城市功能的定位與戰(zhàn)略設(shè)計

差異化城市功能的定位與戰(zhàn)略設(shè)計在現(xiàn)代城市的管理實踐中，我們面對更多的戰(zhàn)略是針對每一個城市的開展戰(zhàn)略設(shè)計。這種具體的城市開展戰(zhàn)略，有近期開展戰(zhàn)略方案和中長期開展規(guī)劃之分，但不管是何種開展戰(zhàn)略，其首要的任務(wù)是確定該城市的功能性質(zhì)，而且城市戰(zhàn)略方案的最終目的也正是為了強化或擴(kuò)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心功能。一、城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的功能闡釋對于城市功能的研究，不同的學(xué)科有不同的著眼點，城市地理學(xué)和生產(chǎn)力布局學(xué)認(rèn)為城市的選擇必須有益于居民點的合理分布和生產(chǎn)力規(guī)模效益的發(fā)揮；文化人類學(xué)強調(diào)城市功能擴(kuò)張在于對人類文化的保全、整合、傳遞以至新文化的創(chuàng)造；人口學(xué)提出城市不僅有利于人口的合理流動和成才，還可以提高人類的生活質(zhì)量。這里筆者擬著重介紹三種和城市經(jīng)濟(jì)開展戰(zhàn)略相關(guān)的城市功能分析理論。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城市的產(chǎn)生和開展主要功能在于擁有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。英國學(xué)者K·巴頓將城市的聚集經(jīng)濟(jì)效益劃分為十大類，并在此根底上提出了相應(yīng)的城市促進(jìn)功能，在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。即：①增加本地市場的潛在規(guī)模；②大規(guī)模的本地市場能減少實際生產(chǎn)費用；③在提供公共效勞事業(yè)時，可降低“輸入〞本地區(qū)原料及部件的費用；④當(dāng)工業(yè)在地理上集中時有助于促進(jìn)輔助性工業(yè)的建立，以滿足進(jìn)口需要；⑤日趨積累起來的一種職業(yè)安置制度；⑥有才能的經(jīng)營家與企業(yè)家在城市中得以集聚；⑦在大城市中，金融與商業(yè)機(jī)構(gòu)條件更為優(yōu)越；⑧城市的集中能經(jīng)常提供范圍更廣泛的設(shè)施，如娛樂、社交、教育等；⑨工商業(yè)者更樂于集中在城市，可以更為有效地進(jìn)展經(jīng)營管理；⑩處于地理上的集中時，能給予企業(yè)很大的刺激去進(jìn)展改革〔注：〔英〕K·巴頓？城市經(jīng)濟(jì)學(xué)？，商務(wù)印書館１９８４年版?！?。城市社會學(xué)理論。社會學(xué)的功能主義分析模式是將人類社區(qū)看作是一個整體，城市社區(qū)的各種制度、標(biāo)準(zhǔn)以及習(xí)俗相互配合，以維持城市生活的協(xié)調(diào)進(jìn)展?；诠δ苤髁x的分析，城市功能至少在以下５個方面受到社會學(xué)者的重視：①城市是人類的重要生活環(huán)境；②城市是現(xiàn)代人類文化、文明創(chuàng)造和傳播的中心；③城市是各種具體制度產(chǎn)生的策源地；④城市是一個國家和地區(qū)興衰的標(biāo)志；⑤城市代表了一種新的生活方式。城市管理學(xué)理論。從城市管理研究角度的分析，城市功能主要表達(dá)在：①承載體功能，即城市是自然物質(zhì)和人工物質(zhì)的承載體，其根本功能便是為社會、社區(qū)的存在和開展效勞；②依托體功能，即各類社會經(jīng)濟(jì)實體以及其錯綜復(fù)雜的社會流動均以城市為依托；③中心主導(dǎo)功能，即城市是一定地區(qū)社會各方面開展的中心和主導(dǎo)；④分類功能，即不同類型、不同規(guī)模以及特殊性質(zhì)〔如首都〕的城市其功能是各不一樣的，但一般而言，城市的功能具有綜合性，城市規(guī)模越大，所起的功能效用也越大。上述從各學(xué)科角度探索的城市功能都有其道理，但總的來說，我們認(rèn)為，城市功能的本質(zhì)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)流通的集散功能和滿足城鎮(zhèn)居民生活進(jìn)步的社會功能；城市管理者應(yīng)跨越精神和物質(zhì)兩大層面，保障個人與社會利益的和諧，以及全體市民心理的、生理的欲望不斷滿足，應(yīng)用現(xiàn)代科技手段和城市規(guī)劃、相關(guān)法規(guī)，充分發(fā)揮城市人口居住、休閑、工作、交通等根本功能〔“雅典憲章〞歸納〕，為市民們創(chuàng)造平安、舒適、保健、便利、經(jīng)濟(jì)的城市環(huán)境和生活條件。二、城市經(jīng)濟(jì)中心功能的能級特征城市功能的本質(zhì)定位是發(fā)揮區(qū)域中心的集散功能，集散功能是指現(xiàn)代城市對特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會等要素或資源的集聚和輻射，它是中心城市對周邊地區(qū)在能量交換上的吸引和擴(kuò)散。城市集散功能具體又表達(dá)為人口、生產(chǎn)、貿(mào)易、資本、交通、科技、文化和信息等多方面；人口集聚表現(xiàn)為中心城市產(chǎn)業(yè)高度密集，比其他城市能提供更多地就業(yè)時機(jī)和較高地收入，吸引著大量人口的聚集。世界上主要的中心城市無一不以高度密集的人口規(guī)模表達(dá)出來。高度密集的人口規(guī)模蘊藏著極豐富的人才資源，為該中心城市向周邊地區(qū)的技術(shù)、貿(mào)易和信息的擴(kuò)散提供了良好的條件。城市的生產(chǎn)流通集散功能表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)在空間分布上的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，推動著以中心城市為內(nèi)核的城市群的形成和開展，這種城市群往往與制造業(yè)帶重疊在一起，發(fā)揮著產(chǎn)業(yè)基地的作用。如大巴黎地區(qū)是法國最大的綜合工業(yè)區(qū)，東京圈的工業(yè)總產(chǎn)值占全日本的３０%。產(chǎn)業(yè)的高度興旺，必然促進(jìn)貿(mào)易的開展，中心城市的商品市場和對外貿(mào)易均在國家貿(mào)易中占居顯要地位。紐約占了全美國對外貿(mào)易周轉(zhuǎn)額的２０%，倫敦那么更是占了英國對外貿(mào)易貨運量的７５%。城市科技文化與信息的集散功能表現(xiàn)為城市不僅是人口和產(chǎn)業(yè)密集的地區(qū)，同時也是知識、技術(shù)、信息密集的地區(qū)。如美國的主要文化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和許多著名的大學(xué)都密集于在東北沿海的城市群中；紐約與倫敦的文化氣氛是世界上其他城市所難以比較的；東京擁有日本８０%的出版社和８６%的書籍出版量，日本的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和一大批技術(shù)密集型企業(yè)也集中在東京、大阪和名古屋這三大城市。根據(jù)不同類型、規(guī)模城市的功能開展特征和發(fā)揮程度，我們可以通過定量分析，對中心城市的功能能級〔功能發(fā)揮的數(shù)量等級〕進(jìn)展特征評價和水平比較，從而科學(xué)地判斷城市中心功能的發(fā)揮水平。上海城市經(jīng)濟(jì)學(xué)者曾以根底指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、金融指標(biāo)、外貿(mào)指標(biāo)和根底設(shè)施、生活環(huán)境等指標(biāo)構(gòu)建了一個城市功能分析指標(biāo)體系，從功能特性和功能的能量等級兩方面進(jìn)展中外城市定量比較，進(jìn)而對上海成為國際中心城市的差距和開展取向作出了較科學(xué)的探討，對我們研究現(xiàn)代城市管理、促進(jìn)功能強化頗有啟示。首先從功能特性來看，紐約、倫敦、東京、香港和新加坡等五大城市之所以能成為有名的國際中心城市和國際金融中心，是因為它們都有一個共同特點，即都分別是本國〔或本地區(qū)〕和世界的制造業(yè)中心、貿(mào)易及航運中心。也就是都具有一個興旺的“生產(chǎn)—貿(mào)易—金融—經(jīng)濟(jì)〞的循環(huán)體系。當(dāng)然，作為國際中心城市同時還必須是本國或世界的經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、政治中心和經(jīng)濟(jì)管理中心，像紐約、倫敦、東京都是如此。如果一個城市的生產(chǎn)、貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)和文化等幾個主要方面，不在本國占居中心地位，那么它就連一個“國內(nèi)中心城市〞都不算，更不用說是“國際中心城市〞了。上海曾是全國的工業(yè)生產(chǎn)基地，改革開放以來特別是浦東開發(fā)開放以來，隨著上海一個“龍頭〞、三個“中心〞的開展戰(zhàn)略確實立，上海正逐漸向全國的“生產(chǎn)中心〞、“金融貿(mào)易中心〞和“經(jīng)濟(jì)中心〞這三大目標(biāo)*攏。就目前狀況看，上海距“國際中心〞的最終目標(biāo)還相當(dāng)遙遠(yuǎn)。上海與其他國際中心城市的功能特性比較見表１〔注：施祖輝：？國際中心城市的功能能級比較？，？城市研究？１９９７年第４期?！常罕恚鄙虾Ｅc其他國際中心城市的功能特性比較城市功能紐約倫敦東京香港新加坡上海經(jīng)濟(jì)中心√○○△制造業(yè)中心○√○√√△貿(mào)易和航運中心√√○√√△金融中心√√√√√△經(jīng)濟(jì)控制決策中心√○○文化中心√√○政治中心√○○旅游中心○○○√√注：“√〞表示已形成的“國際中心〞；“○〞表示已形成的“國內(nèi)中心〞；“△〞表示正在形成中的“國內(nèi)中心〞。其次從城市功能的能量等級比較來看，上海與其他國際中心城市在功能的量化級別上尚存在很大差距。上海除了在面積、人口和GDP增長率這三項指標(biāo)上占優(yōu)勢外，其他所有指標(biāo)幾乎都處于較大和很大的劣勢位置。特別是在金融功能的能級方面，上海與紐約、倫敦、東京、香港和新加坡等城市所存在的差距尤為突出。如外匯日交易額，倫敦是上海的１７２４.９１倍，紐約是上海的８２４.３２倍，東京、香港和新加坡那么分別是上海的５９８.５１倍、３３８.２９倍和３９０.３３倍；有價證券年交易額，該五大城市分別是上海的２０.３倍、５３.９７倍、１８.５倍、３.１倍和１.８倍；而離岸金融市場的月交易額，１９９４年時倫敦高達(dá)１１５９６億美元，東京為７２６２億美元，香港７０６１億美元，新加坡已有４１６３億美元，上海目前為止還沒有建立離岸金融市場。從表２的能級得分排列中更能顯示出上海與這些國際中心城市的懸殊差距。目前上海在全國的“中心〞地位尚沒有完全確立〔一個“龍頭〞、三個“中心〞僅是努力的目標(biāo)〕，因而它與真正的一流國際中心城市的巨大差距也是很自然的。表２上海與其他國際中心城市的〔功能〕能級比較結(jié)果〔以上海為"１"加總平均計算〕*城市紐約**倫敦東京香港新加坡上海浦東指標(biāo)得分***根本指標(biāo)得分０.９４５１０.６７２１０.９７０００.６７４３０.４９３６１.０００００.３０７７經(jīng)濟(jì)指標(biāo)得分５.７２２５６.８７８０１０.９３８３３.３９９３３.４７１０１.００００１.０９４５金融指標(biāo)得分１７０.５４７８３３８.７９２８１０５.８４４１６１.４８８３６７.７３７０１.０００００.２７０８外貿(mào)指標(biāo)得分１.８８５３０.２９７６１.１６８５６.４７７７７.１５４２１.０００００.２９２５根底設(shè)施、生活、環(huán)境等指標(biāo)得分８.４２２５８.１８０２７.７７８２４.４２５８５.９４３７１.０００００.９８４２總得分１８７.５２３２３５４.８１０７１２６.６９９１７６.４６５４８４.７９９５５.００００２.９４７９*以簡單算術(shù)平均計算，僅作估計參考。假設(shè)各大類指標(biāo)配以適當(dāng)?shù)臋?quán)數(shù)以加權(quán)平均法計算各類指標(biāo)的得分及綜合后的總得分，較為科學(xué)、實際。**由于離岸金融市場月交易額得分在金融指標(biāo)得分中所占比重較大，而紐約的離岸金融市場月交易額無從收集。因此，表中紐約的金融指標(biāo)得分和總得分要比實際的數(shù)據(jù)低一些。***某城市的總得分附圖{圖}；其中附圖{圖}為某城市的大類指標(biāo)得分，附圖{圖}為某城市某大類指標(biāo)內(nèi)的某小類指標(biāo)得分。如紐約的根本指標(biāo)得分附圖{圖}，總得分附圖{圖}。國際中心城市的形成規(guī)律和功能特點說明，上海要成為國際性的經(jīng)濟(jì)、金融貿(mào)易中心，首先要成為全國的經(jīng)濟(jì)、金融貿(mào)易中心和科技文化中心；并且在這些功能塑造中要形成一個從國內(nèi)領(lǐng)先到國際領(lǐng)先的“生產(chǎn)—貿(mào)易—金融—經(jīng)濟(jì)〞這一循環(huán)過程。因為有了興旺的生產(chǎn)和貿(mào)易必然會產(chǎn)生興旺繁榮的金融；先進(jìn)興旺的生產(chǎn)、貿(mào)易和金融的融為一體，才能形成興旺的具有集聚和輻射力量的經(jīng)濟(jì)，而這一切又要以興旺的科技和文化為根本支撐。三、城市的功能定位與戰(zhàn)略選擇城市功能定位是研制現(xiàn)代城市開展戰(zhàn)略的前提和根底，也是城市總體戰(zhàn)略的核心組成，一個成功的城市功能定位，事實上便意味著研究城市開展戰(zhàn)略成功的一半。城市功能定位，首先需要對該城市原有城市的各種功能定位和開展政策進(jìn)展回憶總結(jié)，對當(dāng)前和今后一段時間的城市開展條件、環(huán)境和內(nèi)需進(jìn)展科學(xué)預(yù)測，提出相應(yīng)的城市開展目標(biāo)、指標(biāo)，最后根據(jù)新的功能定位，提出有針對性和可操作性的戰(zhàn)略對策建議。根據(jù)不同類型和性質(zhì)的城市在國家或地區(qū)中所發(fā)揮的政治、經(jīng)濟(jì)或文化作用，以及城市自身的個性和特點，我們可將城市功能類型定位分為以下幾種：——政治型中心城市。往往是國際性組織所在地或國家的首都。如比利時的布魯塞爾，就有歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、歐洲煤鋼聯(lián)盟、北大西洋公約組織總部和數(shù)百個國際機(jī)構(gòu)設(shè)在該市，因而有“歐洲首都〞之稱；而瑞士的日內(nèi)瓦，那么云集聯(lián)合國駐歐洲辦事處、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織、國際電訊聯(lián)盟、世界氣象組織和國際紅十字會總部等２００多個國際機(jī)構(gòu)，是著名的國際會議中心之一，且外籍居民占城市人口２/３以上；再如我國的首都北京、美國的華盛頓等等?！?jīng)濟(jì)型中心城市。國際性或地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)活動與資本集聚地或工業(yè)生產(chǎn)中心。如瑞士蘇黎世，是歷史悠久的國際金融中心與主要的黃金市場；香港那么是遠(yuǎn)東的商業(yè)、效勞、資訊中心和國際上重要的金融、貿(mào)易中心之一，９０年代初其貿(mào)易出口總值占本地生產(chǎn)總值的比重已高達(dá)約１２０%；我國的工業(yè)中心城市有瓷都景德鎮(zhèn)、石油城玉門、鋼城鞍山、煤都淮南等等?！煌ㄐ椭行某鞘?。依*其優(yōu)越的地理位置而成為國內(nèi)或國際性的交通要沖。如德國的法蘭克福就是歐洲最主要的國際航空港之一；新加坡因其地處連接印度洋與太平洋的咽喉——馬六甲海峽，而成為世界上最大的集裝箱碼頭和最主要的海港之一，而我國的鄭州、武漢也都是國內(nèi)的交通中心城市。——文化型中心城市。具有獨特而古老的文化遺產(chǎn)與傳統(tǒng)，或代表了時代文化的潮流而地位顯赫，或是現(xiàn)代科技教育特別興旺。如意大利的威尼斯，就是以其瑰麗的中世紀(jì)建筑、豐富的歷代藝術(shù)珍品和奇特的“水城〞風(fēng)貌而著稱于世；如法國的夏納，這個南部海濱的蕞爾小城，卻在國際上名聲大振，只因為它每年度的電影節(jié)，是世界上公認(rèn)的水平最高的三大電影節(jié)之一，代表著電影文化之時尚；另外象美國的硅谷、日本的筑波那么是科教興城的典型?！糜涡椭行某鞘?。旅游業(yè)是中心城市經(jīng)濟(jì)的主要支柱，并以旅游業(yè)的開展作為城市的根本動力，如美國夏威夷的火奴魯魯，這個太平洋上的璀燦明珠，知名度之高，遠(yuǎn)勝于美國的許多州府，其人口缺乏４０萬，但每年來此度假覽勝的世界旅游者卻高達(dá)８００萬之眾！而以“賭城〞名聞遐邇的美國另一城市——拉斯韋加斯，本屬氣候干旱、風(fēng)光荒涼的內(nèi)華達(dá)州一小鎮(zhèn)，自５０年代開辟了以賭博為主的旅游業(yè)以來，每年接待游客１０００多萬，從事旅游業(yè)的人口占城市就業(yè)者的１/３左右；在我國也有如桂林、北戴河、黃山市等地?！诮绦椭行某鞘小Ｒ远喾N宗教并列而著稱，或以一種宗教地位而著名國內(nèi)外，前者如巴勒斯坦的耶路撒冷，就是猶太教、基督教和伊斯蘭教三位一體的圣地，由于其歷史地位特殊，聯(lián)合國于１９４７年決議設(shè)定其為國際城市；后者如沙特阿拉伯的麥加，便是伊斯蘭教的第一圣城，每年來自世界各地的朝覲和觀光者數(shù)倍于本城市的居民。另外按照城市的功能特性即它在經(jīng)濟(jì)社會中的地位和作用范圍，當(dāng)前還有國際性城市、全國性城市和地區(qū)性城市的功能定位區(qū)分。國際性城市是指在政治、經(jīng)濟(jì)、文化的某一方面在國際范圍內(nèi)起重大作用的城市。如香港是國際金融貿(mào)易中心；日內(nèi)瓦是國際會議中心；倫敦、紐約、上海等都是國際性港口。全國性城市是指全國范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，或某一方面的中心，或在某一方面起舉足輕重的作用。如我國的北京、天津、廣州等。地區(qū)性城市。它是一省范圍的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，或某一方面的中心，如南京、杭州、成都等；還有在地區(qū)一級范圍內(nèi)的開展中心，如蘇州、青島、溫州、連云港市等?，F(xiàn)代城市管理最重要的職能便是依據(jù)城市功能定位，科學(xué)研制和選擇有差異的城市開展戰(zhàn)略，而各個戰(zhàn)略都象城市自身屬性和要求一樣存在著千差萬別，不同的城市性質(zhì)如國際中心城市和一般旅游城市便必然要求戰(zhàn)略性質(zhì)和導(dǎo)向有明顯區(qū)別；不同的城市規(guī)模如特大城市和小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略要素內(nèi)涵也應(yīng)有著范圍、數(shù)量、輻射功率和開展目標(biāo)的差異。在城市管理決策實踐中，我們遇到最多的城市戰(zhàn)略，一是城市建立開展各個領(lǐng)域的具體戰(zhàn)略，如城市科技戰(zhàn)略、教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略、城市產(chǎn)業(yè)構(gòu)造重組戰(zhàn)略以及城市旅游開展或可持續(xù)開展戰(zhàn)略；二是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)開展周期或國民經(jīng)濟(jì)社會開展規(guī)劃的實踐不斷研制和修訂具有綜合性的城市近期戰(zhàn)略或中長期開展規(guī)劃。所謂近期戰(zhàn)略往往是根據(jù)中長期目標(biāo)、結(jié)合城市上一年和當(dāng)年的實際情況，在充分挖掘城市內(nèi)部潛力的根底上制定近年內(nèi)的開展方案。城市近期戰(zhàn)略主要采用年度方案或三年之內(nèi)開展戰(zhàn)略的形式，它是中長期戰(zhàn)略的具體化，它要對后一二年城市經(jīng)濟(jì)和社會各方面的活動作出具體安排，提出具體的目標(biāo)和實現(xiàn)這些目標(biāo)的措施。近期戰(zhàn)略的內(nèi)容主要包括：工業(yè)