何為地方債的合并監(jiān)管？如何理解打破政府兜底預(yù)期

2/2作者：一氣貫長空何為地方債的合并監(jiān)管？如何理解打破政府兜底預(yù)期？近日，財政部網(wǎng)站發(fā)布財政部部長劉昆署名文章《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》。該文在談及深入推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度改革重點(diǎn)任務(wù)時，一大要點(diǎn)是增強(qiáng)財政可持續(xù)能力，筑牢風(fēng)險防范制度機(jī)制。其中在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險方面，劉昆提出，堅持高壓監(jiān)管，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責(zé)閉環(huán)管理和集中公開機(jī)制。加強(qiáng)地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預(yù)期。其中，合并監(jiān)管、集中公開機(jī)制、打破政府兜底預(yù)期等引起市場關(guān)注，如何理解？打破兜底預(yù)期的歷史脈絡(luò)在城投債占信用債半壁江山的背景下，“加強(qiáng)地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預(yù)期”的提法引起市場廣泛關(guān)注。但回溯來看，這并非官方首次提及“打破政府兜底預(yù)期”：第一階段明確“中央不救助”。2014年9月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號，43號文）提出，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。當(dāng)時一些省份印發(fā)的貫徹文件表示，省政府對市縣級政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。第二階段提出“打消兩個幻覺”。2017年末，財政部在《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，要堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。該報告還提出，建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險，及時有效防止違約風(fēng)險擴(kuò)散蔓延。第三階段允許城投破產(chǎn)或者清算。2018年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》提出，對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。2021年4月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》沿用了“城投破產(chǎn)”這一提法：清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。因此，打破政府兜底預(yù)期和“打破兜底幻覺”、允許城投破產(chǎn)的提法一脈相承，是早已有之的政策方向，財長此次文章只是再度重申相關(guān)監(jiān)管政策。實(shí)踐中，由于城投和政府之間的特殊關(guān)系，城投打破剛兌將是一個復(fù)雜的過程。在這一過程中，隨著監(jiān)管不斷重提打破剛兌，市場的擔(dān)憂也隨之加深，這會加劇城投內(nèi)部的分化。記者了解到，鑒于城投打破剛兌對市場的巨大沖擊，地方對嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級政府報告并履行有關(guān)程序，同時加強(qiáng)與央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等相關(guān)部門的溝通，確保風(fēng)險可控。地方債的合并監(jiān)管

劉昆文章表示，堅持高壓監(jiān)管，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。據(jù)檢索，“合并監(jiān)管”一詞是財政部在官方層面首次公開提出。但從一些地方披露的信息來看，合并監(jiān)管已經(jīng)有了一些端倪。比如陜西省漢中市政府網(wǎng)站去年12月發(fā)布通知稱，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的決策部署，高質(zhì)量完成本市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作任務(wù)，推動地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管，根據(jù)財政部和省政府關(guān)于隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作的有關(guān)要求，決定在漢中市政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立漢中市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作專班。因此，合并監(jiān)管應(yīng)該是一些地方進(jìn)行試點(diǎn)之后形成了初步經(jīng)驗(yàn)，然后財政部才在官方文章中正式提出。根據(jù)劉昆此次發(fā)文的前后文及地方的經(jīng)驗(yàn)看，合并監(jiān)管應(yīng)該指向政府債務(wù)和隱性債務(wù)按照統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)管。所謂政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，而隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。因此，隱性債務(wù)和政府債務(wù)并不是一個概念，政府債務(wù)屬于政府杠桿的范疇，但隱性債務(wù)屬于企業(yè)杠桿的范疇。其顯著區(qū)別是政府債務(wù)是納入預(yù)算的、定期向外公布，而隱性債務(wù)不納入預(yù)算、也不對外公布。那么，如何理解二者的合并監(jiān)管呢？中國財政科學(xué)研究院金融研究中心研究員趙全厚表示，現(xiàn)在地方政府性債務(wù)分類管理已經(jīng)經(jīng)歷了一段時間，而隨著隱性債務(wù)逐步化解，地方政府性債務(wù)正進(jìn)入合并監(jiān)管的過程。在趙全厚看來，地方政府性債務(wù)的分類管理和合并監(jiān)管要考慮以下幾個目標(biāo)要求：一是把握好法定債務(wù)限額機(jī)制，遏制新增隱性債務(wù)。健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。二是完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建立健全政府債務(wù)與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，綜合評估政府償債能力。加強(qiáng)風(fēng)險評估預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。打通地方政府債券管理全鏈條，促進(jìn)形成市場化融資的自律約束機(jī)制。三是健全市場化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，積極穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)，防范處置風(fēng)險?！昂喜⒈O(jiān)管的目的在于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險和規(guī)制地方政府再融資行為，有序推進(jìn)隱性債化解和必要的顯性化，有序推進(jìn)地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型?！壁w全厚表示。隱性債務(wù)的顯性化方面，2021年廣東、北京、上海啟動全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，三省市可以發(fā)行地方再融資債券置換隱性債務(wù)，其原因在于三地隱性債務(wù)規(guī)模不高、政府債務(wù)率低，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)后，政府債務(wù)率還在綠色區(qū)間。但隨著全國地方政府債務(wù)率接近預(yù)警線，隱性債務(wù)顯性化的空間被壓縮。完善問責(zé)集中公開機(jī)制關(guān)于問責(zé)，43號文已提出，對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。隨著2018年隱性債務(wù)問責(zé)辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問責(zé)機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)質(zhì)性的問責(zé)則從2017年開始。當(dāng)年，中央部門開始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計署和財政部進(jìn)行披露。審計署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財政部披露的是違法違規(guī)舉債問責(zé)結(jié)果。具體而言，財政部從2017年3月-2018年11月陸續(xù)公布了10余份問責(zé)處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個省份。這些問責(zé)呈現(xiàn)兩個特點(diǎn)：一是問責(zé)由省級政府作出，但由財政部集中通報；二是違規(guī)舉借債務(wù)時間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。2018年以后，地方政府也陸續(xù)公布一些問責(zé)結(jié)果。其特點(diǎn)有三：一是問責(zé)通報散見于地方政府網(wǎng)站；二是問責(zé)主要由當(dāng)?shù)丶o(jì)委及監(jiān)委處罰、當(dāng)?shù)卣▓螅蝗翘幜P力度有所降低，在財政部前一輪問責(zé)中對責(zé)任人有行政撤職、行政降級的處分，地方披露的問責(zé)案例主要是誡勉、警告、通報批評。劉昆此次文章表示，要加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責(zé)閉環(huán)管理和集中公開機(jī)制。相比而言，財政部集中公開問責(zé)案例更能形成震懾，處罰力度也更大。時間三年后，今年5月和7月，財政部再度公開了一批隱性債務(wù)問責(zé)案例和融資平臺公司違法違規(guī)融資新增隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，持續(xù)釋放遏