(qū)域控制性詳細規(guī)劃的修訂、土地征用和拆遷、土地指標的落實等。私募股權(quán)基金主要負責基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、市政配套設(shè)施的建設(shè)、公共服務設(shè)施建設(shè)和引入、重點項目的引入等。四、土地一級開發(fā)融資法律體系建設(shè)從金融管理的相關(guān)法規(guī)來看，我國金融機構(gòu)對土地一級開發(fā)融資的對應性法規(guī)幾乎沒有，目前主要對土地一級開發(fā)進行融資的機構(gòu)即銀行對土地一級開發(fā)融資的過程中，比較多參照的還是銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款的相關(guān)規(guī)定。在土地融資多元化的過程中，新出現(xiàn)的很多融資模式如果沒有相應的制度進行規(guī)范，就難免陷入混亂局面。因此，必須要建立和完善相關(guān)的法律體系，對新型融資模式的組織形式、資產(chǎn)組合、流通轉(zhuǎn)讓、收益來源和分配等，作出嚴格規(guī)范，針對土地一級開發(fā)的特點，重點可以在以下兩個方面做好法律制度建設(shè):(一)逐步健全土地登記制度根據(jù)我國《物權(quán)法》第九條的規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”。對于土地一級開發(fā)來說，在進行土地一級開發(fā)融資、土地一級開發(fā)臨時利用時，都會碰到土地登記的問題。要滿足土地登記制度的有關(guān)規(guī)定，必須解決以下幾個方面的問題:1.權(quán)屬登記申請主體目前我國土地一級開發(fā)中，實際實行的是兩種模式，其一是由土地儲備中心直接向土地登記主管部門申請登記，目前我國的合肥、黃山、上海、重慶等市就是實行的這一方式6[?]第二是由土地儲備中心和權(quán)利相關(guān)人聯(lián)合向土地登記主管部門申請登記,目前我國的杭州、武漢等市就是實行的這一方式。即原土地使用權(quán)人與土地儲備中心共同向市土地管理部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。如果土地一級開發(fā)委托土地一級開發(fā)主體來進行，為了土地一級開發(fā)中融資的順利進行，則意味著土地要重新再進行登記，土地儲備中心要將原來登記在其名下的儲備土地再轉(zhuǎn)到土地一級開發(fā)主體的名下。2.權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)利主體及用途如果土地儲備中心委托土地一級開發(fā)主體進行土地一級開發(fā)，則除了將待開發(fā)的土地登記在土地一級開發(fā)主體名下之外，還要規(guī)定該土地的權(quán)屬性質(zhì)，即土地一級開發(fā)主體是受政府委派進行土地整理的，土地登記簿上必須載明待開發(fā)的土地范圍、性質(zhì)、用途等。例如，針對一級開發(fā)的特點，需要規(guī)定一級土地不允許進行二級開發(fā)，也不允許轉(zhuǎn)讓，一級開發(fā)完成后，土地仍然由土地儲備中心收回等內(nèi)容。3.登記形式目前我國土地一級開發(fā)中涉及的土地登記形式主要有注銷登記和變更登記兩種。對于進行土地一級開發(fā)的土地，不論何種來源，都需要進行注銷登記。即注銷原土地使用人的土地使用權(quán)證書。而變更登記，主要是土地儲備中心委托土地一級開發(fā)主體時，必須將土地使用全證書進行變更。(二)逐步健全土地評估制度我國在土地整理階段的土地如何判定價值，是目前土地一級開發(fā)遇到的首當其沖的問題，如果土地的價值無法評估，意味著無法判定融資標的物的價值，也無法判定融資抵押物的價值。因此，對于一級開發(fā)的土地價值如何評估以及選擇什么樣的評估機構(gòu)是權(quán)威機構(gòu)，對于完善融資體系也極為重要。(三)健全銀行等金融機構(gòu)關(guān)于土地一級開發(fā)儲備貸款的法規(guī)管理體系。2003年央行發(fā)布《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》(“121”號文)，要求嚴格控制土地儲備貸款的發(fā)放:“各商業(yè)銀行應規(guī)范對土地儲備機構(gòu)貸款的管理，在《土地儲備機構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款?！钡嗣胥y行一直沒有頒布《土地儲備機構(gòu)貸款管理辦法》。目前我國銀行對土地儲備貸款的管理，基本是以銀行內(nèi)部通知的形