農(nóng)村學校調(diào)整的后果

我國農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整的歷程和影響我國農(nóng)村中小學教育布局調(diào)整的歷程和影響摘要：自2001年開始，至2012年暫時中止的我國農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策，大概經(jīng)歷了“醞釀——啟動——調(diào)整——中止”四個階段。政策的實施提高了包括教育城鎮(zhèn)化在內(nèi)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，促進了教育資源的優(yōu)化配置，形成了集中辦學的規(guī)模效益，推動了區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。同時，該政策也給農(nóng)村學生、學校以及家庭帶來了許多問題與困擾?？陀^記錄這場農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)的“運動式”變革，對于中國，甚至世界都是有意義的。關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學；布局調(diào)整；歷程；影響自2001年開始，我國農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一場“運動式”變革，有意無意地朝著“小學進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中學進縣城”的戰(zhàn)略預期大踏步前進。據(jù)統(tǒng)計：“2000年到2010年，我國農(nóng)村小學減少22.94萬所，減少了52.1%；教學點減少11.1萬個，減少了6成；農(nóng)村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4。也就是說，平均每一天，就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，幾乎每過1小時，就要消失4所農(nóng)村學校?！保?］即便在“校車事故”頻發(fā)并引起全國反思的2011年，學校撤并數(shù)量依然在快速增加。這種大規(guī)模、快速度的學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整在過去的中國，甚至世界范圍內(nèi)都是罕見的。而“大變革”的背后是毀譽參半、一度處于風頭浪尖的國家自2001年始至2012年暫時中止的農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策。所以，客觀記錄這項“事關(guān)7億多農(nóng)民、1.27億農(nóng)村義務(wù)教育在校生、752萬農(nóng)村專任教師”［2］的政策歷程，歸納總結(jié)政策實施的積極與消極影響是一件很有意義的工作。一、農(nóng)村中小學布局調(diào)整的政策歷程本文意義上的“農(nóng)村中小學布局調(diào)整”，指的是自20世紀90年代末已經(jīng)存在、2001年正式開始的一場對我國農(nóng)村中小學重新布局的“教育改革”，特指我國為了優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，對農(nóng)村教育資源進行整合，對臨近的學校進行資源合并所采取的一系列措施。具體說來，就是大量撤并農(nóng)村原有的中小學，使學生集中到小部分城鎮(zhèn)學校，即民間所謂的“撤點并?！薄Ｍ瑫r，農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策不是一項單行、明確、具體的公共政策，而是涉及農(nóng)村學校布局調(diào)整的一系列措施和相關(guān)政策的概括與統(tǒng)稱，該政策大概經(jīng)歷了“醞釀——啟動——調(diào)整——中止”四個階段。1.農(nóng)村中小學布局調(diào)整的政策醞釀1986年，我國頒布實施了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，其中規(guī)定：“義務(wù)教育事業(yè)在國務(wù)院領(lǐng)導下，實行地方負責，分級管理。地方各級人民政府應(yīng)當合理設(shè)置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學?！被诖隧椧?guī)定，我國針對農(nóng)村中小學進行了第一次成規(guī)模的布局調(diào)整，期間撤并了一批“麻雀學校”和“教學點”。然而，此后由于面對沉重的“掃盲”和“普九”任務(wù)，以“撤并學?！眮硖岣呓虒W質(zhì)量并沒有成為當時的教育工作重點。況且，當時計劃生育政策處于初期階段，國民生育觀念的變遷也才剛剛開始，長期形成的這種人口負擔并沒能馬上得到緩解，所以當時我國農(nóng)村中小學要承擔的生源數(shù)量非常之大。由此，1980年代后期到農(nóng)村中小學布局調(diào)整開始以前，我國農(nóng)村中小學校的數(shù)量事實上一直在增長，以適應(yīng)人口以及生源壓力［3］。在國家、社會各界的努力之下，“鎮(zhèn)辦初中，村辦小學”的地方分管體制由此而生，甚至一些大的村落擁有自己的九年一貫制學校。在這個基礎(chǔ)上，90年代中后期，我國基本完成了“掃盲”和“普及九年義務(wù)教育”的任務(wù)。也正是在這個過程中，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平迅猛提高，計劃生育政策和生育觀念發(fā)生變遷，適齡兒童數(shù)量急劇減少；農(nóng)村稅費制度改革下，鄉(xiāng)村學校辦學經(jīng)費持續(xù)緊張；農(nóng)民在實現(xiàn)“有學上”的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了“上好學”的強烈需要。這些都催促著地方政府和國家著手新一輪的農(nóng)村學校布局調(diào)整。事實上，“從1998年起，大多數(shù)省份都陸續(xù)開展以‘并鄉(xiāng)、并村、并?！汀疁p人、減事、減支’為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”［4］。并且，在教育部1998年出臺的《關(guān)于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》中已經(jīng)明確提到了要“合理調(diào)整中小學校布局”。1999年頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》，為加速農(nóng)村地區(qū)教育的改革與發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)要優(yōu)化自己的學校結(jié)構(gòu)，合理地調(diào)整學校的布局結(jié)構(gòu)，在注意適度的情況下，要采取集中辦學的策略。2001年，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，在將農(nóng)村教育財政與管理體制改為“以縣為主”的同時，提出合理調(diào)整農(nóng)村中小學校布局，以便在原來基礎(chǔ)上優(yōu)化我國農(nóng)村的教育資源。因此，對于規(guī)模比較小的學校和零星的教學點，要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行適度的撤并，從而提高農(nóng)村辦學效益。這對于財政吃緊的地方政府來說無疑是一個巨大的驅(qū)動力。因此，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策呼之欲出。2.農(nóng)村中小學布局調(diào)整的政策啟動2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》得以頒布，其中規(guī)定，因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學校布局，針對我國農(nóng)村地區(qū)規(guī)模較小的小學和一些零星的教學點，各個地方要在學生方便就近入學條件下進行適度的合并，當然，在個別交通不便的地區(qū)仍然需保留一些必要的教學點，這樣才能防止出現(xiàn)因為學校布局調(diào)整而造成的隱性輟學現(xiàn)象。這標志著我國農(nóng)村新一輪大規(guī)模中小學布局調(diào)整政策的正式啟動?？梢钥闯?，此政策啟動之初，便考慮到了布局調(diào)整的一些基本標準，但是，當時沒有給出具體的“督導條例”與“撤并程序”，導致出現(xiàn)了一系列本可避免的問題。2002年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，明確規(guī)定地方要從實際出發(fā)，循序漸進地調(diào)整農(nóng)村學校的布局結(jié)構(gòu)，并且布局調(diào)整所在地的縣級人民政府，要切實負責制訂出適合本轄區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃。但是隨著農(nóng)村稅費改革試點的逐步擴大，縣級財政的壓力日增，大批撤并村小和教學點，優(yōu)化教育投資效益成為許多地方政府的不二選擇。2003年6月，財政部發(fā)布《中小學布局調(diào)整專項資金管理辦法》，中央財政為促進和引導全國基礎(chǔ)教育事業(yè)的改革和發(fā)展，推動、支持和鼓勵中小學布局調(diào)整，設(shè)立“中小學布局調(diào)整專項資金”，補助范圍中提到要重點支持農(nóng)村地區(qū)中小學。專項資金對于捉襟見肘的縣級財政無疑是“雪中送炭”，更加快地方政府制定農(nóng)村中小學布局調(diào)整規(guī)劃。2004年，教育部、財政部發(fā)出《關(guān)于進一步加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》，要求穩(wěn)步推進農(nóng)村學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，提高辦學規(guī)模和效益，中央財政將視各地中小學布局調(diào)整工作的開展情況，給予適當?shù)莫剟詈椭С帧?005年，教育部通過了《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各地統(tǒng)一思想，把推進義務(wù)教育均衡發(fā)展擺上重要位置，積極采取措施，逐步縮小學校發(fā)展中的差距?！傲x務(wù)教育均衡發(fā)展”成為繼“雙基”之后的全新戰(zhàn)略目標。面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際，伍建設(shè)。師資是教育資源中最為寶貴的財富。但是農(nóng)村很多中小學存在嚴重的師資問題，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是師資緊缺，很多偏遠地區(qū)學校只有一兩個教師，導致這些教師同時教授許多自己力有不逮的課程；二是師資結(jié)構(gòu)不合理，很多學校語文、數(shù)學教師比較富裕，但是嚴重缺乏英語、美術(shù)、體育教師，所以出現(xiàn)大量的非專業(yè)教師代課或者直接取消某科目的現(xiàn)象。通過學校布局調(diào)整，有效合理地優(yōu)化了師資隊伍，解決了師資存在的兩大難題［9］?？梢姡r(nóng)村學校布局調(diào)整對于師資的優(yōu)化配置十分重要。（3）形成了集中辦學的規(guī)模效益農(nóng)村學校布局調(diào)整不僅可以促進教育資源的優(yōu)化配置，而且有利于形成規(guī)模辦學的效益。通過撤并部分規(guī)模較小、教學條件相對落后的村小和教學點，使農(nóng)村學校的校均規(guī)模擴大，從而對教育資源進行重新整合，形成農(nóng)村中小學校的規(guī)模效益。只有學校達到一定的規(guī)模，才能更加充分地集中和利用各種教育資源”。（4）推動了區(qū)域教育的均衡發(fā)展2001年，我國政府正式宣布實現(xiàn)了“雙基”任務(wù)之后，“義務(wù)教育均衡發(fā)展”便成為我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的新目標。義務(wù)教育均衡指的是義務(wù)教育在教育機構(gòu)、教育群體、教育區(qū)域之間，公平地配置教育資源，以達到教育需求與教育供給的相對均衡。在農(nóng)村學校布局調(diào)整之后，一些基礎(chǔ)設(shè)施較好、教學質(zhì)量較高的農(nóng)村中心校，由于投入加大、資源集中，使其辦學條件在當?shù)剞r(nóng)村學校處于一流水平，農(nóng)村學齡兒童可就近接受高質(zhì)量、高水平的教育，從長遠來看，對縮小區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)之間的教育差距，對推進區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)間的教育均衡起到了積極作用。2.農(nóng)村中小學布局調(diào)整的消極影響2012年9月，國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學校布局調(diào)整的意見》中提出：“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并。”“叫?！钡脑蚓褪窃诓季终{(diào)整過程中，很多地區(qū)存在“一刀切”和“盲目撤并”的現(xiàn)象，從而給農(nóng)村基礎(chǔ)教育造成了許多消極影響，并且涉及對象眾多，尤其是農(nóng)村學生、學校以及家庭。（1）布局調(diào)整對于學生的消極影響根據(jù)華中師范大學課題組2008年對中西部6省區(qū)農(nóng)村中小學的調(diào)研，“收集針對各類人員的問卷共109598份，結(jié)果顯示，74.0%的行政人員、77.5%的學校校長、70.5%的學校中層干部、69.8%的教師和62.1%的教輔人員認為，學生上學路程太遠是當?shù)剞r(nóng)村中小學布局調(diào)整后存在的最主要問題”［10］。學生“上學遠”本身就是一個問題，但因為“上學遠”導致的問題更多。首先是安全問題。以交通安全為例，“因為增加了上學距離，所以交通工具迫在眉睫。上海一家評估機構(gòu)曾按美國校車案例測算，中國專用校車需求空間約為80萬~100萬輛；按單個省需求量推導，全國專用校車需求量大約為70萬輛左右。而現(xiàn)實情況是，中國在校中小學生約2.33億人，保守按1.5億中小學生計算，當前符合標準的專用校車僅為1萬輛左右，學生千人保有量僅為0.12輛”［11］。結(jié)果是兒童上下學路上的事故頻發(fā)，迫使國家出臺了《校車安全管理條例》。另外，遠離家庭的寄宿生活也讓學生缺乏來自父母的情感關(guān)懷，心理問題日益增多。具體表現(xiàn)為有些學生產(chǎn)生厭學情緒，早戀現(xiàn)象比較普遍，學生打架斗毆現(xiàn)象時有發(fā)生。其次是輟學率。河北省教育廳巡視員韓清林透露：“從2008年輟學生63.3萬人，輟學率5.99%，到2011年輟學生已經(jīng)達到88.3萬人，輟學率8.8%，這與1997年、1998年、1999年的輟學水平大體相當?！保?2］大規(guī)模地持續(xù)不斷地撤并教學點不僅使大量的小學低年級孩子輟學，更為可怕的是還會使大量的兒童不能入學，每年可能產(chǎn)生新文盲上百萬。30年普及九年義務(wù)教育的輝煌成就大打折扣。農(nóng)村學校布局調(diào)整的初衷是提高農(nóng)村教育質(zhì)量，但是如果導致大量學生輟學那就違背初衷，得不償失了。（2）布局調(diào)整對于學校的消極影響農(nóng)村中小學布局調(diào)整的本意是通過合理的撤并，提高中心學校的辦學質(zhì)量。但是，由于部分地方政府不顧實際情況，盲目撤并，導致出現(xiàn)各種問題，學校的教育質(zhì)量也就難以保障。具體表現(xiàn)有三點：一是班額嚴重超標。通過撤并大批的村小和教學點，學生大量集中在一些城鎮(zhèn)或中心學校，但城鎮(zhèn)學?；蛑行膶W校的擴建或新建往往跟不上撤并的速度，導致學校班額嚴重超標，教學設(shè)備也因此顯得捉襟見肘。許多撤并后的學生在超大班額下，學習成績反而出現(xiàn)下降。二是教師工作任務(wù)繁重，自身素質(zhì)無法得到提高?！俺伏c并?！焙螅囝~的陡增不僅加重了教師的教育教學工作負擔，同時也加大了教師的身心壓力。三是大部分學校寄宿條件差，配套設(shè)施滯后，管理比較混亂。大部分農(nóng)村學校的學生宿舍不附帶衛(wèi)生間和浴室，有的農(nóng)村學校學生住的是大通鋪，許多學校無力配備合格食堂。大多數(shù)學校專職管理人員偏少，由班主任和科任教師來兼職擔任學生的住宿管理工作，他們?nèi)狈Ρ匾呐嘤柡徒?jīng)驗，住宿管理比較混亂，存在一定的安全隱患［13］。（3）布局調(diào)整對于家庭的消極影響目前，一些地方不合理的“撤點并校”，與廣大農(nóng)民子女接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望形成了鮮明的對比，使這些地區(qū)的農(nóng)民家庭對農(nóng)村中小學布局調(diào)整產(chǎn)生了懷疑、不滿，導致當?shù)馗扇宏P(guān)系緊張。具體影響為：一是家庭教育成