城市污水處理BOT項目服務(wù)費的確定與調(diào)整

城市污水處理BOT項目服務(wù)費的確定與調(diào)整

在城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運營模式中，BOT模式已經(jīng)成為目前地方政府的首選。具體做法是項目公司獲得建設(shè)污水處理廠的特許權(quán)后，與政府簽訂合同，組建污水處理項目公司，負責(zé)污水處理廠的融資、設(shè)計、建設(shè)，在政府特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)進行經(jīng)營，通過收取污水處理服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤，特許權(quán)限期滿后，投資者將運行良好的城市污水處理廠等無償移交給政府部門。污水處理服務(wù)費是BOT模式招投標中的核心問題，既涉及政府和污水處理企業(yè)的利益，也關(guān)系到廣大民眾的利益。合理確定污水處理服務(wù)費，一方面可作為政府招標的參考價格和制定污水處理服務(wù)費調(diào)整機制的主要依據(jù)，另一方面也可防止投資者采用圍標方式故意抬高報價或為中標而刻意壓低報價的惡性競爭行為。按照“污染者付費”和“治理收費高于成本費用”的原則，污水處理企業(yè)的回報最終來自廣大市民繳納的污水處理費，而且污水處理費必須達到合理的標準。由于城市污水處理是一項關(guān)系到社會每個成員的公益事業(yè)，政府要從人民群眾的角度考慮，制定合理的污水處理費。據(jù)廣東建設(shè)報2007年6月3日報道，廣東全省地級及以上市平均收費標準為0.47元／噸，最高為深圳1.05元／噸，最低為梅州0.1元／噸，廣州市為0.7元／噸，低于國家0.8元／噸的要求，也遠低于正常處理成本0.8-1.1元／噸。而沿海經(jīng)濟較發(fā)達省份中，上海市污水處理費征收標準為0.9元／噸，江蘇省平均超過1元／噸，浙江省平均超過0.9元／噸，山東省全部市、縣已按0.8元／噸的最低標準征費，福建省城市中僅1市低于0.8元／噸。在發(fā)達國家，污水處理行業(yè)一直以其投資回報穩(wěn)定，風(fēng)險小而備受資金雄厚的投資者青睞。在我國，污水處理項目被定位為保本微利項目，因此，制定的污水處理服務(wù)費，既能使投資者得到合理回報，又能兼顧消費者的承受能力。由于污水處理系統(tǒng)是由管網(wǎng)、污水處理廠和用戶排水系統(tǒng)組成的龐大的、封閉的、復(fù)雜的循環(huán)系統(tǒng)，具有自然壟斷性，因此污水處理服務(wù)費管理機制不能通過市場自由競爭形成，只能由政府以污水處理服務(wù)費的形成進行管理。因此，在制定污水處理服務(wù)費時，政府要平衡企業(yè)和消費者兩方的利益。一、污水處理服務(wù)費確定的基礎(chǔ)現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認為，社會生產(chǎn)消費的物品可根據(jù)其效用、消費、供應(yīng)的性質(zhì)和特征劃分為三大類型：純公共物品、準公共物品和私人物品。城市污水處理項目具有單獨消費、供應(yīng)易于排除的基本特征，屬于準公共物品。對于準公共物品，可以通過“產(chǎn)權(quán)界定”和價格機制來實現(xiàn)其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象。通過收取恰當?shù)馁M用來調(diào)節(jié)準公共物品的需求數(shù)量以消除擁擠現(xiàn)象和過度使用的現(xiàn)象，提高配置效率和社會福利；而且通過收費，還可以在消費者中按照消費數(shù)量和“誰受益誰負擔”的原則來公平分攤公共物品的生產(chǎn)成本。因此，準公共物品可以引入市場機制，允許社會資金參與建設(shè)和運營。污水處理企業(yè)采用BOT模式，其污水處理廠的投資成本是通過特許期內(nèi)的污水處理服務(wù)費來回收的，因此污水處理服務(wù)費應(yīng)該包括污水處理企業(yè)的建設(shè)投資和運營過程中的成本開支以及污水處理企業(yè)的合理利潤。既讓市民付出合理的污水處理費用，又要讓污水處理企業(yè)有足夠的盈利去維護和改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而維持其正常運作，讓投資者按國家“保本微利”的原則獲得合理的回報。所以應(yīng)先對單位（噸）水投資和運營成本進行測算，然后再按污水處理行業(yè)的平均投資收益率，計算出參考服務(wù)費。污水處理服務(wù)費的測算依據(jù)通常是建立在對周邊地區(qū)已建成的同樣等級和工藝的污水處理廠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，按一定的投資收益率，測算出處理一噸污水政府應(yīng)支付給投資商的費用。廣東各地政府在確定服務(wù)費的過程中主要考慮三個因素，一是政府財政的承受能力，二是投資者合理的利潤，三是居民的承受能力。根據(jù)污水處理廠在整個特許經(jīng)營期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量折現(xiàn)后得到的凈現(xiàn)值NPV(NetPresentValue)來確定污水處理服務(wù)費是一個可行的做法。凈現(xiàn)值的計算公式如下。二、污水處理服務(wù)費的構(gòu)成要素現(xiàn)金流出由投資額、運營成本和污水處理廠的設(shè)計進水量構(gòu)成；現(xiàn)金流入由價格和設(shè)計進水量構(gòu)成。由于價格就是模型要確定的量，所以定價要素是投資額、運營成本、污水量、投資收益率和特許經(jīng)營期。1.投資額噸水投資成本是影響污水處理服務(wù)費的最主要因素，污水處理廠在建設(shè)中的投資額越大，運營期內(nèi)每年分攤的折舊費就越高。根據(jù)我們對廣東省內(nèi)已建成的部分城鎮(zhèn)二級污水處理廠的規(guī)模、工藝、投資等情況進行調(diào)查分析，得出不含廠外管網(wǎng)泵站和征地費用，噸水投資（二級處理工藝）的情況見表1?？梢钥闯觯捎貌煌墓に?，其投資成本有較大差異。根據(jù)建設(shè)部的有關(guān)標準，建設(shè)一座二級城市污水處理廠的投資見表2。以上分析得出：一是采取相同工藝的污水處理廠的建設(shè)成本比較接近，二是影響總投資的因素主要是采用的工藝和是否采用進口設(shè)備，三是隨著規(guī)模的增加，噸水投資也隨之下降。2.運營成本運營成本也是污水處理項目重要的定價要素之一，是污水處理項目在運營期內(nèi)發(fā)生的現(xiàn)金流出，這里指噸水運營成本，主要包括每處理一噸污水所消耗的水電費、藥劑費、污泥處理費、工資及福利費、日常維護費、管理費等。污水處理運營成本高低與污水廠建設(shè)規(guī)模、水質(zhì)標準、處理工藝、設(shè)備選型、管理水平等很多因素有關(guān)，參考國家建設(shè)部修編的《城市污水處理工程項目建設(shè)標準》（見表3）和國內(nèi)污水處理廠調(diào)研的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，污水處理廠的運營成本在0.4元／左右。3.污水量污水量是污水處理廠現(xiàn)金流入的基礎(chǔ)，由于污水處理廠的大部分成本是固定的，如折舊費、修理費、攤銷費、人工費、管理費、貸款利息等與污水處理量的多少沒有直接關(guān)系，所以如果污水量達不到一定的水平，污水處理企業(yè)就不可能盈利。實際中，運營階段經(jīng)常會出現(xiàn)污水負荷（水質(zhì)、水量）與預(yù)計負荷出現(xiàn)較大差異的情況，原因主要有：①項目特許期較長，很難對未來污水負荷做出準確預(yù)測；②污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，進廠水量低于設(shè)計處理能力；③城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)生較大變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，增加規(guī)劃外污染源，導(dǎo)致進廠水質(zhì)發(fā)生變化；④企業(yè)生產(chǎn)隨季節(jié)性變化，進廠水量不穩(wěn)定。污水負荷的變化一方面影響運營公司的盈利，另一方面會對污水生化處理系統(tǒng)造成較大沖擊，甚至?xí)?dǎo)致系統(tǒng)癱瘓。由于處理量既取決于污水處理廠的設(shè)計處理能力，也與污水管網(wǎng)收集的污水量有關(guān)，如果由于污水收集不足而導(dǎo)致污水廠處理量達不到盈虧平衡要求，政府應(yīng)給予適當補貼。因此在特許權(quán)協(xié)議中設(shè)定基本（保底）水量是解決污水負荷風(fēng)險的一種可行辦法，即當污水處理廠的進水量低于基本水量時，政府按基本水量計算和支付運營費用，政府承擔一定的風(fēng)險。另外污水管網(wǎng)應(yīng)由運營公司與污水廠同步建設(shè)，同步投入使用。4.投資收益率投資者期望的收益率對污水處理服務(wù)費的確定有直接影響，期望的收益率越高，服務(wù)費就越高。城市污水處理是一項關(guān)系到社會每個成員的公益事業(yè)，是實施市場準入、價格管制、特許經(jīng)營的行業(yè)，在確定投資收益率時，政府不僅要考慮投資企業(yè)能獲得合理回報，還要考慮廣大民眾的承受能力。由于污水處理項目有政府保底水量和穩(wěn)定服務(wù)費的保障，經(jīng)營風(fēng)險相對較小，因此污水處理企業(yè)投資收益率相對也較低。投資收益率的確定通常是在長期貸款利率的基礎(chǔ)上加一至兩個百分點，同時參考通貨膨脹和企業(yè)資金的機會成本等。按照國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，“對社會資本投資的城市污水、垃圾處理項目，當?shù)卣蛩械臋C構(gòu)可參照同期銀行長期貸款利率的標準，設(shè)定投資回報參考標準，并根據(jù)其它具體條件計算項目的運行成本，合理確定城市污水、垃圾處理的價格，以此作為對投資者招標的上限”。根據(jù)國家建設(shè)部和國家發(fā)改委公布的參數(shù)，污水處理行業(yè)的基準收益率在8%-10%，即略高于銀行長期貸款利率。5.特許經(jīng)營期特許經(jīng)營期的長短直接影響項目產(chǎn)生現(xiàn)金流量的年限，從而影響投資商與污水付費單位和個人的利益。特許經(jīng)營期和服務(wù)費是特許權(quán)協(xié)議中兩個最重要的指標。在投資收益率一定的情況下，特許經(jīng)營期越長，收取的服務(wù)費相應(yīng)越低。在污水處理BOT項目中，項目的特許經(jīng)營期不能超過項目公司運營污水處理廠的經(jīng)濟壽命期?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定“特許經(jīng)營期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年”。通常污水處理BOT項目的特許經(jīng)營期大都是政府給定的20年，有些情況下政府也會把特許經(jīng)營期給定為25年。根據(jù)我們的調(diào)查，目前廣東省實施的污水處理BOT項目的特許期一般都在20-25年之間。東莞市2003年初提出了利用社會資金，采用BOT模式建設(shè)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的整體思路，重點是污水處理工程。至2006年，東莞已完成全市規(guī)劃的36家污水處理廠的BOT招標工作，項目的特許期為25年（包括建設(shè)期）。根據(jù)污水處理服務(wù)費的構(gòu)成要素進行測算，在BOT招標文件中提出的污水處理服務(wù)費報價范圍為0.75-0.90元／噸，并規(guī)定基本報價超過0.90元／噸或低于0.75元／噸的被視為廢標。東莞市36家污水處理廠采用BOT方式中標情況如下（詳見表4）②。佛山市政府決定在2004年對16座污水處理廠采用BOT方式進行招商和建設(shè)（詳見表5）③。本次招標的16個污水處理廠的總處理規(guī)模為44萬/d，總投資規(guī)模約17億元。招標按佛山市統(tǒng)一規(guī)劃的污水處理廠規(guī)模、位置以BOT方式進行，中標單位授予其20年（不含建設(shè)期）特許經(jīng)營權(quán)，并負責(zé)廠外污水收集管網(wǎng)及提升泵站的建設(shè)和維護，管網(wǎng)投資及維護費用給予一定的財政補貼。2.污水處理廠投資按1300元／估算，廠外配套管網(wǎng)按廠投資額的2.5倍估算。三、污水處理服務(wù)費的調(diào)整BOT方式的特許經(jīng)營期很長，通常是20-25年。一成不變的污水處理服務(wù)費，是不可能適合這20多年的時間跨度的。中國污水處理BOT項目是政府招標，企業(yè)投標，政府是污水處理企業(yè)服務(wù)的購買方，企業(yè)不能直接向市場中的服務(wù)享受者收取費用。由于缺乏市場價格調(diào)節(jié)機制，因此為了在政府和投資者之間合理分配各種因素帶來的風(fēng)險，保護雙方的利益，污水處理BOT項目必須在招標文件中要求投標者在標書中報出調(diào)價計算方法，中標后政府與企業(yè)再以談判方式確定調(diào)價公式，從而減少未來經(jīng)營中政府與企業(yè)的利益沖突，使污水處理BOT項目能夠順利實施。服務(wù)費的調(diào)整是對政府承擔風(fēng)險的體現(xiàn)，這里考慮的風(fēng)險因素是指政府承擔的風(fēng)險因素，如環(huán)境標準提高和稅收優(yōu)惠變化，建設(shè)過程中的工程拖延和投資額增加，由于管網(wǎng)鋪設(shè)不力導(dǎo)致污水供應(yīng)不足和污泥處理條件變化，通貨膨脹而帶來的生產(chǎn)要素價格變化等。如北京的肖家河和盧溝橋污水處理項目都采用了價格調(diào)整公式，其最大優(yōu)點是合同執(zhí)行規(guī)則清晰，執(zhí)行效率較高。但在成都第六水廠BOT項目中，投標人在標書中確定了整個特許經(jīng)營期內(nèi)逐年的水價，投標人需為整個特許期內(nèi)的通貨膨脹率做出假設(shè)，從而對政府構(gòu)成了一定的風(fēng)險。實際上，當時國內(nèi)通脹率較高，投標人以當時的通脹率為基本出發(fā)點制定每年水價，從目前看來顯得偏高，項目的執(zhí)行已經(jīng)出現(xiàn)了困難。在對東莞和佛山的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)兩市污水處理廠BOT招標時在特許權(quán)協(xié)議中對污水處理服務(wù)費都有調(diào)整公式。東莞市對污水處理服務(wù)費以及相關(guān)的污水處理量、流量的補償確定如下：1.污水處理服務(wù)費自運營日起，每個公歷月的服務(wù)費按下式計算：式中：P為當月服務(wù)費；為當月某日的污水計算處理量；∑為當月處理量；A為噸水處理費基價，包含所有的污水處理運營費用、稅費、利潤、設(shè)備折舊等項目，由投標方在投標書中給出；B為電費在基價中所占的比例；C為自來水費在基價中所占的比例，這些比例可在投標方投標書中算得；物價指數(shù)是指東莞市零售物價總指數(shù)。以上對服務(wù)費的調(diào)整，考慮了由于國家政策帶來的水電價格調(diào)整以及由于通貨膨脹因素帶來的其他運營成本變化等企業(yè)無法控制的外部因素對服務(wù)費的影響，充分體現(xiàn)了政府為了保護投標企業(yè)的利益而主動承擔的風(fēng)險部分。以上污水處理量的調(diào)整充分考慮了實際運營中的污水水質(zhì)與預(yù)計水質(zhì)出現(xiàn)較大差異的情況，當污水處理服務(wù)費一定時，通過調(diào)整污水的計算處理量來反映水質(zhì)變化對處理成本的影響。當實際水質(zhì)比預(yù)計水質(zhì)好時，污水的計算處理量要相應(yīng)減少，而當實際水質(zhì)比預(yù)計水質(zhì)差時，則相應(yīng)增加。3.流量補償佛山市政府確定的調(diào)價公式的設(shè)計原則主要體現(xiàn)在：一是能反映出價格各影響因素所帶來的風(fēng)險，二是可被資本市場認可與接受，保證其可行性?；舅悸肥窃谧畛醮_定污水處理價格的基礎(chǔ)上，每年綜合考慮各種影響因素的變動對價格的影響并用系數(shù)的方式量化因素在價格調(diào)整中的權(quán)重，調(diào)價公式確定如下：1.正常運行期間污水處理服務(wù)費(1)當月的日平均處理水量低于設(shè)計水量時服務(wù)費＝設(shè)計水量×處理價格×該月日數(shù)(2)當月的日平均處理水量在設(shè)計水量至設(shè)計水量的115%范圍內(nèi)時服務(wù)費＝實際處理水量×處理價格×該月日數(shù)(3)當月的日平均處理水量高于設(shè)計水量的115%時服務(wù)費＝基本水量服務(wù)費+超額水量服務(wù)費基本水量服務(wù)費＝設(shè)計水量的115%×處理價格×該月日數(shù)超額水量服務(wù)費＝超出設(shè)計水量115%以外部分的實際水量×處理價格×80%×該月日數(shù)2.污水處理服務(wù)費調(diào)價方式3.調(diào)價方法(1)如果調(diào)價系數(shù)K超過+6%或低于-6%（含+6%、-6%），則按計算結(jié)果（K值保留小數(shù)點后兩位）于項目公司提出申請年度進行調(diào)整，如調(diào)價系數(shù)K在+6%至-6%之間（不含+6%、-6%），則不進行調(diào)整；(2)調(diào)價每年計算一次，每年最多調(diào)整一次，調(diào)價結(jié)果在調(diào)價當年具有追溯力；(3)有關(guān)公式中E、L、Ch、CPI均采用年度或12月指標；(4)為避免混淆客觀因素與企業(yè)管理因素帶來的影響，約定按投標文件列出的影響因素占價格的比重作為權(quán)重。(5)如變動比率被佛山市統(tǒng)計部門修改或不能得到，則公用局與項目公司可以商定替代指數(shù)。以上污水處理服務(wù)費調(diào)整公式中，東莞和佛山兩市都考慮了生產(chǎn)要素價格變化和實際處理量偏離設(shè)計處理量等因素的影響，東莞的服務(wù)費調(diào)整還考慮了進水水質(zhì)變化的影響，同時對實際處理量低于設(shè)計水量也不是全額補償，而是按照一定的比例，這一比例是逐步遞增的。佛山的服務(wù)費調(diào)整只考慮了價格中未來會發(fā)生變化的部分，對未來不變的折舊費則不予調(diào)整，而且當調(diào)整