論行政合同救濟

PAGEPAGE8目錄內(nèi)容摘要…………第１頁關鍵詞……………第1頁一、行政合同的雙重特征………第1頁二、行政合同救濟制度主要問題………………第2頁三、行政合同的責任制度對合同救濟方式的選擇具有決定性的影響…………第3頁四、對行政合同救濟制度改革的基本構想……第4頁參考文獻…………第6頁論行政合同救濟{{【內(nèi)容摘要】對訴訟案件審理的重點仍應是以行政法為依據(jù)對行政機關的行為進行合法性審查，這樣才能使救濟制度與行政合同的根本特性相適應。如果不考慮行政救濟自身的特殊意義，使主體與審查內(nèi)容都與民事救濟一樣的話，那還不如對民事救濟進行改造，這樣更為簡單和方便?！娟P鍵詞】行政合同、救濟、行政復議對行政合同概念的界定，目前理論界仍有不同的意見。本文以行政主體與相對人之間簽訂的行政合同為主要研究對象，特指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項協(xié)商一致而達成的協(xié)議，不包括行政機關之間簽訂的合同。行政合同，是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。盡管它的法律地位仍不明確，但在行政實踐中已有大量的行政合同運用于我們的行政管理，可以說，行政合同的產(chǎn)生是行政法從專制的工具向管理的手段、再向對行政權力的控制和對公民合法權益維護的發(fā)展結果，也是民主理念下建立起來的一種替代高權行政的更加柔和并富有彈性的行政管理手段。然而，我國行政法至今未對行政合同獨立的法律地位予以確認，相關的行政合同的法律制度包括合同的成立、合同的效力、違約的責任、糾紛的處理等制度也尚未建立起來。由于行政合同既具有行政的強制性，也具有民事特征的合意性，對行政合同糾紛的處理，就有別于一般的行政行為和一般的民事行為。這也使合同發(fā)生糾紛時，當事雙方往往處于一種法律的窘?jīng)r，不知循何種法律途徑去尋求救濟。因此，很有必要通過對行政合同特殊性和現(xiàn)有救濟制度存在的問題的研究，探求解決的思路。一、行政合同具有行政性和民事性的雙重特征合同，亦稱契約，原本是私法的范疇，將其移植到行政法領域的結果，就使行政合同具有了它有別于一般具體行政行為和一般民事行為的特殊性，成為一種“混合性合同”，其特殊性主要體現(xiàn)在兩方面：一是在主體地位不對等的前提下，達成雙方協(xié)商一致的合意；二是合同雖具有公益性的內(nèi)容，但卻以私法上的契約形式存在。地位平等是民事合同有效成立的前提，而行政合同中的主體一方是行政主體（主要是行政機關），它具有國家強制力作保障的行政管理權力；合同的另一方，則是行政管理的相對人，需要服從行政主體的管理。在合同訂立時，行政主體為了推行行政政策和國家管理的目標，就必須要保持在合同訂立中的主導地位和優(yōu)勢地位。合同中權利義務的配置也必然是向行政主體傾斜，民事契約中的平等原則，在行政合同中是不適用的。主體的不對等還體現(xiàn)在行政主體對合同的履行具有行政法上的監(jiān)督權力和變更、解除合同上的優(yōu)益權，如對《國有土地使用權出讓合同》的履行，作為合同一方的出讓人可以土地管理部門的身份對受讓人依照出讓合同開發(fā)利用土地的行為行使監(jiān)督管理權。地位的不對等并不沒有排斥彼此間自由合意實現(xiàn)的可能性，行政合同畢竟不是單向性的行政行為，盡管它突破了民事契約當事人地位平等原則，但它仍須以管理者與被管理者雙方共同協(xié)商一致為前提。行政合同不象具體行政行為那樣建立在單方權威和服從關系上，行政主體沒有強制相對人必須接受合同的權力，合同法律效力的產(chǎn)生是取決于雙方當事人意思表達的一致，而非行政主體的單方意思表示。具有公益性，也是行政合同與民事合同的主要區(qū)別點。行政合同是為實現(xiàn)行政目的而設定，在傳統(tǒng)行政法理論中，它屬于公法的范疇，不少學者認為它也是一種行政行為，因為它所具有的公益性已決定了合同的根本屬性。但由于存在一定給付內(nèi)容的對價關系，混雜著一定的民事權利義務，必須以契約這種“私法”上的形式存在。行政合同在援用契約這種私法形式時，也必然要援用相關的民法原理，如合同的要約與承諾、契約自由、締結契約的行為能力、代理、合同的效力、不可抗力等等。這些民法規(guī)則在行政合同中的大量援用，使這些合同的“私法”味道更為濃厚，民事性質(zhì)更為明顯，行政和民事的混合特性更為突出。二、我國現(xiàn)行的行政合同救濟制度存在的主要問題行政合同所具有的雙重特性，使行政合同出現(xiàn)爭議時，如何實施救濟，成為一個極具爭議的問題。實踐中，單純適用行政或民事的救濟程序，都無法解決行政合同這種混合合同所具有的所有問題。不少行政法學家主張行政合同屬于行政行為，其所產(chǎn)生的糾紛只能通過行政復議和行政訴訟的行政救濟的途徑解決。更有學者認為：“在行政契約糾紛進行司法救濟上，則應肯定行政訴訟制度是唯一的司法救濟途徑，這是我國根據(jù)法律關系性質(zhì)而區(qū)別救濟途徑的制度下，行政契約作為行政法上的爭議從性質(zhì)上排斥其他司法救濟途徑的結果?！保▍⒁娪嗔柙疲骸缎姓跫s論》184頁）這種根據(jù)法律關系性質(zhì)區(qū)別救濟途徑的觀點是符合我國傳統(tǒng)的法律救濟理論的，但本人仍然認為這些觀點過重地強調(diào)了行政合同的行政特性而忽視合同的民事權利義務關系和行政合同違約中存在的民事法律責任承擔問題。排斥民事救濟途徑，單用行政復議和行政訴訟制度是無法滿足解決行政合同糾紛需要的，因為圍繞權力支配關系而建立的我國現(xiàn)行行政救濟制度并沒有給行政合同留下空間，它只是一種為相對人2對人提供的單向救濟的制度：（一）訴訟的提起和舉證責任的分配，不利于作為合同一方的行政主體尋求救濟。首先，行政主體沒有提起行政復議和訴訟的法定權利，無法主動尋求救濟；其次，當相對人提起請求賠償?shù)脑V訟時，舉證責任完全在行政機關一方，責任分配明顯不公平；（二）無法通過行政復議和行政訴訟來確認和追究行政相對人的民事賠償責任，因為行政救濟程序只著重于對具體行政行為的合法性審查而缺乏對相對人的民事責任確認的機制；（三）行政法對單向性行政行為的程序要求極其嚴格，通過行政復議和行政訴訟處理行政合同糾紛時，也必然要進行同樣的行政程序合法性審查，這也使行政主體在復議和訴訟中處于不公平的劣勢?？梢哉J為，現(xiàn)行行政救濟制度的單向性構造不能滿足行政合同救濟的需要。適用民事救濟程序，同樣不能解決行政合同出現(xiàn)的糾紛。一般的民事糾紛，可以通過仲裁和民事訴訟的方式尋求救濟。但對于行政合同，這兩種救濟方式就顯得無能為力。仲裁救濟，是一種適用于解決平等主體之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權益糾紛的救濟方式。行政合同不是平等民事主體之間的合同，因此，此類合同的糾紛顯然不在《仲裁法》的適用范圍之內(nèi)。而且，仲裁機構是個解決民事糾紛的民間組織。如果允許民間組織對國家行政管理機關的活動進行裁決，實質(zhì)是允許民間組織對公權力進行干預，這不利于公共利益的實現(xiàn)。適用民事訴訟程序，同樣不能徹底解決行政合同出現(xiàn)的糾紛。行政合同的糾紛，歸根到底仍是行政性糾紛，而且，產(chǎn)生糾紛的原因和形式往往是作為合同一方的行政主體對合同的履行施加了行政強制權，甚至是行政處罰權，一旦涉及行政行為，必須適用行政法予以調(diào)整，其糾紛就不是民事訴訟程序所能解決的。既然行政合同具有的雙重性使行政救濟程序和民事救濟程序均無法獨立解決合同的救濟問題，這就必須在現(xiàn)行救濟制度下考慮行政和民事并用的雙重救濟途徑。盡管循行政或民事的途徑對行政合同實施救濟均有不合理之處。三、行政合同的責任制度對合同救濟方式的選擇具有決定性的影響行政合同具有的行政和民事雙重性，使其在違約責任上也具有雙重性。而不同的法律責任承擔方式，也給人們在現(xiàn)行法律制度下的司法實踐中提供了一個選擇救濟途徑的可行標準。與民事合同比較起來，行政合同的違約，既要承擔民事賠償責任，還要承擔行政法律責任。而且，在承擔違約責任上，當事雙方是不對等的：行政主體違約，一般只須承擔民事賠償責任；行政相對人違約，則以承擔行政法律責任為主，其次才是民事賠償責任?；谛姓贤哂械墓嫘裕姓C關為確保行政目的實現(xiàn)，對合同的履行具有監(jiān)督和指33333333333333213導的權力，同時對不履行合同義務的相對一方具有強制執(zhí)行權，并可施之以行政處罰。如《中華人民城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規(guī)定：“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰?！边@是典型的行政合同違約須承擔行政處罰責任的規(guī)定。在行政法中，追究行政法律責任的方式是行政處罰，由相對人承擔賠償責任，顯然不屬行政法律責任的范疇，如《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》第十五條的規(guī)定：“土地使用者未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償?！边@種情況下，相對人承擔的應該是一種民事賠償責任，而非行政法律責任。從對立法習慣用語的理解上，“請求”一詞的使用也可以理解為行政機關不能通過行政強制力的行使來強令相對人作出賠償，只能通過協(xié)商或向法院提出賠償請求，由法院進行判決。同樣，行政機關違約，也要承擔賠償責任，如《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》第十六條規(guī)定：“土地管理部門未按照出讓合同約定提供出讓的土地的，土地使用者有權解除合同，由土地管理部門返還土地使用權出讓金，土地使用者并可以請求違約賠償?！边@種賠償，不能認為是一種國家賠償，因為按照《國家賠償法》的規(guī)定，國家賠償是有歸責條件的，包括：行政行為具有違法性和損害結果的事實存在。但行政合同的違約賠償不需要滿足這兩個條件，顯然屬于民事賠償?shù)姆秶?。另一方面，行政機關更無法承擔行政處罰這種行政法律責任?？梢姡谛姓贤倪`約中，確實存在民事法律責任的承擔問題。既然行政合同的責任制度具有雙重性，在救濟制度上，就必須適用與之相適應的行政和民事并用的救濟途徑。據(jù)此，本人認為，行政合同的救濟，應根據(jù)責任方式的不同，而實行不同的救濟方式：（一）行政主體在處理合同糾紛時，實施了強制性的行政手段，使合同的相對方承擔了行政法律責任的，就必須通過行政復議和行政訴訟的途徑實施救濟；（二）行政主體并未運用行政強制力追究相對人的行政法律責任，而是請求經(jīng)濟賠償責任的，或相對人對行政主體提出違約賠償請求的，則應通過民事訴訟的途徑解決。問題在于，行政合同的糾紛中出現(xiàn)了同時承擔兩種法律責任的情況時要分別兩種途徑實施救濟，仍具有不合理性。這只能通過改革現(xiàn)有行政合同的救濟制度予以解決。四、對行政合同救濟制度改革的基本構想隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，政府職能和觀念的進一步轉變，行政合同作為一種有效的行政管理手段，必然會在經(jīng)濟管理領域以及行政管理中得到更廣泛的運用。行政合同法律地位及救濟制度的不明確，將使大量的行政合同關系處于不規(guī)范狀態(tài)，合同出現(xiàn)的糾4紛無法得到圓滿的解決。這是立法者必須正視的問題。既然行政合同不論循行政訴訟或民事訴訟，均有不合理之處。就必須針對行政合同的特性重新構建獨立的行政合同救濟制度，以適應市場經(jīng)濟體制改革進程的需要。構建獨立的行政合同救濟制度，仍應根據(jù)我國以法律關系性質(zhì)區(qū)別救濟途徑的理論，以行政救濟制度作為構建行政合同特殊救濟制度的基礎，著重對現(xiàn)行行政救濟制度中的單向性構造予以調(diào)整，建立雙向性的救濟結構。具體構建方式是：（一）明確將行政合同與具體行政行為并列納入行政訴訟的受案范圍。事實上，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》并未排斥雙方的行為，行政合同的糾紛已可以納入行政訴訟的受案范圍。最高人民法院在1991年頒布的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中，將“具體行政行為”定義為行政機關、法律法規(guī)授權的組織以及行政機關所委托的工作人員所實施的單方行為。這一定義排除了類似行政合同之類的雙方行為進入行政訴訟受案范圍的可能性。但這與《行政訴訟法》的規(guī)定是不相符合的。2021年的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對此進行了修正，取消了對單方行為的限定，恢復了《行政訴訟法》所規(guī)定受案范圍。但要將行政合同的糾紛，包括其中涉及民事性質(zhì)的糾紛，全面納入行政訴訟的受案范圍，仍需有專門的立法和司法解釋給予更加明確的支持。（二）在行政訴訟的基本原則繼續(xù)適用的基礎上，引入民事救濟的基本規(guī)則，構建雙向性的救濟結構。對涉及行政合同的訴訟，有范圍、有限度地引入民事救濟的規(guī)則，包括：第一、在訴訟權利方面，增加行政機關提起訴訟和提出反訴的權利，將行政訴訟的單向性結構改造為雙向性結構，但其適用范圍應限制在涉及行政合同的行政訴訟；第二、在適用調(diào)解原則方面，改變行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，允許審判機關在行政訴訟中通過調(diào)解方式解決合同糾紛，但其適用范圍應限制在涉及民事性利益的行政合同糾紛；第三、在合同效力的確認方面，增加合同效力確認之訴，對合同訂立中的意思表示問題，適用《合同法》的有關規(guī)定；第四、在違約處理方面，增加違約責任處理的內(nèi)容，使審判機關可對合同履行和違約賠償問題予以審理和判決；第五、在舉證責任方面，修訂行政訴訟中的舉證責任規(guī)則，對違約問題適用“誰主張、誰舉證”的原則，但涉及合同的合法性問題和行政機關實施強制措施以及行政處罰的問題時，則仍由行政機關負責舉證。此外，應當特別注意的是，在對行政救濟進行改造時，須維護行政救濟基本原則在救濟制度中的主導地位，對訴訟案件審理的重點仍應是以行政法為依據(jù)對行政機關的行為進行合法性審查，這樣才能使救濟制度與行政合同的根本特性相適應。如果不考慮行政救濟自身的特殊意義，使主體與5審查內(nèi)容都與民事救濟一樣的話，那還不如對民事救濟進行改造，這樣更為簡單和方便。（三）明確界定行政復議的管轄范圍，不改變現(xiàn)行行政復議的基本制度和原則，涉及民事性質(zhì)的合同糾紛不列入行政復議的管轄范圍。對涉及行政合同的行政復議，其復議范圍可具體限定在以下兩方面：一是對行政合同訂立的合法性進行審查，審查的內(nèi)容應包括實體和程序兩方面；二是行政機關在監(jiān)督行政合同的履行中實施了行政強制措施和行政處罰而引起糾紛，由復議機關將此類行為視作一般具體行政行為，并根據(jù)現(xiàn)行《行政復議法》規(guī)定的原則和方式進行復議審查。主要參考文獻：1、余凌云著《行政契約論》，中國人民大學出版社2021年版。2、劉恒著《行政救濟制度研究》，法律出版社2021年版。3、宋梁鳳：《關于行政合同若干問題的探討》，行政法學研究，1994年第1期。

論大學生寫作能力寫作能力是對自己所積累的信息進行選擇、提取、加工、改造并將之形成為書面文字的能力。積累是寫作的基礎，積累越厚實，寫作就越有基礎，文章就能根深葉茂開奇葩。沒有積累，胸無點墨，怎么也不會寫出作文來的。寫作能力是每個大學生必須具備的能力。從目前高校整體情況上看，大學生的寫作能力較為欠缺。一、大學生應用文寫作能力的定義那么，大學生的寫作能力究竟是指什么呢？葉圣陶先生曾經(jīng)說過，“大學畢業(yè)生不一定能寫小說詩歌，但是一定要寫工作和生活中實用的文章，而且非寫得既通順又扎實不可?！睂τ诖髮W生的寫作能力應包含什么，可能有多種理解，但從葉圣陶先生的談話中，我認為：大學生寫作能力應包括應用寫作能力和文學寫作能力，而前者是必須的，后者是“不一定”要具備，能具備則更好。眾所周知，對于大學生來說，是要寫畢業(yè)論文的，我認為寫作論文的能力可以包含在應用寫作能力之中。大學生寫作能力的體現(xiàn)，也往往是在撰寫畢業(yè)論文中集中體現(xiàn)出來的。本科畢業(yè)論文無論是對于學生個人還是對于院系和學校來說，都是十分重要的。如何提高本科畢業(yè)論文的質(zhì)量和水平，就成為教育行政部門和高校都很重視的一個重要課題。如何提高大學生的寫作能力的問題必須得到社會的廣泛關注，并且提出對策去實施解決。二、造成大學生應用文寫作困境的原因：（一）大學寫作課開設結構不合理。就目前中國多數(shù)高校的學科設置來看，除了中文專業(yè)會系統(tǒng)開設寫作的系列課程外，其他專業(yè)的學生都只開設了普及性的《大學語文》課。學生寫作能力的提高是一項艱巨復雜的任務，而我們的課程設置僅把這一任務交給了大學語文教師，可大學語文教師既要在有限課時時間內(nèi)普及相關經(jīng)典名著知識，又要適度提高學生的鑒賞能力，且要教會學生寫作規(guī)律并提高寫作能力，任務之重實難完成。（二）對實用寫作的普遍性不重視?！按髮W語文”教育已經(jīng)被嚴重地“邊緣化”。目前對中國語文的態(tài)度淡漠，而是呈現(xiàn)出全民學英語的大好勢頭。中小學如此，大學更是如此。對我們的母語中國語文，在大學反而被漠視，沒有相關的課程的設置，沒有系統(tǒng)的學習實踐訓練。這其實是國人的一種偏見。應用寫作有它自身的規(guī)律和方法。一個人學問很大，會寫小說、詩歌、戲劇等，但如果不曉得應用文寫作的特點和方法，他就寫不好應用文。（三）部分大學生學習態(tài)度不端正。很多非中文專業(yè)的大學生對寫作的學習和訓練都只是集中在《大學語文》這一門課上，大部分學生只愿意被動地接受大學語文老師所講授的文學經(jīng)典故事，而對于需要學生動手動腦去寫的作文，卻是盡可能應付差事，這樣勢必不能讓大學生的寫作水平有所提高。（四）教師的實踐性教學不強。學生寫作能力的提高是一項艱巨復雜的任務，但在教學中有不少教師過多注重理論知識，實踐性教學環(huán)節(jié)卻往往被忽視。理論講了一大堆，但是實踐卻幾乎沒有，訓練也少得可憐。閱讀與寫作都需要很強的實踐操作，學習理論固然必不可少，但是閱讀方法和寫作技巧的掌握才是最重要的。由于以上的原因，我們的大學生的寫作水平著實令人堪憂，那么如何走出這一困境，筆者提出一些建議，希望能對大學生寫作水平的提高有所幫助。三、提高大學生應用寫作能力的對策（一）把《應用寫作》課設置為大學生的必修課。在中國的每一所大學，《應用寫作》應該成為大學生的必修課。因為在這個被某些人形容為實用主義、功利主義甚囂塵上的時代，也是個人生存競爭最激烈的時代，人們比任何時代都更需要學會寫作實用性的文章，比如職場競爭中的求職信，生活中的財經(jīng)文書、法律文書等，以提高個人的生存競爭能力。（二）端正大學生的學習態(tài)度。首先，要讓大學生充分認識到實用寫作課的重要性，這門課關乎到他人生的每一個方面，諸如就職，求愛，理財，人際交往等，是他終生都需要使用的一些基礎性的知識，也是他必備的一項