新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村產(chǎn)權制度改革

新型城鎮(zhèn)化與

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革2主要內(nèi)容一、新型城鎮(zhèn)化的四大內(nèi)涵二、新型城鎮(zhèn)化的三個基本考慮三、推進新型城鎮(zhèn)化要求改革農(nóng)村產(chǎn)權制度3一、新型城鎮(zhèn)化四大內(nèi)涵亞里士多德：人們來到城市是為了生活，人們留在城市是為了更好地生活上海世博會：城市，讓生活更美好城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中的過程，更是資源向一定空間集聚和更高效率配置的過程，是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律，道路和模式各有不同4究竟走什么樣的城鎮(zhèn)化道路國家“十五”計劃綱要:首次提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，首次把城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略十六大報告：首次提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”十八大報告：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”十八屆三中全會：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”對新型城鎮(zhèn)化的詮釋習近平2012年12月在中央經(jīng)濟工作會議上的講話：要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路李克強2013年3月17日答記者問：我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化徐紹史2013年6月26日在十二屆全國人大常委會第三次會議上關于城鎮(zhèn)化工作情況的報告：要緊緊圍繞推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量中央城鎮(zhèn)化工作會議：？《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》：走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路56第一：新型城鎮(zhèn)化是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)化道路的兩種不同看法一種意見認為，應把發(fā)展中小城市特別是小城鎮(zhèn)作為我國現(xiàn)階段推進城鎮(zhèn)化的重點（以德國為例），對特大城市、大城市一般持控制的立場（108個城市的總體規(guī)劃由國務院審批）另一種意見認為，提高城鎮(zhèn)化水平，應當考慮擴大城市的經(jīng)濟規(guī)模、提高城市的規(guī)模效益（以東京、首爾為例）城市群：推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)7第二：新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)化拉美國家城鎮(zhèn)化超前、忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深刻教訓；提高城鎮(zhèn)化水平，是減少農(nóng)村人口、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑2010年政府工作報告：“我們要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民，也要讓農(nóng)民有一個幸福生活的美好家園”十八屆三中全會：“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”2013年7月22日習近平在湖北鄂州考察：即使將來城鎮(zhèn)化達到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。82013年3月27-29日李克強江蘇、上?！靶滤幕笔仔阒茫和ㄟ^股份合作、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作等多種形式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是大方向；適度規(guī)模經(jīng)營可以提高土地、勞動力效率，更好更多地提供農(nóng)產(chǎn)品，對新型城鎮(zhèn)化會形成有力支撐910第三：新型城鎮(zhèn)化是既積極又穩(wěn)妥、健康推進的城鎮(zhèn)化積極，就是要抓住城鎮(zhèn)化進入快速推進階段的歷史機遇，充分挖掘城鎮(zhèn)化蘊含的巨大需求空間，為經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供接續(xù)力量穩(wěn)妥，就是要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，妥善解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變反復強調(diào)健康，對貧民窟、交通擁堵、高犯罪率等“城市病”的恐懼11第四：新型城鎮(zhèn)化是集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化集約：發(fā)展緊湊型城市，節(jié)約集約使用土地資源；我國城鎮(zhèn)人口密度不升反降，2000-2011年全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米，城鎮(zhèn)人口密度由每平方公里8500人下降到7300人智能：提高城市信息化和管理水平，住建部確定103個城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）為2013年度國家智慧城市試點綠色、低碳：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”（習，2013年4月考察海南講話）；建設生態(tài)宜居城市，提高生活質(zhì)量和幸福感；住建部“十二五”建設100個綠色生態(tài)示范城區(qū)，每個不小于1.5平方公里；建筑節(jié)能12二、新型城鎮(zhèn)化的三個基本考慮需求導向：經(jīng)濟增長需要接續(xù)力問題導向：“五個不可持續(xù)”亟待破解危機管理：如何跨越“中等收入陷阱”13（一）對城鎮(zhèn)化支撐經(jīng)濟增長寄予厚望改革開放之前城鎮(zhèn)化的緩慢發(fā)展改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快

城市：1978年193個，2013年658個，增加465個

建制鎮(zhèn)：1978年2173個，2013年20113個，增加17940個

城鎮(zhèn)人口：1978年1.7億人，2013年7.3億人，增加5.6億人

城鎮(zhèn)化率：1978年17.9%，2013年53.7%，提高35.8個百分點目前我國城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化、同等發(fā)展水平國家美國學者根據(jù)AMS-3DMSP國防氣象衛(wèi)星拍攝的照片，制作出的全球衛(wèi)星夜景圖141516171819據(jù)英國《每日郵報》網(wǎng)站2014年2月24日報道，美國國家航空航天局（NASA）衛(wèi)星圖片顯示，2014年1月30日，夜晚來臨后，朝鮮的兩個鄰國中國和韓國燈火通明，而朝鮮上空看上去，除東南部首都平壤外，整個國家?guī)缀跏且黄诎怠?0兩次金融危機與兩個關鍵節(jié)點1996年首次邁過30%的關鍵節(jié)點，1997年暴發(fā)亞洲金融危機；城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對成功應對亞洲金融危機、促進經(jīng)濟邁上一個大臺階發(fā)揮了重要作用2011年首次邁過50%的關鍵節(jié)點，2008年暴發(fā)的國際金融危機仍在持續(xù)；城鎮(zhèn)化能否接過支撐經(jīng)濟增長的接力棒？21應對1997年亞洲金融危機（1）：

城鎮(zhèn)化拉動了投資增長房地產(chǎn)投資：2008年全國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)完成投資30579億元，是1997年的9.6倍；房地產(chǎn)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重，1997年為16.6%，2008年達到20.6%城市基礎設施：城市道路、排水管道、公共交通、供電供水供氣供熱、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化建制鎮(zhèn)：建成區(qū)內(nèi)的基礎設施和公用事業(yè)發(fā)展22應對1997年亞洲金融危機（2）：

城鎮(zhèn)化拉動了消費增長在亞洲金融危后10多年的居民消費增長中，城鎮(zhèn)居民消費增長起主導作用。在居民消費總額中，城鎮(zhèn)居民所占比重1997年為60.5%，2008年上升到74.9%，提高14.4個百分點。城鎮(zhèn)人口比重提高是城鎮(zhèn)居民消費占比提高的主要因素城鎮(zhèn)居民相對消費水平提高促進了城鎮(zhèn)居民消費占比提高23應對1997年亞洲金融危機（3）：

城鎮(zhèn)化補課釋放出巨大經(jīng)濟增長動能1952年至1978年，二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重年均提高0.86個百分點，城鎮(zhèn)化水平僅年均提高0.21個百分點1978年到1997年，二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重年均提高0.52個百分點，城鎮(zhèn)化水平年均提高0.74個百分點1997年到2008年，二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重年均提高0.64個百分點，城鎮(zhèn)化水平年均提高1.25個百分點快速城鎮(zhèn)化帶有明顯“補課”性質(zhì)，以前被束縛的城鎮(zhèn)化動能逐步得到釋放，從多個方面拉動了亞洲金融危機后10多年間的中國經(jīng)濟增長應對2008年國際金融危機：

刺激政策的功過是非溫家寶：“過去五年……面對國際經(jīng)濟形勢復雜多變、持續(xù)低迷的嚴峻挑戰(zhàn)，中央科學判斷、果斷決策，有效避免了我國現(xiàn)代化進程因巨大的外部沖擊而出現(xiàn)大的波折，實踐證明這些決策部署是完全正確的”吳敬璉：“全球金融危機發(fā)生以后，2009年用4萬億投資、10萬億貸款，把GDP增長率拉到8%以上。當時有些人覺得非常得意，說我們率先走出了危機。實際上這是飲鴆止渴的辦法”“舊的增長模式和用強勢政府海量投資支撐高速度增長的發(fā)展路線已經(jīng)走到了盡頭”2425危機影響與潛在經(jīng)濟增長率下降交織潛在經(jīng)濟增長率：一國（或地區(qū)）經(jīng)濟所生產(chǎn)的最大產(chǎn)品和勞務總量的增長率，或者說一國（或地區(qū)）在各種資源得到最優(yōu)和充分配置條件下，所能達到的最大經(jīng)濟增長率。這里講的資源包括自然資源，也包括人力資源、技術和管理，還包括制度安排和經(jīng)濟政策。從高速增長到中高速增長：1979-2010年GDP年均增長9.9%；林毅夫認為未來20年可實現(xiàn)年均8%；《2030年的中國》預測2011-2015年為8.6%，2016-2020年為7%，2021-2025年為5.9%，2026-2030年為5%；一些專家的預測值更低26如何應對潛在增長率下降高速度不是萬能的，但沒有一定速度也是萬萬不能的。沒有一定的經(jīng)濟增長速度，從當前看，增加就業(yè)、改善民生缺乏物質(zhì)基礎和財力支撐；從長遠看，不利于經(jīng)濟實力、綜合國力再上大臺階。兩點論：既不能盲目追求高速度，也不能任由經(jīng)濟增長速度滑出合理區(qū)間；“上限”與“下限”迫切需要挖掘城鎮(zhèn)化這個最大內(nèi)需潛力、服務業(yè)這個最大就業(yè)容納器、改革這個最大制度紅利27“中國還有8億左右農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需所在，蘊涵著雄厚的發(fā)展?jié)摿Α保ɡ羁藦姡?010年3月21日會見中國發(fā)展高層論壇外方代表）“從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當數(shù)量農(nóng)村富余勞動力及人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來投資的大幅增長和消費的快速增加，也會給城市發(fā)展提供多層次的人力資源”（李克強，2012年11月21日《人民日報》文章）“中國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略如同給經(jīng)濟注入了強心針，各地紛紛推出自己的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”（2013年1月8日《21世紀經(jīng)濟報道》文章）28（二）城鎮(zhèn)化關鍵節(jié)點

必須審視的突出問題城市二元結(jié)構的格局不可持續(xù)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化不可持續(xù)城鎮(zhèn)化的開發(fā)建設籌資模式不可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的局部泡沫化局面不可持續(xù)城鎮(zhèn)化的失衡布局不可持續(xù)291.城市二元結(jié)構格局不可持續(xù)中國不僅因為城鄉(xiāng)分治而形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構，而且在城鎮(zhèn)內(nèi)部也存在明顯的二元結(jié)構；在城鎮(zhèn)化率從30%提高到50%的城鎮(zhèn)化進程中，這種雙重二元結(jié)構不僅沒有消解，在某些方面甚至進一步“固化”城市二元結(jié)構，體現(xiàn)在繁華的城市中心區(qū)與簡陋的棚戶區(qū)、工礦區(qū)的明顯反差上，體現(xiàn)在規(guī)劃區(qū)或建成區(qū)內(nèi)國有土地城區(qū)與集體土地“城中村”的明顯發(fā)差上城市二元結(jié)構，更體現(xiàn)在城鎮(zhèn)戶籍人口與進城農(nóng)民在社會保障等一系列方面的強烈反差上30北京市東城區(qū)琉璃廠附近的棚戶區(qū)。2013年北京梳理出四環(huán)路以內(nèi)中心城區(qū)的棚戶區(qū)有527個片區(qū)，涉及本地居民70萬人、23萬戶，計劃投資5000億元、用5年時間改造完成。312013年7月，距北京CBD幾百米的棚戶區(qū)32專業(yè)維修核潛艇，核彈頭翻新,改裝,拋光,噴漆.回收二手航母,維修核反應堆,清洗航母油槽、航天飛機保養(yǎng)換三濾.高空作業(yè)擦洗衛(wèi)星表面除塵.星球設計，阿帕奇直升機擴展貨倉，塔克換鏈上油，全球海洋保養(yǎng)及維護，南極冰川修復,地球形狀改造及時空改變顛倒業(yè)務，批發(fā)殲10，F(xiàn)22F35B2轟炸機，各類核彈頭，諾亞方舟（正在研發(fā)中，可于2013年11月前訂購）。量大從優(yōu)！有發(fā)票.。332.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化不可持續(xù)2000年到2011年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，但是城鎮(zhèn)人口僅增長50.5%；承載的人口從每平均公里7700人下降到7000人，大概下降10%。從目前情況看，城鎮(zhèn)工礦用地中處于低效利用狀態(tài)有五千平方公里，占全國城市的11%左右。同期大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村建設用地反而增加了3045萬畝。2001年到2010年這十年期間，全國建設占用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同時期補充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是說補充的耕地沒有占用的耕地好。盡管法律上規(guī)定嚴格的耕地補充制度，但是現(xiàn)實中，一些地方還是占多補少，占優(yōu)補劣，占水田補旱地，耕地的質(zhì)量下降。34353.城鎮(zhèn)化開發(fā)建設籌資模式不可持續(xù)通過“計劃價征地、市場價賣地”賺取土地差價款用于城市建設的模式不可持續(xù)：1999年全國國有土地出讓金收入514億元、相當于當年地方財政本級收入的9%，2013年上升到41249.52億元和59.8%通過地方政府融資平臺大量舉債籌集城市建設資金的模式不可持續(xù)：2013年6月底全國政府性債務余額30.3萬億，其中：政府負有償還責任的債務20.7萬億元，政府負有擔保責任的債務2.9萬億,政府可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億。地方融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務40755.54億元、政府負有擔保責任的債務8832.51億元、政府可能承擔一定救助責任的債務20116.37億元。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。36374.城鎮(zhèn)化局部泡沫化局面不可持續(xù)國際化大都市：全國655個城市要走向世界、183個城市要建設“國際化大都市”摩天大樓：目前中國內(nèi)地現(xiàn)有摩天大樓（超過500英尺，約合152米）470座，在建摩天大樓還有332座，另有516座已經(jīng)完成土地拍賣、設計招標或已奠基；美國目前為533座，在建及規(guī)劃的摩天大樓只有30座。這意味著，未來十年內(nèi)，中國將以1318座的摩天大樓總數(shù)傲視全球。造城運動：新區(qū)數(shù)量多、規(guī)劃面積大、城市功能弱、產(chǎn)業(yè)基礎差。不少地方出現(xiàn)“鬼城”。房地產(chǎn)分化：三四線城市房地產(chǎn)銷售不暢385.城鎮(zhèn)化失衡布局不可持續(xù)從規(guī)模結(jié)構看：“大的大、小的小”問題突出，優(yōu)質(zhì)資源集中在大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)基礎設施差、公共服務不足；2010年小城鎮(zhèn)人口占比下降到20.7%，退回到20年前水平從區(qū)域布局看：城鎮(zhèn)化水平東高西低，工業(yè)化程度高的東部地區(qū)，總城市數(shù)、縣級城市數(shù)明顯多于工業(yè)化程度低的中西部地區(qū)，2010年人口普查表明京津冀、長三角、珠三角城市群人口占比持續(xù)提高39特大城市常住人口增長不已城市第六次人口普查數(shù)（萬）占全國比重（%）20002010北京19611.091.46天津12940.790.97上海23021.321.72廣州12700.780.94深圳10360.550.7740常住人口（萬人）城鎮(zhèn)人口（萬人）城鎮(zhèn)化率（%）東部地區(qū)514613183361.86中部地區(qū)359271695547.19西部地區(qū)364281629744.74東北地區(qū)10973654059.602012年不同地區(qū)城鎮(zhèn)化率2012年中西部地區(qū)常住人口72355萬人，城鎮(zhèn)人口33252萬人，城鎮(zhèn)化率45.96%。按4.95‰的自然增長率計算，2020年中西部常住人口將達到74899.64萬人、現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口將增長到34421.43萬人。如果按城鎮(zhèn)人口增加1億人，屆時中西部城鎮(zhèn)化率為57.74%，8年提高11.78個百分點；如果按解決1億農(nóng)村人口進城，屆時中西部城鎮(zhèn)化率將達到59.31%，8年提高13.35個百分點。2012年各省區(qū)市城鎮(zhèn)化率411935年地理學家胡煥庸提出黑河（愛輝）-騰沖線（約為45°），東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國96%的人口；中科院國情小組根據(jù)2000年資料統(tǒng)計分析，胡煥庸線東南側(cè)占全國43.18%的國土面積，集聚了全國93.77%的人口和95.70%的GDP43（三）避免落入中等收入陷阱世界銀行2013年7月1日新修訂標準：人均GNI小于或等于1035美元為低收入國家，1036-4085美元為下中等收入國家；4086-12615美元為上中等收入國家，大于或等于12616美元為高收入國家中等收入陷阱：一個經(jīng)濟體從中等收入向高收入邁進的過程中，既不能重復又難以擺脫以往由低收入進入中等收入的發(fā)展模式，很容易出現(xiàn)經(jīng)濟增長的停滯和徘徊。進入這個時期，前期經(jīng)濟快速發(fā)展積累的矛盾集中爆發(fā)，原有的增長機制和發(fā)展模式無法有效應對由此形成的系統(tǒng)性風險據(jù)世行分析，上世紀60年代初，有101個國家進入中等收入國家行列；但到2008年，其中真正跨過“中等收入陷阱”而進入高收入水平的國家只有13個，而且絕大多數(shù)是小國4344部分國家或地區(qū)

跨越3000-10000美元發(fā)展階段時間表國家或地區(qū)3000-10000美元起止年份所用年數(shù)備注墨西哥1980201131公認陷入中等收入陷阱的部分國家代表阿根廷1982201129巴西1990201020馬來西亞1992201220中國2008

世界1986201125

美國1962197816成功跨越中等收入陷阱的部分國家及地區(qū)加拿大1966198014歐洲1973198714英國1973198613香港1976198812澳大利亞1969198011日本197219819韓國198719958德國1971197984445對中國落入“中等收入陷阱”的擔憂2013年我國人均GDP達到6700美元收入分配差距擴大、貪污腐敗嚴重、社會動蕩未富先老、人口紅利消失資源消耗過量、生態(tài)環(huán)境退化外部環(huán)境趨緊工業(yè)化中后期、城鎮(zhèn)化快速推進期，如何避免農(nóng)業(yè)衰落、農(nóng)村凋敝4546三、推進新型城鎮(zhèn)化

要求改革農(nóng)村產(chǎn)權制度賦權不充分：如何理解土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的用益物權屬性？集體建設用地“集體所有、集體使用”？權利受侵犯：規(guī)劃和用途管制與發(fā)展權補償缺失退出不順暢：集體所有制是以成員權為基礎的共同共有制，進入憑身份、退出無補償47守住三條底線在所有制上做文章，派生的問題可能遠遠超過想要解決的問題“18億畝紅線”本質(zhì)上是一種政策立場和宣示，即便第二次土地祥查結(jié)果公布后數(shù)據(jù)有所增加，“現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定”；劃定永久基本農(nóng)田農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利只能增加不能減少“不論怎么改都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改沒了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”48賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利擴大土地增值收益分配權擴大土地承包經(jīng)營權權能擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權權能擴大集體資產(chǎn)股份權能49（一）擴大農(nóng)民土地增值收益分配權土地管理法第47條：國家征收農(nóng)村集體土地按原用途補償、最高不超過30倍十八屆三中全會：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”2014年中央1號文件：“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”50土地是財富之母土地：地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體用途管制：農(nóng)用地、建設用地、未利用地；農(nóng)村集體建設用地分為三類；城市國有建設用地分為商貿(mào)建設用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設施用地等土地增值收益：因農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地、工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)或住宅用地、低容積率轉(zhuǎn)高容積率等改變用途而產(chǎn)生的額外收益；因經(jīng)濟社會發(fā)展、人口增加、基礎設施改善而產(chǎn)生的漲價收益51五個利益相關者城郊農(nóng)民：在按原用途補償?shù)闹贫瓤蚣芟?，不能參與農(nóng)地轉(zhuǎn)城市建設用地產(chǎn)生的增值收益分配農(nóng)區(qū)農(nóng)民：960萬平方公里，每一寸土地都應有平等的發(fā)展權；因位置、用途和規(guī)劃管制，沒有機會實現(xiàn)土地的工業(yè)化城市化城市政府：“計劃價”征收、“市場價”出讓，獲得巨額土地出讓金收入，形成廣受詬病的“土地財政”開發(fā)企業(yè)：央視“房地產(chǎn)企業(yè)拖欠土地增值稅”風波城市居民：新建住房購買者是高地價承受者和“土地財政”貢獻者；囤地和炒房者是漲價收益的獲得者5252按原用途補償不合時宜“按原用途補償”是計劃經(jīng)濟產(chǎn)物：漲價歸公與漲價歸私“非勞動成果論”：農(nóng)地轉(zhuǎn)建設用地產(chǎn)生的增值是規(guī)劃、用途管制和經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，而非農(nóng)民勞動創(chuàng)造，應歸社會所有“工業(yè)化城市化成本論”：按原用途補償，并以劃撥方式向建設項目供地，確實降低了工業(yè)化城市化成本；但以招拍掛有償出讓后，工業(yè)地價、商業(yè)地價、特別是商品房地價快速上漲53實踐中對“按原用途補償”的突破征地補償標準逐步提高、大中城市郊區(qū)普遍超過30倍，但核心原則未變多數(shù)地方、特別大城市郊區(qū)征地補償已超過原用途所可能產(chǎn)生的收益征地制度改革試點：留地開發(fā)、土地使用權入股廣泛存在的灰色地帶、法外現(xiàn)象54右圖：2014年3月21日凌晨2時，山東平度鳳臺街道杜家疃村農(nóng)田里一處帳篷起火，導致4名守地農(nóng)民1人死亡、3人不同程度受傷。裝有死者遺體的冰棺擱置現(xiàn)場，家屬默守一旁。左圖：2014年3月22日，平度市杜家疃村，村民在村南被征土地上圍觀被燒毀的帳篷杜家疃案例透露出的信息“征你一頭牛，補你一只雞”：征地125.36畝（138畝？），土地補償費604萬元，青苗及地上附著物補償340萬元，合計畝均7.5萬元；已出讓83.727畝（81.59畝？），成交價1.0315億元，畝均123萬元增值分享：平度規(guī)定經(jīng)營性用地公開出讓后，土地出讓收入扣除征地成本、提取相關基金后余額的30%撥付給被征地村莊。杜家疃81.59畝已征收并公開出讓土地獲得1527.9萬元土地出讓收益。問題所在：“對于征地本身，大家還是很渴望的”，“我們村一個人平均也就4分地，種麥子不賺錢，一征地，大家就有錢了”，“這么多錢放在村委會，我不相信他們不貪污不挪用”啟示：做到了按原用途補償，分享了土地增值收益；但農(nóng)村土地所有權的權利主體與行使主體之間關系沒有處理好5556正途一：集體土地有條件入市憲法第10條：城市的土地屬于國家所有土地管理法第43條：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外土地管理法第63條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外57有條件入市十七屆三中全會：土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，農(nóng)民可以通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營（圈外機會很少，圈內(nèi)繼續(xù)征收）十八屆三中全會：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價58防止對“集體土地入市”的誤讀誤判“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，意味著集體建設用地入市后用途會受到嚴格限制“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”，意味著公益性建設用地和宅基地不在其列農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地實行指令性計劃管理，新增建設用地計劃指標掌握在政府手中，不可能分給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只有存量建設土地可能入市59小產(chǎn)權房不合法、不公平不合法：不符合土地利用規(guī)劃、違反了土地用途管制。規(guī)劃和用途管制是現(xiàn)代土地制度的重要原則，是法制國家通行的制度安排。小產(chǎn)權房，有些建在農(nóng)村集體建設用地上，用些甚至建在農(nóng)用地上，而按目前的規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體建設用地不是用來建商品住宅的，農(nóng)用地更不能隨意轉(zhuǎn)為建設用地。不公平：小產(chǎn)權房用地沒有繳納土地出讓金、沒有分攤城市基礎設施建設成本，對那些購買了商品房、分攤了城市基礎設施建設成本的人是不公平的；能蓋小產(chǎn)權房的農(nóng)民，不是廣大農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民，只是城中村和城郊的原住民，對占人口絕大多數(shù)的城外農(nóng)民和外來進城農(nóng)民是不公平的60集體土地入市需要配套措施規(guī)劃和用途管制：入市后的用途管制；增強規(guī)劃的嚴肅性，防止尋租增值收益分配：各地存量集體建設用地差異很大，存量大的地方都是當年為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法占地突出的地方，不追究原罪、撐死膽大的？（深圳，70%歸市土地基金，30%歸原集體經(jīng)濟組織繼受者，外加20%的物業(yè)；嘉魚，縣、鎮(zhèn)、村按30%、20%和50%分成）所有權權利主體與行使主體：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）？村？組？完善治理機制，防止“村官”貪腐61正途二：調(diào)整征地價格形成機制城鎮(zhèn)化快速擴展階段，縮小征地范圍受到諸多制約：公益性與經(jīng)營性的區(qū)分、相鄰地塊的利益平衡修改土地管理法第47條，綜合考慮區(qū)位、市場地價、規(guī)劃用途等因素，制定區(qū)片基準地價，以此作為確定征地價格的依據(jù)，實現(xiàn)從“按原用途補償”到“按規(guī)劃用途補償”，做到公正補償規(guī)范征地程序，保障農(nóng)民知情權、參與權、監(jiān)督權62正途三：探索新的補償和安置辦法“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”留地安置：將一定比例的被征收土地交給集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)區(qū)段征收：借鑒臺灣經(jīng)驗63美國西雅圖市著名“最牛釘子戶”：西雅圖巴拉德西北46街一棟兩層樓的老房子。這棟房子建于1900年，只有90多平方米。2006年，西雅圖的房產(chǎn)開發(fā)商計劃在此建設綜合購物中心。鄰居相繼搬離，時年85歲的伊迪絲卻拒絕搬遷。根據(jù)政府評估機構的測算，破舊不堪的房子只值8000美元，所占地皮也差不多只值10萬美元。負責拆遷的工程監(jiān)理勸說，最后甚至開出了100萬美元的拆遷補償款，伊迪絲仍然拒絕搬離，成了當?shù)刂摹搬斪討簟薄Ｋ膬蓪有浅蔀榱水數(shù)氐摹暗貥耸浇ㄖ?。迪士尼公司以老人的故事為原型，拍攝了膾炙人口的動畫片《飛屋環(huán)游記》。1966年日本政府決定建設成田機場，以分擔東京羽田機場客流。40多年過去了，成田機場已經(jīng)成為日本最大的國際航空港，年客流量居日本第二位，但至今仍處于“未完工”狀態(tài)。成田機場按原計劃應該有ABC三個跑道，1978年開港時只有1條跑道投入使用。2002年，B跑道一半才“非正式”地開始使用，跑道的一頭是一位“釘子戶”的房子、農(nóng)田和手工作坊。機場修建土地上原有325家農(nóng)戶，2012年11月28日，在法院的強制執(zhí)行下，又有兩座“釘子戶”遭拆除，至此成田機場內(nèi)及周邊還剩下8個釘子戶。652012年3月，山東省東營市東城區(qū)沙營村紀慶玉老人的房前屋后開始了大規(guī)模拆遷。為了逼迫老人搬遷，有人掐斷了電線、自來水管，還用推土機把以前的路面全部毀掉，在房子東側(cè)、北側(cè)、西側(cè)拉土抬高3米進行封堵。為了給自己活下去的希望，老人在房子上樹起五星紅旗、門口貼上愛國標語。2011年，濰坊市濰城區(qū)偏涼子村啟動城中村改造工程，110多戶村民房屋拆成廢墟，剩余的30多戶因賠償條件談不攏未拆。兩年來談判一直在進行，至2013年5月初只剩下4戶村民。2013年5月9日清晨，數(shù)百村民聚集“釘子戶”于普順家門口，村支書及部分村民下跪求其拆房。6667（二）擴大土地承包經(jīng)營權權能《物權法》將土地承包經(jīng)營權界定為用益物權，賦予其占有、使用、收益權能；《擔保法》第37條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押十七屆三中全會：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權”、“完善土地承包經(jīng)營權權能”十八屆三中全會：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”（不含繼承、交易權）農(nóng)民早已擁有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)權。允許承包經(jīng)營權抵押、擔保，使土地承包經(jīng)營權權能進一步擴大，更加逼近完整財產(chǎn)權。68農(nóng)地產(chǎn)權在集體與農(nóng)戶間分割的歷史脈絡權能收縮集體所有權權能擴大農(nóng)戶承包經(jīng)營權權能占有反復強調(diào)發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地；1997年提出集體預留機動地比例不得超過5%，清理整頓“兩田制”和“反租倒包”1984年提出土地承包期一般應在15年以上；1993年提出在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變，提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”；2003年提出全家進入小城鎮(zhèn)落戶的可以不退回承包地；2008年提出現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變；2011年提出無論全家進入什么類型城鎮(zhèn)落戶都可不退回承包地使用反復強調(diào)發(fā)包方不得干預承包方依法進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動1985年中央1號文件規(guī)定，任何單位都不得再向農(nóng)民下達指令性生產(chǎn)計劃；2003年農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包方有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品收益農(nóng)村稅費改革取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)民不再向集體繳納土地承包費大包干時即開始實行“上交國家的，留足集體的，剩下全是自己的”；1984年允許轉(zhuǎn)出戶向轉(zhuǎn)入戶收取一定數(shù)量的平價口糧；反復強調(diào)有償流轉(zhuǎn)；2004年開始按承包主體發(fā)放農(nóng)業(yè)直接補貼處分反復強調(diào)集體經(jīng)濟組織不得強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地1984年提出農(nóng)戶可以自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包；2003年農(nóng)村土地承包法規(guī)定通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)69合理界定農(nóng)地所有權、承包權、經(jīng)營權“尊重集體所有權”：尊重集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用“劃斷農(nóng)戶承包權”：界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點公平的基礎上落實“長久不變”，并對承包權的權能邊界進行清晰界定“保護務農(nóng)者經(jīng)營權”：適應承包主體與經(jīng)營主體分離的新趨勢，對實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者給予更多支持和保護，讓務農(nóng)種糧者得實惠70農(nóng)地產(chǎn)權的新界定權能所有權承包權經(jīng)營權占有發(fā)包權、對撂荒等行為的監(jiān)管權、接受和管理有條件的外遷戶退回的承包地承包合同約定年限內(nèi)的實際控制權流轉(zhuǎn)合同約定年限內(nèi)的實際控制權使用個別地方維持集體統(tǒng)一經(jīng)營利用承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權收益?zhèn)€別地方集體統(tǒng)一經(jīng)營產(chǎn)生的收益利用承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的收益、流轉(zhuǎn)收益利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的收益、國家各項農(nóng)業(yè)直接補貼收益處分發(fā)揮流轉(zhuǎn)橋梁和服務作用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作；有條件地單子繼承抵押7172當前要做的工作明確抵押、擔保、入股的客體是經(jīng)營權明確“長久不變”的具體含義，“長久不變”的起點年份，如何解決二輪承包遺留問題確權登記頒證：2013年中央1號文件要求五年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證；2014年在兩個省整建制推進，其他省區(qū)市至少選擇一個縣整建制推進；亟待明確解決問題的基本原則，究竟是繼續(xù)確土地承包經(jīng)營權，還是分別確承包權、經(jīng)營權73（三）擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權權能私房公地：農(nóng)民對住房擁有完整產(chǎn)權、對宅基地擁有用益物權（占有、使用）宅基地制度：一戶一宅、無償取得、長期占有、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、退出無門“兩個嚴禁”：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證74制度性問題物權法已將宅基地使用權界定為用益物權（占有、使用，不含收益、處置），但不能抵押、流轉(zhuǎn)農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導致農(nóng)民房屋價值不能得到充分體現(xiàn)農(nóng)村人口流動日趨頻繁，空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非?？上?5法外現(xiàn)象農(nóng)房出租跨村農(nóng)房買賣農(nóng)房抵押與流轉(zhuǎn)交易：浙江樂清市，從農(nóng)房抵押到農(nóng)房流轉(zhuǎn)；安徽20個縣農(nóng)村綜合改革試點，允許農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式獲得其他集體經(jīng)濟組織宅基地使用權76湖南瀏陽農(nóng)房抵押實踐1995年，瀏陽市委市政府下發(fā)《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理的通知》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始有組織地推動農(nóng)房頒證、交易等工作2009年，市政府印發(fā)《瀏陽市農(nóng)村房屋抵