政府規(guī)制政策評(píng)價(jià)中的成本收益分析

政府規(guī)制政策評(píng)價(jià)中的成本收益分析

中國(guó)是一個(gè)監(jiān)管大國(guó)。為了應(yīng)對(duì)層出不窮的公共治理問(wèn)題，經(jīng)常需要由政府來(lái)選擇政策工具，從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目的。對(duì)于政府規(guī)制手段選擇的評(píng)估，則貫穿于政策制定、執(zhí)行和司法評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程。然而，由于行政過(guò)程的不同時(shí)段往往采用不同的評(píng)價(jià)方法，因此，規(guī)制政策被迫面臨多重標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值判斷，有時(shí)甚至由于缺乏必要的“共量”基礎(chǔ)，使完整的評(píng)價(jià)體系陷于崩離。有鑒于此，美國(guó)在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并將其從政策形成階段拓展到司法評(píng)價(jià)領(lǐng)域，作為傳統(tǒng)“利益衡量”的補(bǔ)充，來(lái)試圖解決規(guī)制政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的一貫性難題，這非常值得我國(guó)借鑒。近年來(lái)，我國(guó)在政府決策和立法領(lǐng)域，已經(jīng)非常明確地提出“成本收益分析”的要求。除了《行政許可法》要求對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行成本收益分析之外，①國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也明確提出“積極探索對(duì)政府項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。”但是，成本收益分析的結(jié)構(gòu)層次如何展開(kāi)？技術(shù)方法如何實(shí)踐？依然欠缺比較成熟的思路。尤其是，它的優(yōu)勢(shì)如何在包括司法評(píng)價(jià)在內(nèi)的整個(gè)規(guī)制措施實(shí)施過(guò)程中得以發(fā)揮，也是亟待解決的問(wèn)題。本文試圖以成本收益分析方法運(yùn)用較為嫻熟的美國(guó)為借鑒藍(lán)本，介紹其具體的分析結(jié)構(gòu)和操作方法，并梳理這一方法的困境和轉(zhuǎn)型可能，以期對(duì)我國(guó)的制度實(shí)踐有所裨益。一、成本收益分析在規(guī)制政策評(píng)估中的意義成本收益分析在美國(guó)公共政策和法學(xué)領(lǐng)域的異軍突起，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)學(xué)作為科學(xué)方法在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域成為重鎮(zhèn)的表現(xiàn)之一。在法學(xué)界，以波斯納法官為代表的法經(jīng)濟(jì)學(xué)者，也預(yù)言“去法化”和“日趨經(jīng)濟(jì)學(xué)化”，將是法學(xué)發(fā)展的新方向。②在這種去法化浪潮和經(jīng)濟(jì)學(xué)方法大量運(yùn)用的趨勢(shì)中，成本收益分析方法在政策分析和法學(xué)領(lǐng)域的滲透，成為一個(gè)典范。③通俗地理解，成本收益分析是采用“貨幣基準(zhǔn)”，對(duì)手段實(shí)施的“投入成本”與目的達(dá)成后的“產(chǎn)出利益”作比較，從而決定是否采取以及采取何種規(guī)制措施的方法。一般來(lái)說(shuō)，如果手段實(shí)施所需要的“負(fù)面成本”已經(jīng)大于“正面獲益”，那么，即使政策實(shí)施有助于達(dá)成公共治理目標(biāo)，也會(huì)因違背成本收益分析規(guī)則而遭到拋棄。之所以這種評(píng)估方法在美國(guó)得到廣泛運(yùn)用，不僅僅由于規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)需求，更是因?yàn)槌杀臼找娣治鲎鳛橐豁?xiàng)方法，對(duì)于補(bǔ)足傳統(tǒng)利益衡量機(jī)制的局限、統(tǒng)合行政過(guò)程不同階段的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，都具有非常重要的意義。由于強(qiáng)調(diào)“成本”與“產(chǎn)出”間的利益衡量，成本收益分析很容易被納入傳統(tǒng)行政實(shí)踐和司法領(lǐng)域的利益衡量模式。而與傳統(tǒng)利益衡量(或稱法益衡量)過(guò)于局限在“公益實(shí)現(xiàn)”與“私益侵害”的兩造格局不同，它將政策工具的各項(xiàng)成本，也納入衡量過(guò)程。不僅拓展了“公共利益”自身的理解，也擴(kuò)充了利益衡量可能觸及的衡量事項(xiàng)，從而實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)利益衡量工具向更為寬廣的視域和多維角度發(fā)展。此外，從評(píng)估結(jié)果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判斷，相比于傳統(tǒng)利益衡量時(shí)結(jié)論的“非此即彼”，則明顯地具有“超目的導(dǎo)向”優(yōu)勢(shì)：即使有非常迫切而必要的規(guī)制需要，但由于成本過(guò)高，因此，放棄任何規(guī)制措施，也能取得法政策學(xué)意義上的正當(dāng)性。當(dāng)然，更為本質(zhì)的是，成本收益分析借助于貨幣分析的“共量性”(commensurability)，有效緩解了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)間的“不可化約”(irreducibility)。④換言之，成本收益分析以貨幣為共量基準(zhǔn)，為傳統(tǒng)利益衡量要素間缺乏一般等價(jià)物從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接作價(jià)對(duì)比的困境，提供一把“破冰之錘”。這樣，原本非常抽象復(fù)雜并且無(wú)法共量的利害關(guān)系，就具有數(shù)據(jù)化的對(duì)比可能性。這樣，它在相當(dāng)程度上克服了纏繞在利益衡量質(zhì)疑和批判聲中“過(guò)于主觀性”的弊病，有力地回應(yīng)了“利益衡量”缺乏客觀評(píng)價(jià)基礎(chǔ)的頑疾。⑤因此，不少學(xué)者相信，成本收益分析方法的運(yùn)用，尤其是在規(guī)制政策形成和司法評(píng)價(jià)領(lǐng)域的統(tǒng)合運(yùn)用，不僅是有效落實(shí)“規(guī)制緩和”這一改革目標(biāo)的一劑良藥，并且也是使規(guī)制政策分享同一套價(jià)值評(píng)價(jià)體系的居功之臣。對(duì)于這樣一套政策評(píng)估方法的借鑒和運(yùn)用對(duì)我國(guó)當(dāng)然也具有積極意義。二、評(píng)估報(bào)告的構(gòu)成及其多重分析結(jié)構(gòu)的展開(kāi)美國(guó)是當(dāng)前在規(guī)制政策評(píng)價(jià)體系中采取成本收益分析方法最為嫻熟和廣泛的國(guó)家。自1971年尼克松總統(tǒng)確立對(duì)特定規(guī)制事項(xiàng)進(jìn)行“生活品質(zhì)評(píng)價(jià)”(QualityofLifeReview)制度之后，經(jīng)過(guò)一系列由總統(tǒng)發(fā)布的行政命令，⑥美國(guó)確立起在行政機(jī)關(guān)正式實(shí)施行政規(guī)制前，必須對(duì)實(shí)施該項(xiàng)規(guī)制所花費(fèi)的成本和可能獲得的收益進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析，并經(jīng)由專門的聯(lián)邦預(yù)算管理局加以審核的制度。⑦這就是通常所稱的成本收益分析。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)完整的成本收益分析報(bào)告包括四個(gè)部分：(1)政府規(guī)制的潛在利益；(2)可能的花費(fèi)與成本；(3)潛在的凈效益分析；(4)較低成本達(dá)成相同規(guī)制目標(biāo)的替代途徑，及其對(duì)應(yīng)的利益與成本分析。⑧這個(gè)成本收益分析報(bào)告對(duì)于政府決策的約束意義在于：不僅擬采取的政府行動(dòng)需要依據(jù)大量而充分的資訊，只有在潛在的社會(huì)利益大于社會(huì)成本時(shí)，才能實(shí)施一項(xiàng)規(guī)制措施，并且，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在為社會(huì)帶來(lái)最高凈利益的規(guī)制目標(biāo)下，選擇對(duì)社會(huì)凈成本最少的方式來(lái)達(dá)成目標(biāo)。因此，雖然從概念上理解看，成本收益分析乃針對(duì)某一項(xiàng)特定的規(guī)制措施而進(jìn)行，實(shí)際上它內(nèi)含了多重分析結(jié)構(gòu)和評(píng)估對(duì)象。(一)以“沒(méi)有規(guī)制的現(xiàn)存狀態(tài)”為對(duì)照假設(shè)在成本收益分析過(guò)程中，無(wú)論是用于政策形成前的預(yù)評(píng)估(pre-evaluation)，還是配合一項(xiàng)政策實(shí)施后的影響評(píng)價(jià)(impactevaluation)，都離不開(kāi)一個(gè)對(duì)照假設(shè)(counterfactuals)。由于成本收益分析誕生的前提，本質(zhì)上是發(fā)端于經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)“規(guī)制不靈”或“規(guī)制無(wú)效論”的批評(píng)，因此，最常見(jiàn)的對(duì)照假設(shè)是以“沒(méi)有該規(guī)制的現(xiàn)存狀態(tài)”。⑨換句話說(shuō)就是，如果維持現(xiàn)狀，不采取某項(xiàng)規(guī)制措施，究竟會(huì)怎樣？有意思的是，成本收益分析也常常運(yùn)用于對(duì)既存規(guī)制狀態(tài)的評(píng)估，此時(shí)，潛在地對(duì)照假設(shè)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粋€(gè)不存在該規(guī)制的未來(lái)狀態(tài)”。無(wú)論如何，它們都揭示出：任何的政府規(guī)制首先都存在一個(gè)在“管”與“不管”之間的選擇問(wèn)題。以“禁止酒后駕駛”這項(xiàng)公共政策為例，如果說(shuō)傳統(tǒng)的利益衡量往往考慮的是人身安全保護(hù)與行為自由限制之間的價(jià)值位階關(guān)系，從而選擇是否實(shí)施該規(guī)制措施的話，那么成本收益分析，則需要對(duì)照“放任酒后駕駛”可能導(dǎo)致的社會(huì)狀態(tài)。此時(shí)，因酒后駕駛導(dǎo)致的車禍率及其社會(huì)損失的貨幣性折算，就十分具有說(shuō)服力，公共利益保護(hù)的重大急迫性也體現(xiàn)于此。值得說(shuō)明的是，這種未經(jīng)規(guī)制狀態(tài)所產(chǎn)生的“社會(huì)成本”，通常在成本收益分析時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為進(jìn)入規(guī)制狀態(tài)后的“社會(huì)收益”。(二)以“特定規(guī)制事項(xiàng)的成本/收益”為分析單元特定規(guī)制事項(xiàng)的成本與收益，是成本收益分析中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的分析單元?？傮w說(shuō)來(lái)，最終某個(gè)規(guī)制方案被采納，最核心的數(shù)據(jù)支撐，就來(lái)自這一分析單元。它包含兩個(gè)對(duì)比項(xiàng)數(shù)：成本和收益。一般而言，成本收益分析報(bào)告會(huì)產(chǎn)生若干選擇事項(xiàng)，并選擇單個(gè)或多個(gè)特定事項(xiàng)作為核心論證的方案。包含在每一方案中的規(guī)制方案，就屬于這里的“特定規(guī)制事項(xiàng)”。在成本收益分析過(guò)程中，對(duì)于任何一個(gè)特定規(guī)制事項(xiàng)，都必需以貨幣為形態(tài)，評(píng)估其成本和收益的價(jià)值，從而得出每一個(gè)特定規(guī)制事項(xiàng)“是否值得”的判斷。⑩而如何得出“值得”的判斷呢？這就要求“收益超過(guò)成本”。這里同時(shí)產(chǎn)生兩個(gè)非常重要的概念，一是“凈收益”(netbenefit)，它是由總收益減去總成本所得到的值。一般說(shuō)來(lái)，只有當(dāng)“凈收益”呈現(xiàn)“正值”時(shí)，一項(xiàng)政府規(guī)制才具有最起碼的參考資格；第二個(gè)概念是“收益/成本率”(benefit-costratio)，它核算單位成本的收益取得量。(11)一般說(shuō)來(lái)，“收益/成本率”的比率越高，單位成本的收益獲取量越大，那么規(guī)制就越有價(jià)值。規(guī)制方案被采納的可能性也就越高。(三)以“可替代性手段”為評(píng)估對(duì)比特定規(guī)制事項(xiàng)的成本與收益，雖然構(gòu)成成本收益分析的核心單元，但是，即使某一特定規(guī)制事項(xiàng)在“凈收益”和“收益/成本率”上都獲得令人滿意的答案，政策評(píng)估也尚未終結(jié)。與特定規(guī)制事項(xiàng)的成本與收益作為一個(gè)“單體性”、“缺乏對(duì)照”的數(shù)據(jù)不同，對(duì)“替代性手段”的評(píng)價(jià)，則為成本收益分析提供了更為寬廣的政策選擇和參考背景。這里產(chǎn)生了另一個(gè)重要的概念：最大凈利(maximumofnetbenefit)。(12)予以重點(diǎn)考慮的每個(gè)可替代性手段，都將形成特定規(guī)制事項(xiàng)的成本與收益數(shù)據(jù)，在廣泛地對(duì)比這些替代方案之間的優(yōu)劣之后，政府才會(huì)最終宣稱定案的規(guī)制計(jì)劃，并同時(shí)說(shuō)明最終采納的政府規(guī)制措施能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)的最大凈利。(13)通常情況下，“維持現(xiàn)狀”或者說(shuō)“不規(guī)制”，也是可替代方式的評(píng)價(jià)對(duì)象之一。比如有時(shí)，“零規(guī)制”方案，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的說(shuō)明義務(wù)。值得說(shuō)明的是，在替代手段的評(píng)價(jià)過(guò)程中，全面的資訊收集工作十分重要，各項(xiàng)措施規(guī)制效果發(fā)生的“規(guī)?！薄ⅰ皩?shí)效”、“可能性”，以及依據(jù)個(gè)案考慮不同手段間是否具有其它特點(diǎn)，例如“不可恢復(fù)性”與“獨(dú)特性”等，(14)以及選擇不同層級(jí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等因素，都是需要納入考慮的范疇。(15)(四)以“分配效果與公平性”為兼及考慮從美國(guó)的實(shí)踐看，雖然成本收益分析高度依賴“貨幣共量”的技術(shù)方法，但是，對(duì)于政策實(shí)施所可能衍生的“分配效果與公平性問(wèn)題”，也被納入考慮的范圍。當(dāng)然，正如政府所承認(rèn)的那樣，有關(guān)資源分配的公正性問(wèn)題，本質(zhì)上并非成本收益分析所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，但是，由于一項(xiàng)規(guī)制措施的實(shí)施，往往會(huì)造成不同人口與經(jīng)濟(jì)階層(例如按照收入高低、種族、性別、產(chǎn)業(yè)類型的區(qū)分)在分配效果上的差異，甚至產(chǎn)生所謂“代際正義”(justiceamonggenerations)問(wèn)題，(16)因此，成本收益分析不能完全置公平性問(wèn)題于不顧。但是，由于不同的規(guī)制方案其成本與效率分配的結(jié)果自然不同，其間很難以一個(gè)抽象的法則來(lái)證明哪一種分配更合乎公平。因此，聯(lián)邦預(yù)算管理局僅僅要求，必須盡可能詳細(xì)地描述成本收益分析對(duì)分配效果的影響狀況，而不是直接地?cái)喽ê畏N分配方案更加公平。(17)三、價(jià)值評(píng)估的技術(shù)方法綜合以觀，成本收益分析原則上是按照“貨幣量化分析(monetization)→其他量化分析(quantification)→定性分析(qualitative)”的方式進(jìn)行。其中，以貨幣為量化基準(zhǔn)提供價(jià)值評(píng)估的“可共量性”，對(duì)于整個(gè)過(guò)程都發(fā)揮了重要意義。因此，有關(guān)成本收益分析如何在各類不同質(zhì)的價(jià)值間獲得貨幣量化標(biāo)準(zhǔn)，如何將它質(zhì)量化轉(zhuǎn)化為貨幣量化，如何將非量化因素轉(zhuǎn)化為可量化基準(zhǔn)的技術(shù)方法，就需要受到很大的重視。(一)具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的評(píng)估最容易給予貨幣量化的價(jià)值，是那些具有“直接市場(chǎng)交易性”的價(jià)值。以貨幣為一般等價(jià)物的市場(chǎng)規(guī)律，是具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值直接得出貨幣基準(zhǔn)的關(guān)鍵。比如，對(duì)于具體的貨物以及勞務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格換算就能確定其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這也是成本收益分析中最常見(jiàn)的貨幣量化方式。當(dāng)然，落實(shí)到一項(xiàng)特定規(guī)制事項(xiàng)的成本收益核算上，則可能是對(duì)多項(xiàng)具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的加減問(wèn)題。例如，許可是一項(xiàng)規(guī)制手段，在許可的成本核算上，審批機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)行費(fèi)用(如辦公場(chǎng)地、器具、人力成本等)，和企業(yè)為通過(guò)審批所支付的費(fèi)用(如購(gòu)置設(shè)備、籌集資金、聘請(qǐng)律師、準(zhǔn)備文書材料等)，可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格換算得出量化結(jié)論。(18)不過(guò)，雖然具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的評(píng)估相對(duì)容易，但還是存在不確定的可能性。1.市場(chǎng)無(wú)法顯現(xiàn)真實(shí)價(jià)值：尋找“影藏價(jià)格”雖然對(duì)于具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的評(píng)估，相對(duì)簡(jiǎn)單，但是，依然存在著市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映價(jià)值的情形，這個(gè)時(shí)候，即使是具有“直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值評(píng)估，也處于不確定的狀態(tài)。首先是，當(dāng)由于某些原因?qū)е虏煌耆?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)出現(xiàn)時(shí)，“對(duì)價(jià)”本身并不真正反映價(jià)值。比如，為了保護(hù)農(nóng)作物免受污染而采取規(guī)制，農(nóng)作物增產(chǎn)的預(yù)期構(gòu)成收益評(píng)估的一部分。通常情形下只要將增產(chǎn)量乘以市場(chǎng)價(jià)格，就等于這一部分的規(guī)制收益，但是，如果在同一時(shí)間，政府正在進(jìn)行農(nóng)作物物價(jià)支持的規(guī)制，那么，該農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)際上是政府介入支撐(或平抑)的結(jié)果。此時(shí)，就需要找到市場(chǎng)價(jià)格背后真正的“影藏價(jià)格”(shadowprice)。不然，整個(gè)規(guī)制計(jì)劃的成本或者效益就有被高估或低估的風(fēng)險(xiǎn)。2.當(dāng)下價(jià)值與未來(lái)價(jià)值：貼現(xiàn)的實(shí)施與爭(zhēng)議即使投入和產(chǎn)出都具有市場(chǎng)評(píng)估性，但是，由于許多項(xiàng)目衍生的成本和收益并不是發(fā)生在同一時(shí)間點(diǎn)上，往往成本付出是在計(jì)劃推動(dòng)的初期，而收益卻發(fā)生在后甚至延續(xù)到長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)。因此，為了讓“當(dāng)下價(jià)值”與“未來(lái)價(jià)值”也能夠共量，經(jīng)濟(jì)學(xué)上就發(fā)展出“貼現(xiàn)”(discounting)理論，來(lái)試圖盡可能地完善被評(píng)估價(jià)值的貨幣計(jì)算。而在使用“貼現(xiàn)公式”時(shí)，貼現(xiàn)率(discountingrate)的選擇，往往成為計(jì)算各種成本和效益現(xiàn)在價(jià)值的關(guān)鍵。(19)然而，有關(guān)貼現(xiàn)率的選擇，無(wú)論在理論上還是實(shí)務(wù)上始終存在極大的爭(zhēng)議。比如，機(jī)會(huì)成本途徑(opportunitycostapproach)(20)和社會(huì)時(shí)間偏好途徑(socialtimepreferenceapproach)(21)間的選擇，就長(zhǎng)期困擾著理論界。在實(shí)務(wù)界，資本市場(chǎng)利率是目前最常被采用的貼現(xiàn)率估算基礎(chǔ)。(22)但問(wèn)題是，資本市場(chǎng)充斥著各種不同的利率，如政府公債利率、中央銀行重點(diǎn)現(xiàn)率、商業(yè)銀行存放款利率、股票市場(chǎng)利率，乃至民間借貸利率等等，并沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。3.區(qū)際和國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的影響此外，影響到“具有直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值被貨幣量化的另一個(gè)因素，來(lái)自區(qū)際以及國(guó)際貿(mào)易。通常情況下，成本收益分析的價(jià)值評(píng)估，只基于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。例如，為了滿足某項(xiàng)規(guī)制措施的需要，必須購(gòu)買某種特定的設(shè)備，不管該設(shè)備是國(guó)產(chǎn)還是進(jìn)口，在計(jì)算購(gòu)買成本時(shí)，只需要以本國(guó)貨幣計(jì)算就可以。但有時(shí)候，還需要考慮國(guó)別差異或者國(guó)際貿(mào)易的影響。比如有很多學(xué)者指出，外幣匯率漲跌的時(shí)間差對(duì)于成本效益核算的影響，在進(jìn)行一些“限制進(jìn)口”措施時(shí)國(guó)內(nèi)替代品生產(chǎn)的折耗率等，都應(yīng)該納入到成本收益分析的范疇。(二)“非直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的評(píng)估1.引入“樂(lè)意付費(fèi)評(píng)估法”當(dāng)然，貨幣共量更為困難的領(lǐng)域，在于對(duì)那些“非直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值的評(píng)估，例如健康與危險(xiǎn)防御、緊急救助、環(huán)境舒適性的創(chuàng)造與維持，等等。在美國(guó)，確定這些利益因素的貨幣共量基準(zhǔn)，最常見(jiàn)的方法是采用“樂(lè)意付費(fèi)評(píng)估法”(Willingness-to-payvaluationapproach)。所謂“樂(lè)意付費(fèi)”，也被等同于“愿意承擔(dān)”(willingness—to—accept)，就是根據(jù)人們?cè)敢鉃槟骋惶囟ǖ呢浳?、勞?wù)、健康、快樂(lè)付出多少的貨幣代價(jià)來(lái)確定價(jià)值的方法。假如，我們僅僅愿意花100元的代價(jià)來(lái)避免某種危險(xiǎn)，這也就意味著如果消除該危險(xiǎn)的代價(jià)超過(guò)100元，那么我們將寧愿承受這種危險(xiǎn)。此時(shí)，這種危險(xiǎn)消除的價(jià)值即可被認(rèn)定為100元。至于如何得到“樂(lè)意付費(fèi)”的數(shù)值，則依據(jù)不同情形而定。以環(huán)境法為例，目前最通用的方法主要有三個(gè)：(1)旅費(fèi)調(diào)查法(travelcostmethodology)，它借助實(shí)證調(diào)查，得知如何將旅游地點(diǎn)A改為另一地點(diǎn)B，人們?cè)敢舛嗷ǘ嗌馘X，這個(gè)差異值就隱含著該地點(diǎn)B的環(huán)境利益價(jià)值；(2)快樂(lè)價(jià)格法(hedonicpricingmethodology)，它經(jīng)由實(shí)證調(diào)查，首先確定當(dāng)人們使用某自然資源時(shí)，會(huì)產(chǎn)生何種效果(例如呼吸清新的空氣、眺望舒適的風(fēng)景、傾聽(tīng)淳淳流水時(shí)，可獲得多少快樂(lè))，接著再問(wèn)如果要通過(guò)一般的市場(chǎng)模擬方式獲得與此種程度相類似的效果，需要花費(fèi)多少，此數(shù)額就可視為對(duì)享受特定自然資源時(shí)樂(lè)意付費(fèi)的數(shù)值；(3)隨機(jī)評(píng)估法(contingentvaluationmethodology)，它先向受訪者描述某種調(diào)查客體的相關(guān)資訊(例如某種危險(xiǎn)的危險(xiǎn)程度、發(fā)生的后果等)，然后想象有一個(gè)提供這些“非市場(chǎng)價(jià)值利益”交易的市場(chǎng)存在，直接詢問(wèn)受訪者愿意花多少錢去購(gòu)買。(23)由此可見(jiàn)，“樂(lè)意付費(fèi)評(píng)估法”雖然使不具有直接市場(chǎng)交易性的事項(xiàng)獲得價(jià)值評(píng)估，但是，這種評(píng)估方法往往經(jīng)過(guò)大量關(guān)于勞務(wù)與消費(fèi)市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)資料和消費(fèi)者調(diào)查才能達(dá)成，不僅自身耗費(fèi)大量的成本，并且其準(zhǔn)確性(inaccuracy)與連貫性(inconsistency)也常常受到質(zhì)疑。比如有學(xué)者對(duì)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署經(jīng)常采用“隨機(jī)評(píng)估法”給予強(qiáng)烈的批判，認(rèn)為這是在誤導(dǎo)決策方向。(24)也有研究表明，“樂(lè)意付費(fèi)”與“愿意承受”并非同一概念，特別是在環(huán)境法領(lǐng)域。例如經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人們“樂(lè)意付費(fèi)”7.81美元去避免一棵樹(shù)被砍伐；但是如果改為“愿意承受”調(diào)查，那么要花費(fèi)到18.43美元去保護(hù)一棵樹(shù)才超過(guò)人們?cè)敢獬惺艿某潭?。?jù)此得出，“樂(lè)意付費(fèi)評(píng)估法”的根本假設(shè)是錯(cuò)誤的，而究竟該如何取得數(shù)值，就更加成為問(wèn)題。(25)2.對(duì)“非直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的再細(xì)化考慮到“非直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中的多樣性，以及“樂(lè)意付費(fèi)評(píng)估法”鑒于被調(diào)查者和采訪者身份差異極有可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏差，美國(guó)對(duì)于“非直接市場(chǎng)交易性”價(jià)值(nonmarketbenefit)發(fā)展出更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)量化結(jié)論在“可得性”和“一致性”間的矛盾。這里以人身健康和安全維護(hù)作為例子，加以介紹。對(duì)于一項(xiàng)以人身健康和安全維護(hù)為目標(biāo)的政策而言，“非市場(chǎng)化收益”的獲取和量化結(jié)果，是成本收益分析中無(wú)法繞開(kāi)的重要環(huán)節(jié)。但是抵抗危險(xiǎn)、保護(hù)健康的貨幣量化如何取得？根據(jù)美國(guó)的實(shí)踐，需要區(qū)分危害本身是否具有“致命性”，來(lái)發(fā)展出更為細(xì)化的評(píng)估方法。首先，如果危害屬于“非致命的疾病與損害”(nonfatalillnessandinjury)，那么對(duì)于減少該種危害所產(chǎn)生利益的核算，目前在健康安全行政領(lǐng)域較為廣泛采用所謂“直接費(fèi)用”(direct-cost)評(píng)估法。它是以規(guī)制措施能夠避免多少疾病或損傷為基礎(chǔ)，計(jì)算出如果發(fā)生該類疾病或損傷，必須花費(fèi)多少費(fèi)用(例如醫(yī)療費(fèi)用、維持工廠運(yùn)作的費(fèi)用等等)能夠補(bǔ)償。這些費(fèi)用就成為規(guī)制措施所帶來(lái)的收益?！爸苯淤M(fèi)用評(píng)估法”雖然比較簡(jiǎn)練，也有助于確定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是它無(wú)法將規(guī)制措施所能避免的時(shí)間損失、精神痛苦等利益計(jì)算在內(nèi)。(26)如果危害屬于“致命性風(fēng)險(xiǎn)”(fatalityrisks)，那么，對(duì)于減少“致命性風(fēng)險(xiǎn)”所帶來(lái)收益的評(píng)估，由于涉及對(duì)生命價(jià)值的判斷，引發(fā)了更大的爭(zhēng)議。美國(guó)對(duì)此發(fā)展出兩個(gè)被設(shè)定的評(píng)估目標(biāo)，分別是“統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的生命價(jià)值”(valueofstatisticallife,VSL)與“統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上延續(xù)壽命的價(jià)值”(valueofstatisticallife-yearsextended,VSLY)。前者借助于確定不同行業(yè)領(lǐng)域的“統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的生命價(jià)值”數(shù)值，然后根據(jù)減少的死亡人數(shù)計(jì)算出收益，因此，它比較關(guān)注某項(xiàng)措施可以避免多少人“過(guò)早喪生”(prematuredeath)；(27)而后者關(guān)注更為細(xì)節(jié)的生命質(zhì)量，因?yàn)椴⒉皇且豁?xiàng)可以救回更多生命數(shù)的規(guī)制措施就一定優(yōu)先于其它總壽命數(shù)雖短、但生命質(zhì)量更高的措施。(28)因此，究竟采用哪一種評(píng)估目標(biāo)也成為爭(zhēng)議的交鋒點(diǎn)。或者正如有學(xué)者說(shuō)的那樣，這兩種方式的選擇必須看具體危險(xiǎn)的樣態(tài)決定，而不能絕對(duì)地說(shuō)何種更為優(yōu)越。(29)四、成本收益分析的反思與修正：一個(gè)未竟的爭(zhēng)論不可否認(rèn)，成本收益分析有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，其采用“貨幣共量”方法致力于比較項(xiàng)之間的通約化和比較結(jié)果的客觀化，為廣泛存在于公共政策選擇與司法評(píng)價(jià)中的利益衡量提供了客觀基礎(chǔ)。以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法為基礎(chǔ)的成本收益分析，已經(jīng)開(kāi)始頻繁出現(xiàn)于法院審查政府規(guī)制措施的司法判決中。不少規(guī)制措施因?yàn)椤斑^(guò)高的成本卻沒(méi)有顯著的效益”而被法院宣布為無(wú)效。但是，如影隨形般，成本收益分析方法從誕生和運(yùn)作之初，就有大量的批評(píng)和質(zhì)疑聲。(一)成本收益分析的質(zhì)疑首先，成本收益分析所賴以為本的共量化，一直無(wú)法擺脫“量化困境”的疑團(tuán)。姑且不論類似生命健康這種十分難以界定貨幣等額的評(píng)價(jià)對(duì)象，大量風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的存在，成本與效益各自在影響范圍上的擴(kuò)散性和變動(dòng)性，影響正確市場(chǎng)價(jià)格形成的因素居高不下，貼現(xiàn)率選擇的理論困擾與實(shí)踐難題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)自身都無(wú)法解決。其次，假使數(shù)據(jù)化的方法都是科學(xué)的，共量基準(zhǔn)能夠一律采取“貨幣”形式嗎？很多學(xué)者質(zhì)疑，人們對(duì)貨幣作為等價(jià)物的信賴，能足以滲透到針對(duì)生命、健康、精神、幸福、人性溫暖這些“軟性變量”(softvariables)的評(píng)價(jià)領(lǐng)域？對(duì)公共利益與基本權(quán)利的評(píng)價(jià)，真的能夠等同于對(duì)于人數(shù)、年紀(jì)、收入、剩余壽命、一毫克二氧化硫等數(shù)字加減乘除的運(yùn)算法則嗎？(30)即使所有的技術(shù)方法和貨幣共量基準(zhǔn)都可信，又如何確定所欲評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍？換言之，“投入”與“產(chǎn)出”自身能否被清晰界定？?jī)H以禁止一項(xiàng)排污為例，其成本，除了規(guī)制措施的政策制定成本(例如專家成本、實(shí)地勘驗(yàn)、文書資料、信息查詢、官僚人員、辦公場(chǎng)所等)、執(zhí)行成本(例如武器配備、查封扣押、物品折損、倉(cāng)儲(chǔ)保管、通告郵寄等等)之外，企業(yè)成本(例如企業(yè)破產(chǎn)、員工下崗等)、行業(yè)成本(例如整體行業(yè)甚至整條產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)格局變化)、家庭成本(例如雇主失業(yè)后的子女就學(xué)、保險(xiǎn)醫(yī)療、飲食住房等)、社會(huì)成本(例如犯罪指數(shù)、市民素質(zhì)、人才儲(chǔ)備等)，該如何窮盡？(二)從計(jì)算到描述：成本收益分析方法的修正這種完全以貨幣基準(zhǔn)進(jìn)行共量的方法，被稱之為“純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析”(pureorstandardCBA)。從操作層面看，由于在量化標(biāo)準(zhǔn)取得的科學(xué)性、貨幣基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換的共量性和成本收益范圍界定的確定性等諸多方面，并不能提供令人滿意的解答，因此從其誕生之初，就如影隨形般地存在質(zhì)疑。而從學(xué)科背景看，對(duì)成本收益分析所帶有的高度科學(xué)原旨主義的傾向，也隨著經(jīng)社領(lǐng)域?qū)Ψ嚎茖W(xué)主義的懷疑，而日趨顯現(xiàn)。無(wú)論是基于對(duì)純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析的修正，還是基于對(duì)其現(xiàn)實(shí)化操作的還原，學(xué)界紛紛討論成本收益分析方法的可能轉(zhuǎn)型。它們包括：修正后的成本收益分析(ModifiedCBA)、多目標(biāo)分析(Multi-goalAnalysis)、計(jì)質(zhì)成本收益分析(QualitativeCBA)、成本效能分析(cost-effectiveanalysis)、成本效用分析(cost-utilityanalysis)、成本可行性分析(cost-feasibilityanalysis)等等。不論這些提法各自在細(xì)節(jié)和側(cè)重上有何具體差別，但就其致力于改良和修正“純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析”角度看，它們大多體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：(1)保持削減政策成本的初衷，依然追求效率指向的價(jià)值目標(biāo)；(2)在此基礎(chǔ)上，非經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值目標(biāo)，比如公平、正義、生態(tài)維護(hù)等得到一定程度的加強(qiáng)，來(lái)彌補(bǔ)純粹成本收益分析單一效率目標(biāo)的缺陷。例如修正后的成本收益分析(ModifiedCBA)，通過(guò)修正分配權(quán)數(shù)(distributionalweights)來(lái)致力于達(dá)成多元目標(biāo)；(3)對(duì)于居于核心地位的貨幣共量而言，力圖改良中的成本收益分析方法，開(kāi)始采用貨幣與其它數(shù)據(jù)量化共存的方式；(4)最為重要的是，從原來(lái)單線性“計(jì)算”(calculation)向復(fù)線性“描述”(description)轉(zhuǎn)型，從而改變從定量直接到定性的路徑，而采取更為靈活的質(zhì)化方式。通過(guò)對(duì)質(zhì)化的描述，考慮方案的優(yōu)先順序。綜合以觀，試圖在目標(biāo)與方法上呈現(xiàn)更為多元的整體。(31)(三)一個(gè)未竟的爭(zhēng)論：代結(jié)語(yǔ)盡管針對(duì)修正和改良傳統(tǒng)成本收益分析的呼聲不絕于耳，各種替代性方案也紛紛獻(xiàn)臺(tái)，但是爭(zhēng)論卻并未結(jié)束。傳統(tǒng)方法強(qiáng)調(diào)科學(xué)客觀性(scientificobjectivity)，卻被認(rèn)為導(dǎo)向一個(gè)“既不科學(xué)、也不客觀”的立場(chǎng)。而修正方案則縫縫補(bǔ)補(bǔ)，反過(guò)來(lái)遭到“拋棄立場(chǎng)、陷入泥潭”的質(zhì)疑。(32)當(dāng)然，歸根究底，無(wú)論是純粹或標(biāo)準(zhǔn)的成本收益分析方法，還是以改良和轉(zhuǎn)型為口號(hào)的成本收益分析修正版，它們都根植于經(jīng)濟(jì)分析邏輯并以追求效率為首任。即使修正后的成本收益分析方法企圖超越數(shù)字化和貨幣衡量的狹隘比較，并在社會(huì)價(jià)值層面加入效能性、公平性、可行性及其他多元價(jià)值因素的處理，但是，追求“利益最大化”的假設(shè)，并沒(méi)有得到根本性的變化，這也導(dǎo)致人類共識(shí)中許多居于核心地位的價(jià)值觀，諸如人性尊嚴(yán)、安全和追求幸福，陷入了“經(jīng)濟(jì)性假設(shè)”的門檻。更尖銳地說(shuō)，在成本收益分析面前，個(gè)人成為政府規(guī)制政策評(píng)價(jià)中的“手段”和“要素”。這樣，康德曾提出的“絕對(duì)的道德命令”，也就是“永遠(yuǎn)把人類——無(wú)論你親自所謂還是代表他人——當(dāng)作目的，而絕不當(dāng)作手段來(lái)對(duì)待”的社會(huì)正義底線就遭到拋棄?！邦A(yù)防原則”(theprecautionaryprinciple)，就是據(jù)此而提出的一支重要的批判力量。預(yù)防主義論者提出：“當(dāng)出現(xiàn)一項(xiàng)可能威脅人類健康和環(huán)境安全的情形時(shí)，預(yù)防性的措施就應(yīng)該被采取，而不論其成本與效能的均衡是否能達(dá)到完全科學(xué)化確認(rèn)的程度。”(33)換言之，并非一旦當(dāng)某項(xiàng)政府規(guī)制措施的社會(huì)成本超出個(gè)體保護(hù)的數(shù)字計(jì)算法則，政府就有權(quán)宣告風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防沒(méi)有價(jià)值。政府不能據(jù)此懈怠自己的職責(zé)，因?yàn)檎l(shuí)都無(wú)法確定將稅收支付在所謂“其它更加合理的領(lǐng)域”，是否一定產(chǎn)生好的社會(huì)結(jié)果；而在國(guó)際社會(huì)中，更沒(méi)有理由相信，某個(gè)國(guó)家或政府對(duì)于規(guī)制措施的經(jīng)濟(jì)評(píng)估，能夠達(dá)到超越預(yù)防全球性危機(jī)和人類社會(huì)安全的整體目標(biāo)之上?！鞍踩偙冗z憾好”(Itisbettertobesafethansorry)?？上ВY源有限的現(xiàn)實(shí)和分配理性的需求依然存在。美國(guó)法經(jīng)濟(jì)學(xué)和法社會(huì)學(xué)執(zhí)牛耳者的波斯納、孫斯坦