土地流轉(zhuǎn)和基于土地的用益物權(quán)擔(dān)保融資創(chuàng)新湖北實(shí)證研究

土地流轉(zhuǎn)和基于土地的用益物權(quán)擔(dān)保融資創(chuàng)新湖北實(shí)證研究

F830.2：A1003-4625(2010)05-0003-08本課題旨在深入研究有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的國家法律法規(guī)和政策基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，對湖北省土地流轉(zhuǎn)和基于土地的用益物權(quán)擔(dān)保融資創(chuàng)新進(jìn)行實(shí)證研究，為經(jīng)濟(jì)金融決策層提供一些可操作的政策建議。一、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)：法律與實(shí)踐土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營基本上是相伴而生的，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐已經(jīng)有20多年，安徽小崗村，這個(gè)大包干的發(fā)源地，農(nóng)民的土地已經(jīng)有1/3流轉(zhuǎn)了。所以黨和國家對土地流轉(zhuǎn)問題一直十分關(guān)注和重視，并通過出臺政策法規(guī)加以規(guī)范、引導(dǎo)和鼓勵(lì)。(一)相關(guān)法律法規(guī)和政策在中共中央的文件中，土地承包和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是放在一起講的。1984年1號文件，講延長土地承包期，也講鼓勵(lì)耕地向種田能手集中；1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年全國人大常委會通過、2003年3月1日開始執(zhí)行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，是我國關(guān)于農(nóng)村土地承包的第一部法律，該法第二章第五節(jié)專門對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范，包括土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則和程序、流轉(zhuǎn)費(fèi)用的規(guī)定、流轉(zhuǎn)登記等等，還對互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式作了具體規(guī)定。第三章其他方式的承包中，對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地的流轉(zhuǎn)也做了相關(guān)規(guī)定。如第32條規(guī)定：通過家庭承包取得的土地可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；第34條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。第37條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)該簽訂書面合同。第38條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。第49條規(guī)定：通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式經(jīng)營的農(nóng)村土地，經(jīng)過依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者林權(quán)證書，其土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》是我國為了“明確物的歸宿，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)”而制定的一部重要法律，該法從用益物權(quán)的角度對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，從擔(dān)保物權(quán)角度對各類土地承包經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押問題進(jìn)行了規(guī)定，其主要精神與《農(nóng)村土地承包法》保持了一致，但在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押方面規(guī)定得更為明確。如128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。第184條明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。2008年10月，在改革開放30周年之際，中共中央十七屆三中全會召開，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》在相關(guān)政策上有重大突破，如提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等。同年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，明確指出：用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。如前所述，從法律政策角度看，對于土地流轉(zhuǎn)，從一般政策規(guī)定到制定基本法律，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)比較健全，但還是主要局限于流轉(zhuǎn)本身，對于與流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題規(guī)定不多。不過，十七屆三中全會決定提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，并對土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)和規(guī)模經(jīng)營主體都有規(guī)定，是一個(gè)很大的突破。對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了四荒地可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營，而這樣取得的四荒地可以抵押?！段餀?quán)法》明確了耕地等土地承包經(jīng)營權(quán)不可抵押，《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行抵押。由此可見，隨著形勢變化和實(shí)踐推動，我國政策法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營持肯定和支持態(tài)度，對林地經(jīng)營權(quán)的抵押也已放開，但對于耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押和農(nóng)民宅基地則非常謹(jǐn)慎。農(nóng)民家庭承包土地可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但卻不允許抵押，這種土地的用益物權(quán)應(yīng)該是一種不完整的用益權(quán)能。(二)湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐本課題所稱農(nóng)村土地參照《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定，是指農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地和草地。由于湖北省淡水養(yǎng)殖居全國前列的特殊性，有一些養(yǎng)殖戶的水面是從耕地轉(zhuǎn)化而來，所以土地中也包括一些水面。近20年來，湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從無到有、從單一形式發(fā)展到多種形式，呈現(xiàn)出許多積極變化。通過實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)查，我們了解到全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過程、現(xiàn)狀、特點(diǎn)和趨勢如下：1.土地流轉(zhuǎn)的四個(gè)階段一是孕育起步階段。上世紀(jì)80年代中期至90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，中央倡導(dǎo)有條件的地方發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，湖北省一些地方積極探索土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，形成了一些適度規(guī)模經(jīng)營典型，出現(xiàn)了一批“專業(yè)戶”、“萬元戶”。二是被動擴(kuò)張階段。90年代中后期到農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，責(zé)任田成為農(nóng)民的“包袱”，部分農(nóng)民棄土離鄉(xiāng)。為了不讓土地拋荒，村組干部想方設(shè)法讓在家的農(nóng)戶把棄耕的田地種起來，客觀上促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營，達(dá)到了農(nóng)村改革以來的高峰。以孝感市為例，最多的年份，全市土地流轉(zhuǎn)面積超過70萬畝，占農(nóng)戶承包面積的20％以上。三是人為回調(diào)階段。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著一系列惠農(nóng)政策的出臺，土地又成為“香餑餑”。在完善土地二輪延包中，大批外出農(nóng)民返鄉(xiāng)要田要地，許多種田大戶被迫減少了土地，規(guī)模經(jīng)營大幅度回落。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004-2005年，孝感市農(nóng)村“回流”土地56萬畝。四是目前的發(fā)展階段。近幾年，由于一家一戶小規(guī)模種田收入有限，為不被土地拖累，許多外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶還是選擇將田地流轉(zhuǎn)出來，加上政府推動、社會資金流向農(nóng)業(yè)等因素，規(guī)模經(jīng)營再度興起。2.四大要素催熟土地流轉(zhuǎn)一是勞務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，催生了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，一部分常年在外務(wù)工經(jīng)商的青壯年農(nóng)民不愿種田，留守在家的老年人無力種田。于是將承包地有償甚至無償?shù)亓鬓D(zhuǎn)給種田能手、種田大戶，從而為土地規(guī)模經(jīng)營提供了現(xiàn)實(shí)的發(fā)展空間。二是社會資本流向農(nóng)業(yè)，推動了土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境不斷改善，長期投資效益初步顯現(xiàn)，一些有實(shí)力的公司和個(gè)人，特別是一些從農(nóng)村走出去的“老板”，開始到農(nóng)村“租田置地，圈山買水”，加快了規(guī)模經(jīng)營步伐。三是社會化服務(wù)不斷完善，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營。隨著農(nóng)村社會分工分業(yè)不斷深化，“小而全”的經(jīng)營格局被不斷打破，一些經(jīng)營項(xiàng)目或生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步從家庭經(jīng)營中分離出來，成為專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會化程度的提高，家庭經(jīng)營內(nèi)容日益精簡，為農(nóng)戶家庭大規(guī)模經(jīng)營土地創(chuàng)造了條件。經(jīng)過幾年探索實(shí)踐，全省初步建立起“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)不斷加強(qiáng)。四是規(guī)模效益明顯，刺激了土地流轉(zhuǎn)。推動土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的根本因素，還是這種經(jīng)營模式能帶來可觀的經(jīng)營收益。調(diào)查顯示，規(guī)模經(jīng)營戶的平均年收入，一般都比普通經(jīng)營戶高出幾倍。比較典型的孝昌縣綠豐公司，畝產(chǎn)值7000多元，一畝荒崗相當(dāng)于6畝基本農(nóng)田。3.土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)及發(fā)展趨勢一是流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模擴(kuò)大化。土地流轉(zhuǎn)由過去的村組內(nèi)轉(zhuǎn)包、出租，發(fā)展到跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣流轉(zhuǎn)，經(jīng)營規(guī)模也由過去的幾十畝擴(kuò)大到成千上萬畝。2008年底，全省通過各種方式流轉(zhuǎn)土地共296.9萬畝，占全省家庭承包經(jīng)營面積的6.8％。武漢市江夏區(qū)通過招商引資建立了花卉苗木產(chǎn)業(yè)園，目前已經(jīng)集中連片流轉(zhuǎn)土地近8萬畝。武漢市2008年新增1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積占當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)總面積的45％以上。二是流轉(zhuǎn)形式多樣化。全省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式。其中，以轉(zhuǎn)包和出租為主。2008年末，轉(zhuǎn)包面積占全省流轉(zhuǎn)土地51.4％，出租面積占22.8％。土地股份合作社的流轉(zhuǎn)模式近年來也獲得農(nóng)戶的青睞。例如，監(jiān)利縣橋市鎮(zhèn)安橋村387戶中有257戶外出打工或經(jīng)商，經(jīng)村民代表大會討論同意，該村土地只確權(quán)不確地，按每畝折算1股合股經(jīng)營。150口魚池和200畝耕地由村集體按照市場價(jià)格發(fā)包給本村留守的130戶農(nóng)戶經(jīng)營，發(fā)包收入每年按股分紅。近年來分紅收入逐年增加，由2004年的每股52.5元上升到2007年的265元。三是流轉(zhuǎn)對象多元化。流轉(zhuǎn)對象不限于農(nóng)戶，越來越多的土地流向龍頭企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年末，全省流向農(nóng)戶的土地有1819720畝，流向企業(yè)505711畝，流向其他組織的475195畝。土地流轉(zhuǎn)促使大量土地向種田大戶集中。4.土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題一是流轉(zhuǎn)土地面積總體偏少，流轉(zhuǎn)區(qū)域不平衡。全省流轉(zhuǎn)土地只占承包經(jīng)營面積的6.8％，加上未簽訂協(xié)議、未批轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)但事實(shí)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地，也只占總承包面積7％左右，低于全國平均水平。從區(qū)域看，城市周邊、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的地域流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯高于偏遠(yuǎn)山區(qū)。武漢市土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營面積的12.2％，而十堰市僅占2.6％，前者是后者的近5倍。鄂州市梁子湖區(qū)的流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的23％，而襄樊市襄陽區(qū)只占1.9％。而且，不同種類的土地流轉(zhuǎn)速度不一樣，經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的土地，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于糧食生產(chǎn)，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益一般也較高，因此，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)流轉(zhuǎn)速度趨于上升，而糧食主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)速度增長緩慢。二是土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)滯后，流轉(zhuǎn)市場建設(shè)尚處于起步階段。土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的薄弱環(huán)節(jié)，雖然有關(guān)部門提出要建立縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但工作推進(jìn)并不快，還處于試點(diǎn)階段。由于政府領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)方面存在“隔岸觀火”和“拔苗助長”的“兩級偏差”，使土地流轉(zhuǎn)存在兩種傾向，要么土地流轉(zhuǎn)基本依靠群眾自發(fā)開展，政府不管不問，也沒有鼓勵(lì)性政策推動；要么政府積極性很高，招商引資，組織推動輔之以政策支持，有的結(jié)果很好，但有些則有違農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)依法、自愿的原則，出現(xiàn)損害農(nóng)民利益，農(nóng)民集體上訪或土地糾紛。據(jù)我們對湖北省121個(gè)土地規(guī)模經(jīng)營戶調(diào)查結(jié)果顯示，自發(fā)形成的土地流轉(zhuǎn)有71戶，占到59％，由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)有50戶，占調(diào)查樣本的41％。一般情況是土地規(guī)模經(jīng)營規(guī)模越大，政府在其間的推動作用就越大。三是土地流轉(zhuǎn)仍然存在較多障礙。在121戶調(diào)查對象中，50戶認(rèn)為農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后，不利于開展規(guī)模經(jīng)營；47戶認(rèn)為農(nóng)民看重土地的社會保障作用，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；46戶認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動大，農(nóng)業(yè)收益不穩(wěn)定，市場風(fēng)險(xiǎn)大影響規(guī)模經(jīng)營積極性；44戶認(rèn)為融資比較困難，缺乏資金擴(kuò)大規(guī)模；43戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，影響了進(jìn)一步流轉(zhuǎn)；38戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)市場不健全，渠道不暢，不利于土地流轉(zhuǎn)；還有7戶認(rèn)為是其他原因。排在前面的四大障礙是農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民看重土地的社會保障作用不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)收益不穩(wěn)定和融資難。由此可以看出影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的因素是多方面，既有影響流轉(zhuǎn)主體農(nóng)民的因素，也有影響規(guī)模經(jīng)營戶的因素，供需雙方都制約著農(nóng)村土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。(三)土地流轉(zhuǎn)對金融服務(wù)的需求一是土地流轉(zhuǎn)加劇對大額貸款的需求。規(guī)?；?jīng)營后，由于要進(jìn)行大規(guī)模土地整治，開展農(nóng)田水利建設(shè)或購買大型農(nóng)機(jī)具，農(nóng)戶或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對大額信貸資金需求變得比以往更加迫切。2009年5月我們對湖北省200戶土地流轉(zhuǎn)超過300畝的土地流轉(zhuǎn)戶調(diào)查顯示，需要5萬元以上貸款的農(nóng)戶有66.41％，需要100萬元以上的大額貸款的農(nóng)戶占17.7％。而從湖北情況看，目前農(nóng)信社所提供的貸款額度平均每筆為5000-15000元，其中，3000元以下占11.2％，5000元以下的占21.7％，1萬元以下的占43.5％，5萬元以下的占76.2％。土地金融供求額差距很大。二是土地流轉(zhuǎn)加劇對中長期貸款的需求。當(dāng)前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要提供的信貸產(chǎn)品為大小額農(nóng)貸和傳統(tǒng)的工商業(yè)貸款等，貸款期限較短。據(jù)對襄樊市農(nóng)村信用社調(diào)查，2008年，該社發(fā)放1年期以下的貸款占54.4％，1-3年占44.2％，3年以上僅占0.4％。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)對資金需求的期限較長，如果是進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則需要的資金期限更長。三是土地流轉(zhuǎn)加劇了對抵(質(zhì))押方式創(chuàng)新的需求。根據(jù)對湖北省200戶土地流轉(zhuǎn)超過300畝的土地流轉(zhuǎn)戶的調(diào)查，目前僅有27.3％的農(nóng)戶成功從涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)貸到5萬元以上的中長期貸款，而制約農(nóng)戶獲得大額貸款的主要原因是缺乏合格擔(dān)保品。湖北襄樊一位農(nóng)民發(fā)起成立專業(yè)合作社，引導(dǎo)200多戶社員種植胡蘿卜，種植面積達(dá)1.1萬多畝，為了滿足生產(chǎn)經(jīng)營需要，他想用冷凍庫或土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押申請貸款，但因銀行不同意，未獲得貸款。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有農(nóng)村金融供給制度最多只能基本滿足農(nóng)戶零星、小額信貸資金需求，對于土地流轉(zhuǎn)后規(guī)?；?jīng)營產(chǎn)生的大額信貸需求卻很難滿足。為適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等新農(nóng)村建設(shè)需要，急需開展基于土地的用益物權(quán)的擔(dān)保融資創(chuàng)新。二、基于土地的用益物權(quán)的擔(dān)保融資創(chuàng)新實(shí)證分析土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的完整性，是開展土地金融創(chuàng)新的法律基礎(chǔ)。雖然在我國法律上對土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的已有明文規(guī)定，但理論界與實(shí)務(wù)界的討論卻一直沒有停息。而隨著農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對資金的大量需求，更使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押不斷進(jìn)入實(shí)踐。湖北作為農(nóng)業(yè)大省和淡水養(yǎng)殖大省，已經(jīng)有許多基于土地的用益物權(quán)的擔(dān)保融資創(chuàng)新。不少金融機(jī)構(gòu)在政府的支持下和人民銀行推動下，以規(guī)模經(jīng)營戶的耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和水面承包經(jīng)營權(quán)作抵押，向規(guī)模經(jīng)營戶發(fā)放貸款，取得了較好的效果。這些創(chuàng)新都是用基于土地的用益物權(quán)作擔(dān)保的融資創(chuàng)新，屬于不動產(chǎn)權(quán)利抵押范疇。下面我們對這些實(shí)踐進(jìn)行案例分析，以期獲得寶貴經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性認(rèn)識。(一)耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款湖北省土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款第一單——荊門實(shí)例。2008年10月，荊門市東寶區(qū)建泉村村民陳其發(fā)為擴(kuò)建豬欄，以承包的3.6畝耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押，向荊門市郵政儲蓄銀行申請10萬元貸款并獲批，成為湖北農(nóng)地貸款“第一單”。陳于2004年領(lǐng)取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證，到目前為止還有26年的經(jīng)營權(quán)。10萬元貸款是如何算出來的？荊門市郵政儲蓄銀行介紹說，1畝地每年收益評估為1500元，3.6畝就是5400元，再乘以26年，就是140400元。況且，隨著農(nóng)村政策的不斷優(yōu)化和科技的不斷進(jìn)步，農(nóng)村土地的收益會一年比一年好。陳其發(fā)除了種地外，還擁有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬場，現(xiàn)存欄生豬150頭，這10萬元貸款他將全部用于購買豬飼料。拿到貸款后，他高興地說：“沒想到我的土地經(jīng)營權(quán)這么值錢，沒有這10萬元，我的豬就有斷炊的危險(xiǎn)?！碧扉T土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。2009年6月19日，天門農(nóng)民張東平與另外三位農(nóng)民一起，與天門市農(nóng)信聯(lián)社簽訂了總金額55萬元的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的貸款合同。這是天門市首批農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，也是湖北農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的開始，意義重大。其意義還體現(xiàn)在初步建立了較為完善的管理辦法和配套制度。天門發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是在市政府大力支持和參與、人民銀行積極推動、農(nóng)村信用社勇于創(chuàng)新的三方努力下得以實(shí)施的，他們在學(xué)習(xí)重慶開縣的經(jīng)驗(yàn)后大膽實(shí)踐，而且在制度建設(shè)上走在了前列。為規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，天門市人民銀行出臺了《天門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》和《天門市土地流轉(zhuǎn)抵押貸款操作流程》，從貸款對象、貸款方式、抵押品的認(rèn)定、操作流程和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面對貸款發(fā)放進(jìn)行規(guī)范，天門市政府為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、支持該項(xiàng)貸款的發(fā)放出臺了《天門市人民政府關(guān)于全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)的意見》和《天門市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范全市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺工作運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施意見》。這些制度的主要特點(diǎn)：一是明確了貸款的四個(gè)基本條件。凡具備持續(xù)生產(chǎn)能力的果場、林場、養(yǎng)殖場、農(nóng)業(yè)種植基地及其他符合抵押條件的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)都可用于抵押；土地經(jīng)營權(quán)合法取得，并擁有具備法律效力的權(quán)屬證明材料；土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，且不改變土地農(nóng)業(yè)用途；經(jīng)營業(yè)主信用狀況良好，具備完全民事行為能力。二是提出貸款發(fā)放的三種選擇模式。風(fēng)險(xiǎn)較小類，實(shí)行完全形式的土地經(jīng)營權(quán)抵押；有一定風(fēng)險(xiǎn)，但是可控的，實(shí)行“土地經(jīng)營權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會(合作社、基金)擔(dān)?！辟J款模式；有一定的風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)見的，實(shí)行“土地經(jīng)營權(quán)抵押+農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司”貸款模式。三是確定貸款抵押品有效抵押的三項(xiàng)程序。登記程序：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證由行業(yè)主管部門核發(fā)，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以委托村經(jīng)濟(jì)組織、中介機(jī)構(gòu)(農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、中心)進(jìn)行，也可以是農(nóng)戶間直接流轉(zhuǎn)。具體登記辦法由市經(jīng)管局制定；評估程序：土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值必須經(jīng)權(quán)威部門進(jìn)行綜合評估，確定基價(jià)，并出具評估意見書。定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮土地所在區(qū)域、種植、養(yǎng)殖品種、現(xiàn)行收益、受讓雙方意愿等因素。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估中介機(jī)構(gòu)還沒有成立前，由受讓雙方共同協(xié)商對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，并提請公證。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估中介機(jī)構(gòu)成立后，由該中介機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估；仲裁程序：對于經(jīng)營業(yè)主在流轉(zhuǎn)期間出現(xiàn)經(jīng)營糾紛，經(jīng)管局負(fù)責(zé)仲裁，并可比照上述程序?qū)嵭性倭鬓D(zhuǎn)。四是規(guī)定貸款辦理四項(xiàng)原則。在確定借款人取得貸款用于農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的真實(shí)性及評估、租金償付、登記、抵押手續(xù)完備后，確定貸款金額、期限、利率、抵押率、還款方式等，并嚴(yán)格遵循以下四個(gè)原則：貸款額度不超過(土地租金×80％+前期投入×50％+不動產(chǎn)×30％)的50％；貸款期限按承包期限和生產(chǎn)周期確定，不得超過土地經(jīng)營權(quán)剩余年限；貸款利率原則上不得超過人民銀行規(guī)定同檔次基準(zhǔn)利率上浮的30％；辦結(jié)時(shí)間20萬元(含)以下不超過20天，大額不超過30天。五是建立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、政策保險(xiǎn)機(jī)制、行業(yè)聯(lián)保機(jī)制、政府貼息機(jī)制、基金補(bǔ)償機(jī)制等五項(xiàng)防范機(jī)制。(二)水面經(jīng)營權(quán)抵押貸款湖北號稱“千湖之省”，水域經(jīng)營權(quán)也是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)。以湖北最大的水域地區(qū)——洪湖市為例，它地處江漢平原東南端，境內(nèi)有大小湖泊102個(gè)，水域面積129萬畝，是典型的平原水網(wǎng)湖區(qū)，水產(chǎn)業(yè)已成為全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，淡水漁業(yè)生產(chǎn)規(guī)模居全國縣市之首。洪湖水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比例、水產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)民收入比例均在72％以上。為充分利用水域資源，解決水域經(jīng)營者貸款難的問題，洪湖市金融機(jī)構(gòu)大膽創(chuàng)新，2008年以來，全市金融機(jī)構(gòu)針對農(nóng)村土地二輪延包和水域經(jīng)營改制情況，嘗試開辦水域經(jīng)營權(quán)抵押貸款，取得了較好的效果。自2008年試辦該業(yè)務(wù)以來，洪湖市農(nóng)村信用社已累計(jì)發(fā)放水面經(jīng)營權(quán)抵押貸款560萬元，至今無一筆出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題。他們制定了“開辦水域經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法”。一是確定有效權(quán)證抵押權(quán)。水域有效權(quán)證抵押分兩類：借款人以使用權(quán)抵押的，借款人必須憑產(chǎn)權(quán)證到水產(chǎn)局辦理抵押登記；借款人租賃承包以經(jīng)營權(quán)抵押的，必須要有合法的租賃承包合同，在村委會監(jiān)督下，由受、讓雙方簽訂租金給付方式，并形成明確的書面記載，租金償付明確，確保受讓期內(nèi)無經(jīng)濟(jì)糾紛。抵押借款合同必須到公證部門進(jìn)行公證，且租賃承包經(jīng)營期限必須10年以上。二是確定水域經(jīng)營權(quán)價(jià)值。水域經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估由中介評估機(jī)構(gòu)對水域經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評估，確定評估價(jià)格，并出具評估意見書，評估一般原則為水域經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值=年經(jīng)營水域?yàn)┩科骄找妗两?jīng)營期限+當(dāng)年水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖價(jià)值。三是貸款金額一般不超過水域經(jīng)營權(quán)質(zhì)押評估價(jià)值的50％；貸款期限按承包期限和生產(chǎn)周期確定，不得超過水域經(jīng)營權(quán)剩余年限；貸款利率執(zhí)行人民銀行規(guī)定同檔次基準(zhǔn)利率+浮動幅度，信用良好的老客戶在浮動幅度上可適當(dāng)優(yōu)惠；10萬元以上貸款辦結(jié)時(shí)間不超過12天?！段餀?quán)法》第123條規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)，洪湖市開展水域承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的做法在我國內(nèi)地和沿海地帶，都具有推廣意義。(三)林權(quán)抵押貸款近年來我國大力推進(jìn)集體林權(quán)體制改革，從部分省份試點(diǎn)到全面鋪開，已經(jīng)取得巨大成效。湖北省作為林權(quán)改革的第二批試點(diǎn)省份，比較早就開展了林權(quán)抵押貸款的嘗試，2007年6月，湖北省林業(yè)局和人民銀行武漢分行聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)森林資源資產(chǎn)抵押貸款工作的指導(dǎo)性意見》，各金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，為林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供重要的金融支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年全省金融機(jī)構(gòu)共辦理林權(quán)抵押貸款1797宗，抵押林地、林木150萬畝。孝感市林權(quán)抵押信貸創(chuàng)新在全省具有推廣價(jià)值。其運(yùn)作方式，有以下特點(diǎn)。一是制定林權(quán)林地貸款管理實(shí)施細(xì)則，貸前進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查。二是企業(yè)取得林權(quán)林地證，有自主經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)品銷售渠道暢通。三是貸款企業(yè)建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，參加了保險(xiǎn)。四是抵押物為林地及林地上的附著物(林木)，抵押前進(jìn)行了資產(chǎn)評估，按林木的成長期設(shè)置抵押。作為質(zhì)押的林權(quán)證由林業(yè)部門負(fù)責(zé)保管，他項(xiàng)權(quán)利證書由銀行保管，林業(yè)部門嚴(yán)格按照《林權(quán)證抵押登記管理辦法》進(jìn)行質(zhì)押登記，被質(zhì)押的林權(quán)證在貸款歸還前不能進(jìn)行林木產(chǎn)權(quán)變更登記和辦理采伐許可證。同時(shí)，兩個(gè)部門分別與借款人簽訂了質(zhì)押合同或協(xié)議，質(zhì)押物管理的相互制約，保證抵押物的完整性。五是貸款企業(yè)開設(shè)專戶，銷售產(chǎn)品時(shí)向放貸行申報(bào)，放貸行的客戶經(jīng)理隨時(shí)核查，企業(yè)的銷售收入存入放貸行，資金可以周轉(zhuǎn)使用。三、制約基于土地的用益物權(quán)的擔(dān)保融資創(chuàng)新的因素分析從湖北乃至全國實(shí)踐看，基于土地的用益物權(quán)的擔(dān)保融資創(chuàng)新還停留在局部地區(qū)和個(gè)別領(lǐng)域，沒有大面積推開，參與發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)也基本局限在少數(shù)個(gè)別金融機(jī)構(gòu)。在我們的問卷調(diào)查中，從農(nóng)戶愿意提供的抵押品看，69戶選擇土地或水面承包經(jīng)營權(quán)，39戶選擇未來收益，30戶選擇購買的大型農(nóng)機(jī)具，51戶選擇個(gè)人可抵押的房產(chǎn)等；在被問到憑借標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同作抵押他們判斷能否從銀行獲得貸款時(shí)，83戶認(rèn)為能夠抵押，占68.6％，38戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)中的隱患糾紛較多，不能抵押，占31.4％。在被問到如果憑借經(jīng)營權(quán)獲得了貸款，農(nóng)戶到期不能償還銀行債務(wù)，銀行把經(jīng)營權(quán)拿到市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)他們的態(tài)度，97戶支持再流轉(zhuǎn)，占80.2％，24戶反對，占19.8％。從問卷調(diào)查可以看出，對基于土地的融資創(chuàng)新需求是巨大而迫切的，個(gè)別地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐也很具典型意義，但創(chuàng)新難以推廣，我們認(rèn)為主要有以下原因。(一)根本的癥結(jié)是法律障礙在物權(quán)法定原則下，農(nóng)村擔(dān)保物的范圍應(yīng)由法律予以明文規(guī)定(高圣平，2007)。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能抵押，農(nóng)民的自留地自留山也不能抵押，宅基地不能抵押，按照“房隨地走”的抵押原則，建立在宅基地上的農(nóng)民的房屋的抵押問題當(dāng)然就存在爭議。這些都形成對農(nóng)民擁有的有效擔(dān)保抵押物的極大限制。農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體本來就是我國經(jīng)濟(jì)主體中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最弱的一環(huán)，他們擁有的有效擔(dān)保物不足，必然影響到他們能夠取得的金融資源，進(jìn)而影響他們擴(kuò)大生產(chǎn)、增加收入的潛力?，F(xiàn)在湖北省還有全國其他省份雖然有不少基于土地的用益物權(quán)的融資創(chuàng)新，但往往是以試點(diǎn)的名義在開展，要大規(guī)模推開包括政府、金融機(jī)構(gòu)等方面都存在顧慮，因?yàn)楫吘褂羞`法之嫌，而且一旦出現(xiàn)貸款人