關(guān)于中央銀行金融監(jiān)管權(quán)邊界的理論思考

關(guān)于中央銀行金融監(jiān)管權(quán)邊界的理論思考

過去二十多年中，為適應(yīng)金融機構(gòu)經(jīng)營模式的變化和金融市場結(jié)構(gòu)的演變，一些國家的金融監(jiān)管模式逐漸從傳統(tǒng)的部門分業(yè)監(jiān)管向綜合化的混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，特別是在1980年代末以后，這種轉(zhuǎn)變趨勢愈加明顯。然而，長期以來，對于中央銀行在金融監(jiān)管中的地位和作用卻一直存在許多分歧和爭論。事實上，即使是實行相同監(jiān)管模式的國家，中央銀行介入金融監(jiān)管的程度和范圍也各不相同。新一輪全球金融危機表明，無論是沿襲分業(yè)、多重監(jiān)管模式的美國，還是早在10年前就開始實行完全混業(yè)監(jiān)管模式的英國，在緩解系統(tǒng)性金融風(fēng)險上都是失敗的。這次危機不僅充分暴露了分業(yè)監(jiān)管模式的諸多缺陷，也暴露了缺乏中央銀行參與的混業(yè)監(jiān)管模式的缺陷。危機后，各國都對自己的金融穩(wěn)定框架進(jìn)行了反思，所出臺的改革方案都在不同程度上主張加強中央銀行在金融監(jiān)管中的正式作用，并賦予其相應(yīng)的工具和手段，這意味著一些傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理念開始轉(zhuǎn)變。本文首先總結(jié)不同監(jiān)管模式下中央銀行的作用，然后回顧主要國家金融監(jiān)管改革計劃中的中央銀行擴(kuò)權(quán)情況，最后對中央銀行擴(kuò)權(quán)的依據(jù)進(jìn)行理論分析，并對我國金融監(jiān)管框架的改革提一些建議。一、不同金融監(jiān)管模式下中央銀行的作用由于制度結(jié)構(gòu)的差異，中央銀行的角色和責(zé)任在不同的國家不盡相同。然而，以下三個職能是各國中央銀行共有的：(1)負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和實施以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。(2)保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。(3)提供并維護(hù)有效而平穩(wěn)的支付系統(tǒng)。不過，在保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定方面，一些中央銀行不僅負(fù)有明確、正式的法律責(zé)任，而且被賦予了金融監(jiān)管的職能；而另一些中央銀行盡管有維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的責(zé)任，卻不擁有金融監(jiān)管權(quán)。消除系統(tǒng)性風(fēng)險和保護(hù)消費者利益是金融監(jiān)管的兩大目標(biāo)，這是由金融業(yè)潛在的市場失靈所決定的。系統(tǒng)性風(fēng)險可能來自兩個方面：一是由于金融系統(tǒng)對宏觀經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險的過度杠桿化暴露在宏觀經(jīng)濟(jì)逆轉(zhuǎn)時，去杠桿化過程中資產(chǎn)價格的螺旋下降可能危及整個金融市場的安全，這常常被稱為宏觀系統(tǒng)風(fēng)險；二是某個重要的金融機構(gòu)破產(chǎn)引發(fā)了人們對類似或相關(guān)金融機構(gòu)的信任危機，從而對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生不利沖擊，這被稱為微觀系統(tǒng)風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生的成本不可能通過單個機構(gòu)的風(fēng)險管理內(nèi)生化，因此需要引入外部的金融監(jiān)管力量。同時，在信息不對稱條件下，也需要對金融機構(gòu)的商業(yè)行為及其風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管以保護(hù)消費者利益。與這兩個核心目標(biāo)相對應(yīng)，金融監(jiān)管框架通常由宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管兩部分組成。前者關(guān)注金融系統(tǒng)與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系以及金融系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險暴露的相互關(guān)聯(lián)性，目標(biāo)是避免系統(tǒng)性風(fēng)險；而后者關(guān)注的是單個金融機構(gòu)的風(fēng)險，目標(biāo)是避免單個金融機構(gòu)倒閉對消費者利益的影響。人們一般同意中央銀行應(yīng)該介入宏觀審慎監(jiān)管，但介入的程度和范圍——是僅僅作為系統(tǒng)性風(fēng)險的評估機構(gòu)，還是同時擁有對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)——意見并不一致，而中央銀行是否應(yīng)該介入微觀審慎監(jiān)管更是一個開放性的問題。由于各國金融部門規(guī)模與結(jié)構(gòu)的不同、政治因素與傳統(tǒng)因素的差異，盡管混業(yè)監(jiān)管是一種發(fā)展趨勢，但目前仍是多種監(jiān)管模式并存的局面，中央銀行在其中的作用也各不相同。（一）分業(yè)監(jiān)管模式(institutionalsupervision)根據(jù)金融機構(gòu)的法人類型決定受誰監(jiān)管，銀行、證券與保險公司分別由不同機構(gòu)對其進(jìn)行審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。中國內(nèi)地、中國香港、墨西哥、阿根廷、俄羅斯等實行的就是這種監(jiān)管模式。但中央銀行可能在一定程度上介入銀行業(yè)的審慎監(jiān)管，如中國香港、阿根廷和俄羅斯等，也可能并不負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管，如中國內(nèi)地和墨西哥。（二）功能監(jiān)管模式(functionalsupervision)根據(jù)公司的業(yè)務(wù)類型決定其監(jiān)管機構(gòu)，同一金融企業(yè)的不同業(yè)務(wù)由不同的機構(gòu)監(jiān)管。巴西、法國、意大利以及西班牙等國就采用這種模式，銀行業(yè)審慎監(jiān)管一般由中央銀行負(fù)責(zé)。（三）完全混業(yè)監(jiān)管模式(fullintegrationofsupervision)完全混業(yè)監(jiān)管有兩種類型：一是單一機構(gòu)的混業(yè)監(jiān)管，二是“雙峰式”混業(yè)監(jiān)管。在單一機構(gòu)模式下，所有金融企業(yè)的審慎監(jiān)管和商業(yè)行為的監(jiān)管都由一個監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)。在實行這種模式的大部分國家中，金融監(jiān)管機構(gòu)都獨立于中央銀行，例如英國、瑞典、挪威、丹麥、日本、韓國等。但也有國家是在中央銀行內(nèi)部實現(xiàn)了完全的混業(yè)監(jiān)管，例如愛爾蘭，其金融服務(wù)局(FSAI)只是中央銀行內(nèi)部的一個部門。還有一些國家的中央銀行并沒有完全喪失監(jiān)管權(quán)——德國中央銀行就與金融監(jiān)管局(BaFin)共同承擔(dān)銀行業(yè)的某些監(jiān)管責(zé)任?！半p峰式”混業(yè)監(jiān)管是指由一個機構(gòu)負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)中所有部門的審慎監(jiān)管，另一個機構(gòu)負(fù)責(zé)所有部門商業(yè)行為的監(jiān)管。也就是說，存在兩個職責(zé)不同的完全混業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。在實行這種模式的一些國家，中央銀行并不介入任何部門的審慎監(jiān)管（例如澳大利亞），但也有由中央銀行負(fù)責(zé)所有部門的審慎監(jiān)管，另一個機構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)行為監(jiān)管的情況（例如荷蘭）。（四）部分混業(yè)監(jiān)管模式(partialintegrationofsupervision)存在兩個審慎監(jiān)管機構(gòu)，其中一個對銀行、證券和保險這三個主要金融部門中的兩個進(jìn)行混業(yè)監(jiān)管。具體有以下三種情況：(1)銀行業(yè)和保險業(yè)實行混業(yè)監(jiān)管，而證券業(yè)監(jiān)管交由另一個機構(gòu)。中央銀行可以充當(dāng)部分混業(yè)監(jiān)管者（例如馬來西亞中央銀行），也可以不介入任何金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管（例如加拿大中央銀行）。(2)銀行和證券市場實行混業(yè)監(jiān)管，保險業(yè)則由另一個機構(gòu)監(jiān)管，實行這種模式的有芬蘭、瑞士等國，中央銀行一般不是審慎監(jiān)管者。(3)保險業(yè)和證券業(yè)實行混業(yè)監(jiān)管，另一個獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)銀行業(yè)的審慎監(jiān)管——這個機構(gòu)可以是中央銀行（如保加利亞、斯洛伐克和烏克蘭等國家的情形），也可以不是（如玻利維亞、智利等國的情形）。二、主要國家中央銀行的擴(kuò)權(quán)情況長期以來，美國實行的是一種帶有分業(yè)監(jiān)管特征的功能監(jiān)管模式，十分龐大和復(fù)雜，通常被稱為“雙重多頭”傘形監(jiān)管模式?！半p重”是指聯(lián)邦政府和各州政府都擁有金融監(jiān)管權(quán)；“多頭”是指由美聯(lián)儲、證券交易委員會、存款保險公司、保險監(jiān)管局等多個機構(gòu)進(jìn)行分散監(jiān)管。2008年3月，美國財政部向國會提交了《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》，2009年6月，奧巴馬政府又正式向國會提交了《金融監(jiān)管改革方案》。盡管這兩份提案的細(xì)節(jié)不盡相同，但都主張從法律上賦予美聯(lián)儲“系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者”或“全面市場穩(wěn)定者”的正式職責(zé)，同時也授予其維護(hù)金融穩(wěn)定的“廣泛權(quán)力”。擴(kuò)權(quán)后的美聯(lián)儲將全面負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險的評估和監(jiān)測，對單個金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)也從商業(yè)銀行延伸至所有具有系統(tǒng)重要性的機構(gòu)，包括保險公司、投資銀行、對沖基金以及金融控股公司等。此外，美聯(lián)儲還有權(quán)對重要的支付清算體系進(jìn)行監(jiān)管，有權(quán)直接從被監(jiān)管機構(gòu)獲取信息，有權(quán)在緊急情況下將最后貸款人職能運用于非存款類金融機構(gòu)。英國從1998年開始由獨立于中央銀行的金融服務(wù)局(FSA)負(fù)責(zé)對所有金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。本次危機表明，中央銀行與金融監(jiān)管徹底分離的制度不利于系統(tǒng)性風(fēng)險的識別、防范與危機的有效處置。2009年7月，英國財政部發(fā)布了《金融市場改革》白皮書，重申英格蘭銀行(BOE)維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的法定目標(biāo)，并賦予其具體的監(jiān)管工具，包括：對重要的支付系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管、負(fù)責(zé)管理存款保險基金、對大型金融機構(gòu)有一定的監(jiān)管權(quán)、在特別處置機制中作為領(lǐng)導(dǎo)者處理銀行破產(chǎn)問題等。改革的目的是要在一定程度上改變中央銀行面臨的以下狀況：負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，但卻對具有系統(tǒng)重要性的任何金融機構(gòu)沒有監(jiān)管和檢查權(quán)；扮演最后貸款人角色，但并不是商業(yè)銀行的審慎監(jiān)管者。由于FSA也將獲得更大的監(jiān)管權(quán)，BOE與FSA在宏觀審慎監(jiān)管中如何有效合作是今后面臨的一個重要問題。德國中央銀行一直與聯(lián)邦金融監(jiān)管局分擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，但主要是通過收集信息、分析財務(wù)報表等為后者行使監(jiān)管職能提供依據(jù)，本身并不直接參與監(jiān)管工作，也不具有行政處罰權(quán)。這種監(jiān)管框架的弊端是可能出現(xiàn)重復(fù)勞動和由于官僚作風(fēng)造成的監(jiān)管拖延。2008年2月這兩個機構(gòu)簽署了“備忘錄”，進(jìn)一步明確了各自的責(zé)任，強調(diào)互相合作的重要性。盡管德國中央銀行的監(jiān)管權(quán)并沒有明顯擴(kuò)大，但其監(jiān)管地位得到了鞏固。歐元區(qū)作為一個整體，也對原有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體系在危機中暴露的明顯缺陷進(jìn)行了反思。雖然由歐盟領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)的《歐洲金融監(jiān)管》并沒有提議建立一個單一的歐洲金融監(jiān)管機構(gòu)，日常監(jiān)管仍然停留在國家層面上，但主張加強歐洲中央銀行(ECB)在各國中央銀行之間的橋梁和協(xié)調(diào)作用，而各國中央銀行在對本國金融系統(tǒng)的宏觀審慎監(jiān)管中也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。國際上對中央銀行在金融監(jiān)管體系中的作用也達(dá)成了某些共識。2009年1月，由各國民間、政府部門和學(xué)界資深人士組成的30人集團(tuán)(G30)發(fā)布了題為《金融改革：一個金融穩(wěn)定框架》的報告。該報告建議：(1)賦予中央銀行足夠的權(quán)力和必要的工具，使之不僅能在危機時期發(fā)揮作用，也能在信貸快速擴(kuò)張、杠桿率上升的時期實施逆周期的監(jiān)管。(2)在中央銀行不具有審慎監(jiān)管權(quán)的國家，應(yīng)當(dāng)保證中央銀行在審慎監(jiān)管和市場規(guī)制機構(gòu)的決策層中發(fā)揮重要作用；當(dāng)有關(guān)資本、流動性和保證金等關(guān)鍵性的制度安排發(fā)生變化時，中央銀行應(yīng)當(dāng)具有正式的評估權(quán)；中央銀行應(yīng)當(dāng)有權(quán)對系統(tǒng)重要性的機構(gòu)和支付清算體系進(jìn)行監(jiān)管。三、中央銀行擴(kuò)權(quán)的依據(jù)自本輪金融危機爆發(fā)以來，許多國家中央銀行在危機管理中的作用事實上得到了加強，而監(jiān)管體系改革方案中的擴(kuò)權(quán)建議則表明，加強中央銀行的作用并非只是危機中的權(quán)宜之計。這種轉(zhuǎn)變說明，經(jīng)過本次危機，金融監(jiān)管理念上逐漸形成了以下幾方面共識，這些共識成為一些國家中央銀行擴(kuò)權(quán)的依據(jù)。（一）貨幣政策應(yīng)是金融穩(wěn)定框架的一部分貨幣政策的主要目標(biāo)是維持價格穩(wěn)定，在實行嚴(yán)格通貨膨脹目標(biāo)制的國家，這甚至是唯一目標(biāo)；金融監(jiān)管的主要目標(biāo)是維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。過去很長一段時間，許多學(xué)者和政策實踐者都強調(diào)貨幣政策目標(biāo)和金融監(jiān)管目標(biāo)之間的沖突：如果中央銀行是銀行業(yè)監(jiān)管者，那么它可能為了提升金融部門的盈利程度、降低風(fēng)險而采取過分寬松的貨幣政策，從而損害價格穩(wěn)定目標(biāo)；也可能由于擔(dān)心聲譽受損而濫用最后貸款人權(quán)力，使一些本來應(yīng)該進(jìn)行破產(chǎn)清算的銀行獲得過度支持，滋生道德風(fēng)險。因此，過去的主流觀點是：執(zhí)行貨幣政策與穩(wěn)定金融系統(tǒng)的任務(wù)應(yīng)該分配給不同的機構(gòu)，以保證各自的獨立性。正是基于這樣的理論認(rèn)識，在英格蘭銀行已經(jīng)建立起了大規(guī)模銀行業(yè)監(jiān)管能力的情況下，英國政府還是在2000年頒布《金融服務(wù)和市場法案》剝奪了其銀行監(jiān)管職能。然而，本次危機再次表明，貨幣政策對金融系統(tǒng)的穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響。與歷史上大多數(shù)金融危機一樣，本次危機也是由資產(chǎn)泡沫的破裂引發(fā)的，而在泡沫形成和不斷膨脹的過程中，都有銀行信貸擴(kuò)張的推動。2001～2003年間，為了克服互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂和“9·11”恐怖事件對經(jīng)濟(jì)的不利沖擊，美聯(lián)儲實行了相當(dāng)寬松的貨幣政策，連續(xù)13次下調(diào)聯(lián)邦基金利率——從6.5%降至1%的歷史最低水平并維持了一年之久。低利率刺激房地產(chǎn)以及各類金融衍生品的投資需求、導(dǎo)致資產(chǎn)價格上升，而資產(chǎn)價格上升提高了投資者抵押物的價值，從而增加了信貸可得性，信貸供給的增加又進(jìn)一步推動了資產(chǎn)價格上漲。這樣，在樂觀預(yù)期推動下，資產(chǎn)價格、融資杠桿率與信貸供給螺旋上升，一旦資產(chǎn)泡沫破裂，金融系統(tǒng)性風(fēng)險就出現(xiàn)了?？梢?，如果沒有貨幣政策的配合，金融監(jiān)管很難成功，因為當(dāng)適應(yīng)性的貨幣政策刺激了信貸需求時，各類投資者繞過金融監(jiān)管的動機會變得非常強烈。目前，盡管理論界與政策實務(wù)部門對貨幣政策目標(biāo)是否應(yīng)該更多地考慮資產(chǎn)價格、杠桿率和信貸增長等情況還有很大分歧，但形成的基本共識是：貨幣政策對金融失衡的產(chǎn)生和蔓延有重要影響，因此貨幣政策制定者應(yīng)該有金融穩(wěn)定的意識；只有在貨幣政策與審慎監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合下，金融穩(wěn)定的目標(biāo)才能實現(xiàn)，因此貨幣政策應(yīng)該是維護(hù)金融穩(wěn)定的整體框架的一部分。一些國家中央銀行擴(kuò)權(quán)正是這種共識的反映。（二）宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)與微觀審慎監(jiān)管有機結(jié)合早在二十世紀(jì)70年代后期，國際清算銀行(BIS)就指出，金融監(jiān)管應(yīng)具有系統(tǒng)性的宏觀視野，只針對單個金融機構(gòu)的資本充足率、流動性、盈利能力等指標(biāo)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，而忽視金融體系作為一個整體與實體經(jīng)濟(jì)的密切聯(lián)系以及金融機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性，并不能確保金融體系的穩(wěn)定。這次金融危機未得以有效防范的主要原因，就是沒有在微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對金融機構(gòu)經(jīng)營模式變化、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融業(yè)的相互關(guān)聯(lián)性對金融系統(tǒng)穩(wěn)定的影響給予足夠的重視，也沒有對宏觀經(jīng)濟(jì)與金融系統(tǒng)的相互作用可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險給予足夠的關(guān)注，更沒有設(shè)計逆周期的政策工具緩解金融市場的順周期性。因此，構(gòu)建有效的宏觀審慎監(jiān)管框架將是今后許多國家金融監(jiān)管制度改革的核心內(nèi)容，而中央銀行擴(kuò)權(quán)則反映了以下共識：在宏觀審慎監(jiān)管框架中，中央銀行的作用十分重要。首先，中央銀行在評估宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和宏觀金融風(fēng)險方面具有專門知識，擴(kuò)大其金融監(jiān)管作用，有助于宏觀審慎工具的設(shè)計、開發(fā)。其次，由于金融失衡不利于貨幣政策目標(biāo)的實現(xiàn)，中央銀行有消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險的強烈動機，加強其在宏觀審慎監(jiān)管中的作用有利于監(jiān)管工具的有效運用從而提高金融監(jiān)管的整體效力。最后，強化中央銀行的作用也有利于宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的有機結(jié)合。在英國，英格蘭銀行有責(zé)任維護(hù)金融穩(wěn)定，但缺乏對金融機構(gòu)的直接檢查權(quán)和干預(yù)權(quán)，影響了它對系統(tǒng)性風(fēng)險的分析、監(jiān)測和評估；而擁有監(jiān)管權(quán)的金融服務(wù)局由于沒有宏觀管理的文化傳統(tǒng)和經(jīng)驗，往往是在宏觀審慎意識缺失的情況下進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，結(jié)果也很難識別和化解潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險。在美國，美聯(lián)儲對其會員銀行有監(jiān)管權(quán)，但非美聯(lián)儲會員銀行由貨幣管理委員會(OCC)監(jiān)管，聯(lián)邦存款保險公司對各類銀行的資產(chǎn)負(fù)債和風(fēng)險管理也有監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)。這種多頭監(jiān)管安排使美聯(lián)儲更多的是在微觀層面關(guān)注商業(yè)銀行的風(fēng)險，也不利于系統(tǒng)性風(fēng)險的識別和防范。因此，要維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，宏觀與微觀審慎監(jiān)管必須有機結(jié)合，即使中央銀行沒有微觀審慎監(jiān)管職能，明確其在宏觀審慎監(jiān)管中的地位也有利于宏觀、微觀審慎監(jiān)管者建立緊密的、持續(xù)的合作關(guān)系。（三）市場流動性對金融系統(tǒng)的穩(wěn)定至關(guān)重要市場流動性是指資產(chǎn)在金融市場上被交易的難易性，對一個市場主導(dǎo)的金融系統(tǒng)而言，它決定了金融系統(tǒng)面對沖擊的回彈力，因而決定了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。過去十幾年中，在金融自由化和資產(chǎn)證券化的推動下，發(fā)達(dá)國家金融市場的層次日趨豐富，各層次金融產(chǎn)品之間的關(guān)系變得錯綜復(fù)雜，各類金融機構(gòu)的資產(chǎn)平衡表高度相關(guān)。盡管證券化過程中涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品通過滿足不同風(fēng)險偏好投資者的需求，增強了信用風(fēng)險的“可交易性”，提高了初級市場風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移的能力，但同時也使整個金融系統(tǒng)對這些產(chǎn)品在二級市場上的流動性十分敏感。當(dāng)不確定性增加、市場開始面臨緊張壓力時，投資者恐慌性的資產(chǎn)清算可能很快觸發(fā)一種或多種資產(chǎn)市場流動性的蒸發(fā)，高度的相關(guān)性使得個別金融機構(gòu)的流動性危機很容易轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性的流動性危機——這意味著不只是大型商業(yè)銀行具有系統(tǒng)重要性。這次危機再次證明了資產(chǎn)的市場流動性和金融機構(gòu)的關(guān)聯(lián)性對金融系統(tǒng)穩(wěn)定的重要影響。作為市場流動性的最后提供者（最后貸款人），中央銀行如果對金融衍生品的交易、對那些具有系統(tǒng)重要性的機構(gòu)沒有事前監(jiān)管權(quán)，而只是在出現(xiàn)問題時充當(dāng)最后貸款人，這種制度安排不僅容易滋生金融機構(gòu)的道德風(fēng)險，而且也容易貽誤流動性注入的最佳時機，不利于防范系統(tǒng)性風(fēng)險?；谶@樣的認(rèn)識，在美國的改革計劃中，金融衍生品市場被納入了美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍，大型的投資銀行、對沖基金和保險公司等也被認(rèn)為是具有系統(tǒng)重要性的機構(gòu)而受美聯(lián)儲監(jiān)管；英國的改革計劃也建議將對沖基金納入英格蘭銀行和金融服務(wù)局的宏觀審慎監(jiān)管。同時，由于支付清算系統(tǒng)也對市場流動性產(chǎn)生重要影響，許多國家的中央銀行也計劃加強對重要的支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管。（四）特別處置機制應(yīng)納入金融穩(wěn)定框架本次危機也暴露出了各國金融穩(wěn)定框架普遍存在的一個缺陷：缺乏有效的針對破產(chǎn)金融機構(gòu)的特別處置機制(specialresolutionregime)。英國在北巖銀行(NorthernRock)危機爆發(fā)時，德國在房貸機構(gòu)HRE和IKB陷入困境時，都感到了特別處置制度的缺失；比利時的跨國金融公司Fortis出現(xiàn)流動性危機時，由于各國處置制度的不同，危機管理變得十分復(fù)雜；而美國對投資銀行雷曼兄弟公司和保險巨頭AIG的危機處置也由于現(xiàn)有處置框架的局限性而變得無序。在特別處置機制缺失或處置范圍和工具有限的情況下，政府在危機管理中常常只有兩種選擇：一是采用適用于普通企業(yè)的破產(chǎn)處置——破產(chǎn)清算，例如美國政府對雷曼兄弟公司的處置（美國只有針對商業(yè)銀行的金融企業(yè)處置機制）；二是政府注入公共資金救助，例如美國對AIG、德國對HRE和IKB的處置。這兩種處置方法都可能成本高昂，前者沒有考慮金融企業(yè)破產(chǎn)的巨大負(fù)外部性——雷曼兄弟的無序破產(chǎn)就導(dǎo)致了強烈的系統(tǒng)性沖擊，使全球金融危機陡然升級；而巨額公共資金的注入不僅增加財政負(fù)擔(dān)、損害納稅人利益，而且滋生道德風(fēng)險，也不利于長期金融穩(wěn)定。因此，要維護(hù)金融穩(wěn)定，除了有效的規(guī)制、監(jiān)管制度和適當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU安排以外，還必須有針對金融機構(gòu)的特別處置機制作為補充，這已成為各國金融當(dāng)局的共識。與一般破產(chǎn)處置程序在企業(yè)資不抵債時才啟動不同，特別處置程序允許處置主體在金融機構(gòu)出現(xiàn)問題的早期介入，這使處置主體能夠在尋求措施避免資本狀況進(jìn)一步惡化的同時，有足夠的時間在問題機構(gòu)的凈資本被完全消耗之前找到最合適的處置工具?？晒┻x擇的工具包括：私人部門收購、部分存款和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給健康銀行、過橋銀行工具、為私人企業(yè)收購提供支持，最后才是通過財政資金注入臨時接管問題機構(gòu)。因此，有效的特別處置機制能夠在財政成本與系統(tǒng)性風(fēng)險沖擊的權(quán)衡中帶來凈效率的增加。由于審慎監(jiān)管與特別處