公共服務(wù)均等化理論再思考

“公共服務(wù)均等化”理論再思考

F810.451[文獻標(biāo)志碼]A1003-0166(2010)06-0041-05一、公共服務(wù)均等化涵義的理論分歧及其定位研究公共服務(wù)均等化問題，首先必須明確“公共服務(wù)均等化”的科學(xué)涵義。而該涵義的科學(xué)定位必須討論兩個基本問題：一是究竟實現(xiàn)一個什么樣程度標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)均等化，二是用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量均等化。對于第一個“實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)”問題，從理論上說，公共服務(wù)均等化的程度標(biāo)準(zhǔn)有最低均等標(biāo)準(zhǔn)、基本均等標(biāo)準(zhǔn)和完全均等標(biāo)準(zhǔn)三種。并且在不同的均等化程度標(biāo)準(zhǔn)下，實施須具備的前提條件、中間手段和前提條件等也是不同的(見表1)。已有的研究也都是在此基礎(chǔ)之上對均等化的實現(xiàn)程度目標(biāo)進行了各樣的規(guī)定。如呂煒(2008)認(rèn)為實現(xiàn)的目標(biāo)為“大致相同的公共服務(wù)”(基本均等目標(biāo))；江明融提出“一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)”(完全均等目標(biāo))；樓繼偉(2007)闡明“國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)”(最低均等目標(biāo))等?？紤]到我國地域廣闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、生活方式等差異較大，不能搞均等劃一的“一刀切”模式，即在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。這種模式帶有劫富濟貧的思想，只注重公平而忽視了效率(呂煒、王偉同，2008)。為此，根據(jù)各地不同現(xiàn)實狀況以及各程度目標(biāo)的中間手段和適用前提條件，允許一定程度的差異存在，實現(xiàn)公共服務(wù)基本均等的目標(biāo)更顯科學(xué)合理。對于第二個問題“用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量均等化”?，F(xiàn)有的研究成果絕大多數(shù)都將公共教育、公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等為研究對象，分析目前我國這些基本公共服務(wù)領(lǐng)域的非均等現(xiàn)狀，從對立面來反映目前的均等化程度問題。當(dāng)然也有鐘曉敏(2009)、羅鳴令(2009)等通過設(shè)定一些相關(guān)指標(biāo)，采用實證方法分析了義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)這些個體領(lǐng)域的均等化程度。究竟用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量均等化，理論研究甚少。分析原因主要是標(biāo)準(zhǔn)難以設(shè)立和統(tǒng)一，因為同樣的公共財政支出或公共服務(wù)，但對不同的個體所產(chǎn)生的收益是不同的，因而獲得的評價也不同。簡單的說，假設(shè)100個人，100元的公共財政支出，1人1元的“絕對平均”不可取，均等化不是平均化，但是即使是每人1元的絕對平均，這1元對每個人產(chǎn)生的效果肯定是不同的，給窮人的1元和給富人的1元帶來的福利肯定是不對等的。這里借助經(jīng)濟學(xué)中“序數(shù)效用”相關(guān)理論，建議采用“效用”標(biāo)準(zhǔn)來衡量不同受益群體獲取的公共服務(wù)是否均等。這樣均等化的不再是供給的具體公共服務(wù)，而是社會成員享受不同或相同公共服務(wù)帶來的效用水平。結(jié)合上面“基本均等”程度目標(biāo)的選擇，公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)目標(biāo)最終應(yīng)該是以“效用基本無差異”為標(biāo)準(zhǔn)。至此，可以重新定位公共服務(wù)均等化的涵義，即政府為其社會成員提供效用基本無差異的公共物品或公共服務(wù)。當(dāng)然，這里的效用并不是一成不變，考慮到成員收入、環(huán)境等方面的變更，為使其效用基本無差異，那么提供公共服務(wù)勢必是一個不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)過程。二、公共服務(wù)均等化的內(nèi)容有關(guān)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容，現(xiàn)有的研究主要是以“公共服務(wù)”包含的內(nèi)容為側(cè)重去分析均等化，因此主要集中于基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化兩個方面。如羅鳴令(2009)從經(jīng)濟發(fā)展水平差異、收入差距、二元醫(yī)療衛(wèi)生結(jié)構(gòu)分析了目前我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀；楊軍昌(2008)從保障人的生存權(quán)利、建立全民的免費醫(yī)療制度、實行全民義務(wù)教育制度分析了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容等。筆者認(rèn)為“公共服務(wù)”的理論體系較為完備，也比較容易理解，內(nèi)容的關(guān)鍵應(yīng)該放在如何理解和把握“均等化”上。因此，這里以“均等化”為側(cè)重點，從機會均等、過程均等和結(jié)果均等三個維度去分析公共服務(wù)均等化的內(nèi)容(見圖1)?？梢钥闯觯咧g相互影響，相互統(tǒng)一。圖1公共服務(wù)均等化內(nèi)容的三維圖1.公共服務(wù)的機會均等機會均等是公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)，它是指政府為每位社會成員提供某種公共服務(wù)的可能性是基本等同的，特別是社會中的弱勢群體，如農(nóng)民、失業(yè)者、低收入者等，他們接受某種公共服務(wù)的可能性是不應(yīng)受任何的社會排斥或歧視的?？梢詮膬蓚€方面去理解：①可獲得性。即某項公共服務(wù)是否可以同等地獲得，要求在成本上的可承受性。這是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。以高等教育和醫(yī)療為例，貧困家庭“上學(xué)難”、“看病難”就是一種機會不均等，高昂的學(xué)費和醫(yī)療費用成本使他們不具有可獲得性。②權(quán)利均等。它是指某項公共服務(wù)的制度設(shè)計是否為服務(wù)對象提供了享有該項服務(wù)的同等權(quán)利，禁止任何的社會排斥或歧視。以義務(wù)教育為例，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)”。2.公共服務(wù)的過程均等公共服務(wù)的過程均等是指在公共服務(wù)供給過程中，公民可以均等地獲得某項基本公共服務(wù)。最典型的例子就是在公共教育中，由于教育過程不是一個平均分配的過程，而是一個因材施教的過程和學(xué)而分類的過程，因此在教育活動過程中，要保證學(xué)生享有教育設(shè)施均等、教育內(nèi)容均等和師生互動均等。過程均等主要涉及這么兩個方面：①獨立的選擇權(quán)。即在公共服務(wù)的供給過程中，政府提供哪方面的公共服務(wù)，不應(yīng)該是由政府主導(dǎo)或僅考慮部分人利益，而應(yīng)該根據(jù)不同群體的個體差異，由不同群體選擇符合他們意愿或需求的公共服務(wù)。②自由的流動性。由于經(jīng)濟高度發(fā)展，人口自由流動成為一種必然現(xiàn)象。那么，當(dāng)任何社會成員由于工作、生活等原因而遷徙他處時，甚至是國外，他們應(yīng)該依然能夠享受公共服務(wù)，至少有享受公共服務(wù)的權(quán)利。這也是公共服務(wù)過程均等化的重要體現(xiàn)。(三)公共服務(wù)的結(jié)果均等結(jié)合第一部分界定的公共服務(wù)均等化涵義，結(jié)果均等就是指社會成員享受到了效用基本無差異的公共服務(wù)，這是公共服務(wù)均等化的最終目標(biāo)。公共服務(wù)的結(jié)果均等化也涉及兩個重要內(nèi)容：①覆蓋率廣，即公共服務(wù)應(yīng)是盡量覆蓋所有社會成員。它反映了政府提供的公共服務(wù)在數(shù)量上是否充足，是否均等地滿足了所有服務(wù)對象的基本需求。②滿意度均衡，即公眾對公共服務(wù)的評價基本均衡。公共服務(wù)的數(shù)量不足可能引起公眾的不滿意，公共服務(wù)的質(zhì)量不高也可能引起公眾的不滿意。但就公共服務(wù)均衡問題而言，不是各地的供給數(shù)量一致、質(zhì)量相差不大就可以均衡，而是要考慮到不同地區(qū)公共服務(wù)的需求不同，評價的效用不同。三、公共服務(wù)均等化的約束條件公共服務(wù)均等化面臨著體制、人口、政策、財政、收入分配等系列約束條件。公共服務(wù)均等化包括區(qū)域間公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)均等化和群體間公共服務(wù)均等化三個方面，這里便從這三個方面入手分析各自約束條件的關(guān)鍵點。(一)經(jīng)濟發(fā)展水平差異——區(qū)域間公共服務(wù)均等化的“束縛”由于發(fā)展起點不同，加上資源地理稟賦差異等因素影響，各區(qū)域間特別是東、中、西地區(qū)之間經(jīng)濟增長一直呈現(xiàn)階梯形的態(tài)勢。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的差距也就決定了各地區(qū)之間收支規(guī)模以及人均財力存在著差距。而政府財政能力的狀況很大程度上決定其提供公共服務(wù)的能力，因為政府承擔(dān)公共服務(wù)提供的主要責(zé)任，這也就造成各地區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面嚴(yán)重失衡。在現(xiàn)有的經(jīng)濟體制下，這種失衡甚至長期內(nèi)依然難以協(xié)調(diào)。其機理如圖2所示：圖2經(jīng)濟發(fā)展水平差異導(dǎo)致區(qū)域間公共服務(wù)非均等根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平差異，圖2(a)為落后地區(qū)居民享受的公共服務(wù)情況，圖2(b)為發(fā)達地區(qū)居民享受公共服務(wù)的情況。MM’、SS’分別為落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)居民面臨的生產(chǎn)可能性曲線，它們分別在A點和C點實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)。由于落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平落后于發(fā)達地區(qū)，造成落后地區(qū)居民享受的公共服務(wù)水平低于發(fā)達地區(qū)居民享受的公共服務(wù)水平?？梢钥紤]采取兩種手段實現(xiàn)公共服務(wù)均等化：一是在落后地區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平下，增加落后地區(qū)公共服務(wù)的供給量，減少其對私人產(chǎn)品的消費。如圖2(a)所示，生產(chǎn)可能性曲線的點A移動到點E。但是，這樣的做法的結(jié)果是落后地區(qū)公共服務(wù)供給量增加導(dǎo)致居民所承受的稅收負(fù)擔(dān)加重，公共服務(wù)對私人產(chǎn)品的擠占使落后地區(qū)居民的效用水平降到U[，3]，因此這種做法并不可取。二是發(fā)展落后地區(qū)經(jīng)濟，擴展落后地區(qū)居民面臨的生產(chǎn)可能性曲線。如圖2(a)所示，落后地區(qū)居民的生產(chǎn)可能性曲線從MM’擴展到NN’，與無差異曲線U[，2]相切于B點，落后地區(qū)居民所消費的公共服務(wù)和私人產(chǎn)品的水平都有所增加。但是，在落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也會促使發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟以一定的速度發(fā)展。特別是發(fā)展中國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一般具有二元經(jīng)濟的特征，甚至?xí)霈F(xiàn)發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度快于落后地區(qū)，這樣還會導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給差距不斷拉大。如圖2(b)所示，發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展使得發(fā)達地區(qū)居民面臨的生產(chǎn)可能性曲線從SS’擴展到TT’，生產(chǎn)可能性曲線TT’與無差異曲線R[，2]相切于D點，發(fā)達地區(qū)居民的效用水平提高，其所享受的私人產(chǎn)品和公共服務(wù)都有所增加。在現(xiàn)有經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟的進一步發(fā)展將有可能促使二者公共服務(wù)供給差距反而拉大，至少短期內(nèi)差距難以縮小。經(jīng)濟發(fā)展水平差異成為區(qū)域間公共服務(wù)均等化的“束縛”。(二)非均衡供給制度——城鄉(xiāng)間公共服務(wù)均等化的“枷鎖”由于我國從建國之初就推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式，形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及城市偏向型的公共服務(wù)非均衡供給制度，導(dǎo)致我國的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平嚴(yán)重不均等。目前除國防、外交等一般性公共服務(wù)具有城鄉(xiāng)均等化的意義外，其他的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間明顯失衡，使農(nóng)村居民，尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高。(三)居民收入差距——群體間公共服務(wù)均等化的“瓶頸”隨著經(jīng)濟的快速增長，社會不同行業(yè)之間、同一行業(yè)的不同部門之間的收入差距日益擴大，形成收入不同的高收入者、工薪階層、低保和失業(yè)人員等不同群體。由于相當(dāng)一部分公共服務(wù)的享受還需支付一定的成本，如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，不同收入群體之間所享受公共服務(wù)的水平產(chǎn)生了差距。表2是由宋生瑛(2009)根據(jù)相關(guān)資料整理而來，可以看出部分弱勢群體(農(nóng)民、低保戶和失業(yè)者)所享受到的公共服務(wù)嚴(yán)重低于一般水平。同時，一些高收入強勢群體(高收入者、工薪階層)又廉價占有更多的優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)，這些又進一步加劇了貧富的差距，加劇了公共服務(wù)非均等的差距。四、公共服務(wù)均等化的政策取向公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)是一項艱巨而系統(tǒng)的工程，任重而道遠，它不是簡單的財富轉(zhuǎn)移，還涉及到其他許多方面，需要理清思路，統(tǒng)籌兼顧。那么究竟如何來實現(xiàn)？已有的研究概括一下主要包括了建設(shè)公共服務(wù)型政府、完善公共財政制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共品供給制度及構(gòu)建多元供給機制等這么四個方面。假設(shè)這些政策措施已經(jīng)完備和實施，政策取向上還應(yīng)注意以下兩個基本方向：一是公共服務(wù)均等化不是“劫富濟貧”，不是損害發(fā)達地區(qū)、城市居民和富人的利益去救濟落后地區(qū)和弱勢群體，而應(yīng)該是在保證不降低發(fā)達地區(qū)、城市居民和富人的效用水平的前提下，遵循“帕累托改進”的原則，大力發(fā)展社會經(jīng)濟，特別是促進落后地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，在發(fā)展過程中將發(fā)達地區(qū)、城市居民、富人的一部分財富轉(zhuǎn)移給落后地區(qū)和弱勢群體，以此來整體提高他們的公共產(chǎn)品供給水平，縮小兩者的差距。這里以實現(xiàn)區(qū)域間的公共服務(wù)均等化為例，具體原理如圖4所示：正如我們在第三部分圖2中所分析的結(jié)果，起初落后地區(qū)的最優(yōu)點在A點，發(fā)達地區(qū)的最優(yōu)點在C點，落后地區(qū)居民享受的公共服務(wù)水平低于發(fā)達地區(qū)居民享受的公共服務(wù)水平。在支持落后地區(qū)發(fā)展的過程中，最優(yōu)點到達了B點，而落后地區(qū)的發(fā)展事實上對發(fā)達地區(qū)的發(fā)展也是一種促進，特別是存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展中國家。那么發(fā)達地區(qū)的最優(yōu)點將向D點移動，這個過程甚至有可能進一步拉大落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平的差距。然而如果在公共服務(wù)型政府、完善的公共財政制度等的假設(shè)下，按照“帕累托改進”原則，我們將發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中的一部分財富轉(zhuǎn)移至落后地區(qū)，這將進一步促進落后地區(qū)的最優(yōu)點從B點向G點移動，而發(fā)達地區(qū)最優(yōu)點不會到達D點，會從C點移至G’點。落后地區(qū)