提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量促進(jìn)審計(jì)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量促進(jìn)審計(jì)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

一、問題提出審計(jì)署自2003年開始刮起的審計(jì)風(fēng)暴迄今已近8年，從開始的大眾驚呼、媒體熱議到今天的歸于平靜，我們看到了審計(jì)行業(yè)這幾年走過的不平靜的發(fā)展道路。響徹一時(shí)的審計(jì)風(fēng)暴曾經(jīng)非同尋常，盡管理性的人們對(duì)審計(jì)風(fēng)暴之后是否會(huì)帶來問責(zé)風(fēng)暴從不抱過高期望，但是，目前看來，哪怕很小的希冀都是那么的不合時(shí)宜。審計(jì)出來的諸多問題在很大程度上是制度性事件，因而問責(zé)陷入了法不責(zé)眾的尷尬境地。政府有關(guān)部門也采取了一些行動(dòng)與措施，取得了一些成效，但為什么公眾還是不滿意、不買賬呢？一個(gè)數(shù)據(jù)耐人尋味：2009年底，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上透露，僅前11個(gè)月，審計(jì)機(jī)關(guān)就查出了違規(guī)問題資金2347億，損失浪費(fèi)問題資金163億。巨大的天文數(shù)字讓公眾震撼和憤怒，可以想到這些成效與社會(huì)公眾的心理期望的差距是多么巨大。中國(guó)審計(jì)今后的路怎么走？如何保持審計(jì)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展并在國(guó)人心目中樹立起良好形象，是廣大審計(jì)人必須解答的問題。二、提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量的理論基礎(chǔ)在我國(guó)現(xiàn)行條件下，要改善審計(jì)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)審計(jì)的可持續(xù)發(fā)展，提高和改善審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量是重要的途徑和手段。1.審計(jì)職業(yè)環(huán)境改進(jìn)程度的五大綠色層級(jí)。筆者把審計(jì)職業(yè)環(huán)境改進(jìn)程度的五大綠色層級(jí)劃分為：法律方式、市場(chǎng)方式、利益相關(guān)者方式、活動(dòng)家方式、令人向往的審計(jì)方式。這種劃分來源于管理的綠色化理論。管理的綠色化，其含義是對(duì)組織的決策和活動(dòng)與組織對(duì)自然環(huán)境沖擊之間存在的緊密關(guān)系的意識(shí)。管理組織如何走向綠色，采用色度分析法，有四種不同方式，見下圖：所謂法律方式，是指把政府審計(jì)作為部門的職責(zé)和任務(wù)，是為了實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》等法律規(guī)定的要求而實(shí)施審計(jì)的審計(jì)職業(yè)環(huán)境等級(jí)。這種質(zhì)量等級(jí)下，審計(jì)部門對(duì)環(huán)境不敏感，其執(zhí)法依據(jù)就是《審計(jì)法》及配套實(shí)施細(xì)則等相關(guān)法律法規(guī)。所謂市場(chǎng)方式，是審計(jì)部門在單純采用法律方式四處碰壁、吃力不討好的情況下的自我行為修正方式。在這種方式下，審計(jì)部門充分考慮和響應(yīng)被審計(jì)部門的環(huán)境偏好與要求，對(duì)環(huán)境更為敏感，注重自身的生存環(huán)境與發(fā)展前景。所謂利益相關(guān)者方式，是一種對(duì)第二層級(jí)行為的矯枉過正。由于過于考慮被審計(jì)部門的感受和自身的發(fā)展環(huán)境，忽略了其他利益相關(guān)者的多種要求而受到指責(zé)與批判，從而進(jìn)行的又一次環(huán)境改進(jìn)升級(jí)努力。所謂活動(dòng)家方式，是利益相關(guān)者方式的升級(jí)和完善版。此階段，審計(jì)部門對(duì)審計(jì)環(huán)境高度敏感，在尋求保護(hù)國(guó)家資產(chǎn)的安全、完整與效益的同時(shí)，要尊重和保護(hù)由于體制機(jī)制不完善而出現(xiàn)帶有普遍性的制度性問題的部門，給予它們一定的整改時(shí)間，幫助它們加強(qiáng)管理，當(dāng)然也要尊重和照顧民眾的知情權(quán)，即實(shí)施審計(jì)信息的公開化，在此基礎(chǔ)上，更好地解決自身的生存之道。所謂令人向往的審計(jì)方式，是指盡管審計(jì)部門竭盡所能，但如果只靠審計(jì)部門自身來協(xié)調(diào)與均衡自身工作與利益相關(guān)者的關(guān)系，幾乎是不可能的任務(wù)。所以要繼續(xù)進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量，還需要依靠外力，依靠各部門各利益相關(guān)者的相互諒解、共同努力才能達(dá)到目的。這就需要實(shí)現(xiàn)組織的管理功能轉(zhuǎn)換、組織架構(gòu)重組、制度他律與道德自律的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)令人向往的審計(jì)方式。需要指出，此處的令人向往的審計(jì)，移植于埃德蒙德·菲爾普斯的“令人向往的經(jīng)濟(jì)”一詞。按照他的觀點(diǎn)，“繁榮依賴于活力，活力取決于制度”，而制度選擇正是政策決策中最重要的內(nèi)容，盡管我們對(duì)制度的理解還相當(dāng)有限。那么應(yīng)該選擇什么樣的制度，才能起到改進(jìn)審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量，達(dá)到可持續(xù)審計(jì)的目的？這是本文要探討的問題。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)的審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量處于活動(dòng)家方式階段：左沖右突，四處討好，試圖取悅于所有的利益相關(guān)者，想面面俱到，卻又到處不討好。被審計(jì)部門消極對(duì)抗，甚至主動(dòng)反擊，社會(huì)公眾又不買賬，認(rèn)為審計(jì)是“茶杯中的風(fēng)暴”。這需要審計(jì)行業(yè)和關(guān)心審計(jì)行業(yè)的人大聲疾呼，引起權(quán)力機(jī)關(guān)的重視，實(shí)現(xiàn)向令人向往的審計(jì)方式階段的轉(zhuǎn)變。2.從企業(yè)社會(huì)責(zé)任角度看政府行政機(jī)關(guān)的社會(huì)責(zé)任問題。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是企業(yè)與關(guān)鍵利益相關(guān)者的關(guān)系、價(jià)值觀、遵紀(jì)守法以及尊重人、社區(qū)和環(huán)境有關(guān)的政策和實(shí)踐的集合。它是企業(yè)為改善利益相關(guān)者的生活質(zhì)量而貢獻(xiàn)于可持續(xù)發(fā)展的一種承諾。從本質(zhì)上看，重視企業(yè)社會(huì)責(zé)任的公司，需要做三件重要事情：①公司認(rèn)識(shí)到，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)其所處的社會(huì)將產(chǎn)生很大影響，而社會(huì)發(fā)展同樣也會(huì)影響公司追求企業(yè)成功的能力；②作為響應(yīng)，公司積極管理其世界范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和人權(quán)方面的影響，不僅使其為公司的業(yè)務(wù)運(yùn)作和企業(yè)聲譽(yù)帶來好處，而且還使其造福于企業(yè)所在地區(qū)的社會(huì)團(tuán)體；③公司通過與其他群體和組織、地方團(tuán)體、社會(huì)和政府部門進(jìn)行密切合作，來實(shí)現(xiàn)這些利益。筆者在這里借助于企業(yè)社會(huì)責(zé)任這個(gè)概念來探討政府行政部門的社會(huì)責(zé)任問題。上述三件事情同樣適用于政府行政部門。各個(gè)政府職能部門也是在一定的社會(huì)環(huán)境中發(fā)展和運(yùn)作的。各社會(huì)環(huán)境主體為主張自己的利益，對(duì)部門會(huì)有各種各樣的要求，部門無視這種要求就會(huì)令群眾不滿。我們可以從以下幾個(gè)層面推進(jìn)政府部門的社會(huì)責(zé)任：①推進(jìn)政府部門社會(huì)責(zé)任法制化。我們要從行政法中突出強(qiáng)調(diào)政府部門必須承擔(dān)的一些基本社會(huì)責(zé)任，使政府部門社會(huì)責(zé)任納入法制化、規(guī)范化的管理體系中，使各個(gè)政府部門在遵守國(guó)家各項(xiàng)法律的前提下行使職權(quán)，履行職責(zé)，為社會(huì)作貢獻(xiàn)。②建立涵蓋社會(huì)、環(huán)境等諸多方面的部門社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系。我們要把履行社會(huì)責(zé)任作為評(píng)價(jià)一個(gè)政府部門形象的重要條件，并且將社會(huì)責(zé)任作為一個(gè)法制化、規(guī)范化的管理體系，有明確的計(jì)劃、有專門負(fù)責(zé)部門、有一定的經(jīng)費(fèi)保障、有可操作的規(guī)范化的管理程序，從而提升政府部門在人民群眾中的聲望。③加強(qiáng)對(duì)社會(huì)責(zé)任的培訓(xùn)與宣傳。要讓各級(jí)政府管理部門的公務(wù)員理解社會(huì)責(zé)任對(duì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，加大對(duì)社會(huì)責(zé)任的宣傳，讓全社會(huì)都來關(guān)注政府部門的社會(huì)責(zé)任履行情況，營(yíng)造推進(jìn)履行社會(huì)責(zé)任的社會(huì)氛圍。使各級(jí)行政部門在一個(gè)積極促進(jìn)社會(huì)責(zé)任的環(huán)境中認(rèn)識(shí)到推行社會(huì)責(zé)任，有利于本部門發(fā)展，否則，對(duì)部門發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響。④加強(qiáng)對(duì)社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督。對(duì)部門守法行為的情況要充分了解，并定期做出評(píng)估。表彰認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任的部門，對(duì)那些嚴(yán)重違法的部門提出批評(píng)或懲罰，從而引導(dǎo)部門轉(zhuǎn)變觀念，朝著積極履行社會(huì)責(zé)任的方向發(fā)展。筆者以為，在我國(guó)現(xiàn)階段，要過渡到令人向往的審計(jì)方式階段，單純依靠部門的道德自律基礎(chǔ)是不可靠的，還要構(gòu)筑法律與制度的他律防線，要適當(dāng)?shù)刈屨块T意識(shí)到危機(jī)與壓力，要把配合審計(jì)工作、落實(shí)審計(jì)之后的問責(zé)與改進(jìn)工作作為一項(xiàng)制度予以規(guī)定。唯有如此，才能引導(dǎo)各部門轉(zhuǎn)變觀念，積極履行其該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。三、提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量路徑分析1.功能轉(zhuǎn)換。如前所述，審計(jì)如何定位自己的部門職能？這關(guān)系到審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量的層級(jí)界定從而影響到相應(yīng)的對(duì)策部署。事實(shí)上我們也注意到，我國(guó)審計(jì)部門的職能正在逐漸與國(guó)際接軌，逐漸充實(shí)與強(qiáng)化，從單純的檢查型、防護(hù)型轉(zhuǎn)向查錯(cuò)除弊、建議服務(wù)并重。從一系列的審計(jì)公告可以看出，目前審計(jì)工作的重心已經(jīng)從對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)，轉(zhuǎn)向?qū)徲?jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)效益等的全方位、立體交叉式審計(jì)。審計(jì)報(bào)告反映具體部門的具體案件，比如資金、賬目情況，也更加注重把握總體情況，反映帶有普遍性和傾向性的問題，不少審計(jì)結(jié)果直指深層的頑癥。2010年的審計(jì)公告則更具有淡化“風(fēng)暴”意味，不注重個(gè)案介紹而注重對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)。國(guó)家審計(jì)署辦公廳負(fù)責(zé)人對(duì)此的解釋是，這樣可能不會(huì)產(chǎn)生點(diǎn)名批評(píng)的轟動(dòng)效應(yīng)，但便于閱讀者審視問題，很多違法違規(guī)問題都帶有普遍性，根源在于體制機(jī)制不完善?？梢姡陙?，審計(jì)署在尋求轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“免疫功能”和“建設(shè)性作用”，目的不是查出問題，而是幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)管理，這樣與被審計(jì)單位的目標(biāo)就是一致的了，也更有利于與被審計(jì)單位的溝通和整改。這種功能轉(zhuǎn)換，更有利于令人向往的審計(jì)方式的建立與實(shí)現(xiàn)。2.組織重構(gòu)。從目前各國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織形式來看，主要有三種模式：①由議會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；②在政府內(nèi)建立審計(jì)機(jī)構(gòu)并對(duì)政府負(fù)責(zé)，我國(guó)即屬此類；③由財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)機(jī)構(gòu)等。從審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性講，審計(jì)機(jī)關(guān)由議會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)較好。按照《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議，處分相關(guān)責(zé)任官員。除審計(jì)法外，黨內(nèi)紀(jì)律處分條例和財(cái)政違法行為處罰處分條例對(duì)黨政官員的問責(zé)都有明確規(guī)定。前者有專門章節(jié)規(guī)定了對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的處分方式，其中最嚴(yán)厲的是開除黨籍。相對(duì)于黨內(nèi)規(guī)定，財(cái)政違法行為處罰條例則對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員問責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，處分方式包括降級(jí)、撤職和開除。但是為什么審計(jì)風(fēng)暴過后就沒了下文，問責(zé)卡在哪里呢？究竟應(yīng)該由誰來承擔(dān)問責(zé)職責(zé)？筆者以為，承擔(dān)問責(zé)的機(jī)構(gòu)就是全國(guó)人大及其常委會(huì)?！侗O(jiān)督法》第20條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議；本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！睂徲?jì)署是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)公布審計(jì)結(jié)果，在國(guó)外也是如此。所以從組織機(jī)構(gòu)講，可以有以下幾種解決方法：一是成立與最高人民法院、最高人民檢察院并列的最高人民審計(jì)院，直接向全國(guó)人大負(fù)責(zé)，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性；二是提升審計(jì)署的行政級(jí)別與規(guī)格，如由國(guó)務(wù)委員出任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于審計(jì)署開展工作，提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量。3.制度保障。如上所述，制度選擇正是政策決策中最重要的內(nèi)容，我們應(yīng)該選擇什么樣的制度，才能起到改進(jìn)審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)審計(jì)的目的？除了上述的組織制度設(shè)計(jì)與部門職責(zé)制度設(shè)計(jì)以外，《審計(jì)法》、《監(jiān)督法》等法律法規(guī)都對(duì)審計(jì)署行使職權(quán)履行職責(zé)起到了保駕護(hù)航的作用。但這些制度設(shè)計(jì)還比較零星與分散。最重要的信息公開與披露制度要作進(jìn)一步嘗試，盡管這方面已經(jīng)有了一些探索，如2010年審計(jì)署在審計(jì)報(bào)告之外增加了三個(gè)附件，分別是《已公告的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果》、《56個(gè)部門單位2009年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》和《2008年以來已結(jié)案的審計(jì)署移送的部分典型案例和事項(xiàng)》，以此來讓公眾獲得知情權(quán)。我們建議全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院采用法律或法規(guī)的形式，進(jìn)一步明確各部門配合審計(jì)部門的工作的義務(wù)，特別是有關(guān)審計(jì)署本身的審計(jì)以及涉及到審計(jì)署自身工作的問題，希望人大或政府采取專題會(huì)議的方式解決，從制度上對(duì)審計(jì)部門的職業(yè)環(huán)境質(zhì)量予以保障。四、結(jié)論1.提高審計(jì)職業(yè)環(huán)境質(zhì)量，建立一種“令人向往的審計(jì)”是本文的主要建議。鑒于審計(jì)部門目前所處的尷尬境況，文章從審計(jì)職業(yè)環(huán)境改進(jìn)程度的五大綠色層級(jí)劃分入手，提出了目前我國(guó)審計(jì)行業(yè)所處的階段及向上晉升達(dá)到令人向往的審計(jì)階段所應(yīng)采取的若干制度與措施：功能轉(zhuǎn)換、組織重構(gòu)和制度保障。2.不能單純迷信行政監(jiān)管，審計(jì)也不例外。這是因?yàn)閷徲?jì)作為一種行政監(jiān)管形式，行政力量終究有限，監(jiān)控不可能面面俱到；監(jiān)管權(quán)力越大，越是無法防止官官相護(hù)，相互勾結(jié)；監(jiān)管權(quán)力巨大時(shí)，市場(chǎng)秩序?qū)?huì)被徹底破壞。有鑒于此，筆者期望在現(xiàn)行制度下，先行啟動(dòng)人大問責(zé)制：首先，全國(guó)人大或其常委會(huì)應(yīng)該啟動(dòng)詢問或質(zhì)詢案，在審計(jì)報(bào)告完成之后