改革開放以來我國義務教育投資體制發(fā)展歷程的反思

改革開放以來我國義務教育投資體制發(fā)展歷程的反思

一、我國義務教育投資體制演變的四種模式縱觀我國近30年來普及義務教育的歷程，從管理體制上，我國實行了兩種形式：一是自1985年起義務教育實行了在國務院領導下，由地方負責、分級管理的管理體制，從根本上解決了長期以來我國基礎教育由中央政府包攬而又包不過來的矛盾和問題，實現(xiàn)了由單一辦學體制向多元化辦學體制的轉(zhuǎn)化，進而形成“人民教育人民辦”的格局；二是自2001年起實行了在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制，將義務教育的辦學責任，交由縣以上各級政府承擔，進而完成了向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變。在這種管理體制的變革中，我國義務教育投資體制先后經(jīng)歷了四種辦學模式演變過程，即由“兩條腿走路”的辦學模式，到以“財政撥款為主，多渠道籌措教育經(jīng)費”(以下簡稱“多渠道籌措教育經(jīng)費”)的辦學模式，再到“地方政府負責、以縣為主”的辦學模式，最后發(fā)展到現(xiàn)在的“中央和地方分項目、按比例分擔”的辦學模式。(一)“兩條腿走路”辦學的教育投資體制模式(1980-1992年)1980年3月，國務院發(fā)布了《關于實行“劃分收支分級包干”的財政管理體制的通知》和《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，對我國財政體制進行了重大改革，改變了那種由中央政府統(tǒng)一管理國家全部財政收入與支出、統(tǒng)一預算等“吃大鍋飯”的中央財政體制的局面，實行中央與地方分級管理財政收入和支出，各省“分灶吃飯”的中央與地方分級負責的新財政體制。[1]為了適應新的財政體制，加快我國普及小學教育的步伐，1980年12月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于普及小學教育若干問題的決定》，指出：“在我們這樣一個人口眾多、經(jīng)濟不發(fā)達的大國，普及小學教育，不可能完全由國家包下來，必須堅持‘兩條腿走路’的方針，以國家辦學為主，充分調(diào)動社隊集體、廠礦企業(yè)等各方面辦學的積極性，還要鼓勵群眾自籌經(jīng)費辦學。”“農(nóng)村小學的校舍修建和課桌凳的添置，一般應由社隊主要負責，國家酌情給予補助。”[2]6在該文件中，正式提出了“兩條腿走路”的投資體制模式，并相繼出臺了在城鄉(xiāng)征收教育費附加等籌資政策。隨著這些政策的出臺和實施，到20世紀90年代初，我國“兩條腿走路”的義務教育投資體制模式基本形成，其特點是：(1)國家實行“劃分收支，分級包干”的財政體制，下放了中央的權(quán)力，調(diào)動了地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的積極性，也增強了地方各級政府對義務教育投資的能力。(2)“兩條腿走路”辦學政策的落實，打破了單純由國家投資舉辦教育的體制，增加了廠礦企業(yè)、社隊集體和群眾集資辦學等義務教育投入渠道，調(diào)動了各方面興辦義務教育的積極性。(3)國家先后出臺新的籌資政策，在農(nóng)村和城市分別征收了“教育事業(yè)費附加”和“教育費附加”，擴大了義務教育投資來源，增加了教育經(jīng)費。(4)隨著農(nóng)民收入的增加，廣大群眾集資辦學，捐資助學的熱情高漲，尤其是中央先后在山東、河南召開集資辦學現(xiàn)場會之后，在全社會興起了集資辦學的熱潮，形成了“人民教育人民辦”的良好氛圍。在廣大群眾的無私支持下，最終，在農(nóng)村，不僅每一所學校都實現(xiàn)了“一無兩有”，而且添置了教學設備，修建了圍墻和廁所。據(jù)統(tǒng)計，從1981年至1991年的11年間，我國多渠道籌資用于改善中小學辦學條件的經(jīng)費達1071億元，其中國家財政撥款為357億元，占改善中小學辦學條件經(jīng)費的33.3%，社會集資、捐資、教育費附加等籌措經(jīng)費714億元，占改善中小學辦學條件經(jīng)費的66.7%。共修繕、新建、改建中小學校舍6.72億平方米，使全國中小學危房占校舍面積的比例由1981年的15.91%，下降到1991年的1.6%。[3]163(二)“多渠道籌措教育經(jīng)費”辦學的教育投資體制模式(1993-1999年)1992年，黨的十四大確定我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，圍繞著市場經(jīng)濟的需要，我國經(jīng)濟社會各方面進入了快速改革時期，財政體制、教育體制、科技體制等都進行了較大的改革，這對我國教育事業(yè)尤其是義務教育的普及提出了新的要求。為此，1993年2月，中共中央、國務院出臺了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確提出：“各級政府、社會各方面和個人都要努力增加對教育的投入，確保教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和建立教育基金等多渠道籌措教育經(jīng)費的體制?！盵4]407這是“多渠道籌措教育經(jīng)費”教育投資體制的正式提出。1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)進一步規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構(gòu)，辦學經(jīng)費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持?！盵4]1387上述政策的陸續(xù)出臺，尤其是《教育法》的頒布實施，使“多渠道籌措教育經(jīng)費”的投資體制模式得以確立和完善，其特點是：(1)教育投資的來源渠道增多。一是國家開始對非義務教育階段學生收取學費，對義務教育階段學生收取雜費，并且不斷提高收費標準。二是國家允許地方政府開征用于教育的地方附加費，并專款專用。三是鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展。四是鼓勵境內(nèi)、境外社會組織和個人捐資助學等。這些籌資政策的出臺支持了教育事業(yè)尤其是義務教育的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國義務教育總投資為1277.14億元，其中財政預算內(nèi)經(jīng)費為650.32億元，占總額的50.92%，其他多渠道籌措的教育經(jīng)費為626.82億元，占總額的49.08%，與預算內(nèi)經(jīng)費大體相當。因此，這一時期也是全國普及九年義務教育速度最快的時期。(2)財稅體制改革和《預算法》的落實，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)普遍建立了財政(預算)制度。按照中央和地方的事權(quán)劃分，明確了各級政府的財政支出范圍。這一方面，落實了各級政府的責任，提高了中央財政收入的比重，增加了中央政府的財力和宏觀調(diào)控能力；另一方面，由于受縣、鄉(xiāng)政府經(jīng)濟不發(fā)達，稅源單一，并且稅收工作的季節(jié)性強等原因的影響，可支配的財力難以滿足當?shù)亟?jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的需要，拖欠農(nóng)村中小學教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資的問題逐步顯現(xiàn)出來。(3)在政府的鼓勵支持下，廣大農(nóng)村群眾集資辦學、捐資助學的熱情空前高漲。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代全國社會捐資集資用于教育的錢物達1394億元，[3]150形成了“人民教育人民辦”的熱潮。“多渠道籌措教育經(jīng)費”的教育投資模式使我國的教育投資體制發(fā)生了重大變化，義務教育經(jīng)費由先前相對單一的來源轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣膩碓?。但從實際情況分析，義務教育經(jīng)費來源具有不合理性。1994-2001年期間，中國義務教育經(jīng)費的78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，9%左右由縣財政負擔，省財政負擔11%，中央財政負擔很少，不足2%。[5]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上屬于“吃飯”財政，這樣造成的實際后果是把農(nóng)村義務教育的一些負擔轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。但是，由于我國廣大農(nóng)民還不富裕，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民的經(jīng)濟收入有限，他們除了正常的交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以外，還要交納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，孩子上學還要交學雜費，再加上名目繁多的集資，造成農(nóng)民負擔過重，這樣因為集資而引發(fā)的事端時有發(fā)生。(三)“地方政府負責、以縣為主”辦學的教育投資體制模式(2000-2005年)“多渠道籌措教育經(jīng)費”辦學的教育投資體制的實施和完善，為我國義務教育的普及發(fā)揮了決定性作用。到2000年年底，我國基本普及了九年制義務教育。但這個階段義務教育的投資體制也暴露出許多問題。在這種情況下，社會各個方面都在積極呼吁新的改革。2000年3月，國務院決定在安徽省開展農(nóng)村稅費改革試點，探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費制度和從根本上減輕農(nóng)民負擔的辦法。改革涉及義務教育投資方面的內(nèi)容是，取消了農(nóng)村教育事業(yè)費附加，不再進行教育捐資、集資活動。農(nóng)村稅費的改革，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟形勢的變化，決定了不能再延續(xù)主要依靠農(nóng)民負擔農(nóng)村義務教育投資的制度安排；而國家財政體制的調(diào)整，中央與地方財政收支結(jié)構(gòu)的變化，使得縣以下政府已無力承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費，農(nóng)村義務教育投資體制改革迫在眉睫。2001年至2003年，國務院先后頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》、《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》和《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，明確各級政府在教育投入上的責任，即“中央、省和地(市)級政府要通過增加轉(zhuǎn)移支付，增強財政困難縣義務教育經(jīng)費的保障能力。特別是省級政府要切實均衡本行政區(qū)域內(nèi)各縣財力，逐縣核定并加大對財政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度；縣級政府要增加對義務教育的投入，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全額納入預算，依法向同級人民代表大會或其常委會專題報告，并接受其監(jiān)督和檢查。”[6]上述政策的出臺，使“地方政府負責、以縣為主”的義務教育投資體制逐步建立和完善，其特點是：(1)明確了地方各級政府，尤其是明確了縣級政府在普及、鞏固、提高九年制義務教育上的責任。改變了農(nóng)村九年制義務教育主要由鄉(xiāng)、村兩級舉辦，尤其是主要靠農(nóng)民群眾出錢出力舉辦的格局，使義務教育逐步走向了以政府辦學為主的道路。中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，先后實施了國家貧困地區(qū)義務教育工程、農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程、農(nóng)村寄宿制學校建設工程、農(nóng)村中小學危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農(nóng)村貧困家庭中小學“兩免一補”政策等，總投資近1000億元。這對義務教育的普及和鞏固發(fā)揮了巨大的作用。(2)政府成為義務教育投入的主體，社會各界特別是農(nóng)民負擔減輕。隨著農(nóng)村稅費政策的改革和國有企業(yè)的改革，原有的農(nóng)村教育事業(yè)費附加、農(nóng)民教育集資、企業(yè)承擔的中小學辦學經(jīng)費等籌措教育經(jīng)費的多種渠道取消了，廣大農(nóng)民和企業(yè)的負擔減輕了，促進了農(nóng)村經(jīng)濟和企業(yè)的快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國義務教育總投資為3533.53億元，其中財政預算內(nèi)經(jīng)費為2511.28億元，占總投資的71.07%，其他多渠道籌措的經(jīng)費為1022.25億元，占教育投資總額的28.93%。從比例上來看，政府投資比1996年上升了20.15個百分點，多渠道籌措經(jīng)費下降了20.15個百分點。(3)義務教育的投資體制進一步完善，操作性更強。在“兩條腿走路”辦學和“多渠道籌措經(jīng)費”辦學模式中，國家的義務教育投資體制是宏觀的、有原則性的，如1993年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出：“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長的原則，切實保證教師工資和生均公用經(jīng)費逐年有所增長。”[4]407(簡稱“三個增長”)，但具體怎么增長，增長多少；工資怎樣保證，誰來保證；公用經(jīng)費標準是多少，由誰來撥付等問題都沒有具體的要求。到了2003年國務院《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》出臺，不僅明確了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府保障農(nóng)村義務教育投資的責任，而且還明確要求建立和完善農(nóng)村中小學教職工工資保障機制，農(nóng)村中小學校舍維護、改造和建設保障機制，農(nóng)村中小學公用經(jīng)費標準及撥款標準保障機制以及家庭經(jīng)濟困難學生助學機制等。這使義務教育投資政策更加明確，操作性強，便于落實。(4)建立了農(nóng)村教職工工資的保障機制，長期以來拖欠農(nóng)村中小學教師工資的問題得到了解決。家庭經(jīng)濟困難學生就學問題受到重視，建立農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生接受義務教育的助學制度正式提出。(四)“中央和地方分項目、按比例分擔”辦學的義務教育投資體制模式(2006年至今)“地方政府負責、以縣為主”辦學的教育投資體制的建立，初步實現(xiàn)了“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變，減輕了群眾負擔，緩解了基層政府的財政壓力。但是，我國的九年制義務教育依然存在一些問題，諸如：義務教育階段學生仍需交納一定數(shù)額的學雜費；家庭困難學生的輟學率仍然較高；各級政府的教育資金投入責任不明確，經(jīng)費供需矛盾比較突出；教育資源配置不盡合理，義務教育投資政策的長效機制亟待完善等。時代再一次呼吁我們進行新的改革。2005年12月，國務院下發(fā)了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，明確要求：“逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制?！盵7]942006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定：“實施義務教育，不收學費、雜費。”“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔?！盵8]上述政策的實施，使“中央和地方分項目、按比例分擔”的義務教育投資體制模式得以建立和完善，并形成了以下幾個特點：(1)政府行為全面到位。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》和國務院先后出臺的兩個針對農(nóng)村和城市免除學雜費并建立義務教育保障機制的通知，集中體現(xiàn)了政府行為的到位和財政資金的落實，尤其是中央和省級政府承擔了義務教育所需經(jīng)費的主要責任。其中，西部地區(qū)，為了使免除學雜費的政策得到落實，中央財政承擔了這部分資金的80%，承擔校舍維修改造所需資金的50%；省級政府也承擔了其余的所需資金的絕大部分；縣級政府將義務教育經(jīng)費全額列入財政預算，不留缺口，保證了“義務教育政府辦”的全面落實。(2)義務教育階段學生實行免費教育。盡管我們已于2000年基本普及了義務教育，但并未實施免費的義務教育。從2006年至2008年三年間，政府堅定決心，加大投入，逐步完成了從農(nóng)村到城市、從試點到推廣，全面免除城鄉(xiāng)義務教育學雜費的目標，從而邁出了具有里程碑意義的四大步。第一步：西部貧困學生先品“免費果”。從2006年開始，我們率先在西部農(nóng)村地區(qū)對義務教育階段學生實行免交學雜費和課本費并對家庭經(jīng)濟困難的寄宿生補助生活費的政策。第二步：“兩免一補”惠及全國農(nóng)村地區(qū)。2007年春天，“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”的惠民政策，推廣到中東部農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)了對全國40萬所農(nóng)村中小學的近1.5億名學生的全面覆蓋。第三步：城市免學雜費試點。2008年春天，我國建立了北京、天津、上海等16個省、區(qū)、市和5個計劃單列市免除交納義務教育學雜費的試點。第四步：讓公共財政的陽光普照城鄉(xiāng)中小學。從2008年秋季學期開始，對城市義務教育階段的學生免雜費、免書本費，對家庭經(jīng)濟困難的寄宿生補助生活費的目標，惠及了全國2.59萬所城市中小學的2821萬名學生。至此，我國實現(xiàn)了免費的義務教育。(3)義務教育經(jīng)費保障體系全面建立。對義務教育投入建立有效的保障體系是非常重要的。在該階段，中央為了保障各級政府行為的到位，不僅有總的要求，即“將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制”，[7]94而且構(gòu)建了科學的義務教育經(jīng)費保障體系，即國務院和地方各級人民政府將義務教育經(jīng)費納入財政預算，按照教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經(jīng)費標準等，及時足額撥付義務教育經(jīng)費，確保學校的正常運轉(zhuǎn)和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。[6]同時，還規(guī)定了這些標準制定和落實的時間，保證了義務教育的全面普及和提高。(4)體現(xiàn)了合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展的思想。由于我國幅員遼闊、各地經(jīng)濟的發(fā)展極不平衡，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，使我國義務教育一方面普及水平較低，另一方面地區(qū)和城鄉(xiāng)差異很大。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，解決義務教育均衡發(fā)展的問題成為構(gòu)建義務教育保障體系中的一個關鍵問題。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育?！薄翱h級人民政府編制預算，除向農(nóng)村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經(jīng)費?！盵8]二、我國義務教育投資體制實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變(一)義務教育投資體制實現(xiàn)了“由分權(quán)向集權(quán)”的轉(zhuǎn)變1980年，為了適應改革開放的新要求和調(diào)動地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，中央決定實行“劃分收支分級包干”的財政管理體制，實行中央與地方分級管理財政收支，各省“分灶吃飯”的新的財政體制。1985年，為了適應普及義務教育的需要，中央決定實行基礎教育由地方負責，進行分級管理的體制。上述兩種改革，符合時代特點和發(fā)展要求，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入，加快發(fā)展教育事業(yè)，尤其是義務教育事業(yè)的積極性。在這種分權(quán)的體制下，我國普及義務教育的速度很快，到2000年全國基本完成了普及義務教育的目標。但由于這種分權(quán)體制重心過低，容易出現(xiàn)地方財政壓力過大，群眾負擔過重等問題。1994年，為了適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，中央決定將地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎上的分稅制。隨著這項改革的逐步深入，我國的財政收入形成了穩(wěn)定的增長機制，每年以兩位數(shù)的速度增長，中央財政收入占整個財政收入的比重已接近60%，但基層政府的財政收入?yún)s日益下降，負擔日益沉重。為了徹底改變這種狀況，2000年，中央進行農(nóng)村稅費改革，免除廣大農(nóng)民承擔的教育費附加和教育集資任務，并要求農(nóng)村義務教育管理體制，實行在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的體制。2005年又決定建立“中央和地方分項目、按比例分擔”的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，明確規(guī)定了免除的學雜費所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)分省核定；中小學校舍維修所需經(jīng)費由中央和地方按5∶5的比例分擔；中央對農(nóng)村中小學支付教師工資所需經(jīng)費給予支持；省級政府要確保農(nóng)村中小學教師工資按照國家標準按時足額發(fā)放等。這一系列的決定和要求，使我國的義務教育投資政策由原來的分權(quán)形態(tài)過渡到集權(quán)制形態(tài)，進一步保證了義務教育投資政策的落實，并與發(fā)達國家義務教育管理模式的發(fā)展趨勢相一致。(二)義務教育投資主體實現(xiàn)了“由基層向上層”的轉(zhuǎn)變我國提出普及義務教育的目標之后，完成這一任務的艱巨性與中央政府財力的薄弱之間形成了強大的反差。在這種情況下，中央決定采取義務教育事業(yè)，在國務院領導下，實行地方負責、分級管理的方法。各地在落實中，形成了“村管小學、鄉(xiāng)管初中”的格局。這樣普及義務教育的主要責任實際上落在了鄉(xiāng)、村兩級基層政府和組織身上。盡管這種管理體制在運行初期，曾極大地調(diào)動了基層政府及社會各界的積極性，加快了普及義務教育的步伐，但是由于鄉(xiāng)村資源有限，因而普及艱難，如辦學條件差、普及標準偏低、拖欠教師工資等問題逐漸凸顯出來。針對上述諸多矛盾和問題，政府逐步調(diào)整義務教育投資政策，并形成了農(nóng)村義務教育在國務院領導下，由地方負責，分級管理，以縣為主的體制。義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。到2006年，義務教育投資的主體逐步轉(zhuǎn)移到縣以上各級政府，而且，中央和省級政府對義務教育投資的比例逐年加大。這樣就改變了我國義務教育投入的主體結(jié)構(gòu)，增強了投入力量，為我國義務教育的良性發(fā)展提供充分保障。(三)義務教育投資來源實現(xiàn)了“由群眾向政府”的轉(zhuǎn)變在普及義務教育的過程中，盡管各級政府的責任始終明確，建立了以政府為主的義務教育投資體制，但由于國家財力有限，加之投資主體主要依靠縣以下政府和組織，因而籌措資金的壓力很大。在這種情況下，各級政府廣泛發(fā)動群眾，在全國范圍內(nèi)興起一場轟轟烈烈的群眾集資辦學、捐資助學活動，有力地推動了我國義務教育的普及。但由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟尚不發(fā)達，群眾收入有限，長期承擔義務教育投資是有困難的。因而進入新世紀后，中央政府根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展、財力增強的情況，在農(nóng)村進行了稅費改革，取消了讓群眾集資、繳納教育費附加和向?qū)W生收取雜費等內(nèi)容，并決定采取由中央承擔義務教育投資的做法，逐步加大了各級政府對義務教育的投入，完成了由“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變。(四)在義務教育普及過程中實現(xiàn)了“由收費向免費”的轉(zhuǎn)變2005年中央決定全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學費和雜費。從2006年至2008年三年間，政府堅定決心，加大投入，逐步完成了從農(nóng)村到城市、從試點到推廣，全面免除城鄉(xiāng)義務教育學雜費的目標。我國義務教育普及渡過了一段先收費后免費的歷程。(五)義務教育普及過程中實現(xiàn)了“由普及向提高”的轉(zhuǎn)變首先是學制問題。提出普及九年制義務教育之初，我國義務教育階段學校的學制普遍是小學五年、初中三年，兩者之和是八年。在當時普及義務教育經(jīng)費緊張的情況下，如果再增加一年的學制，勢必帶來很大的困難。針對這種情況，中央一方面要求各地積極創(chuàng)造條件延長學制，另一方面對尚無能力延長學制的地區(qū)，先按八年時間來普及，然后逐步延長到九年，這既保證了普及義務教育的順利實施，又減輕了各地的經(jīng)濟壓力，實現(xiàn)了“由普及向提高”的轉(zhuǎn)變。其次是差異問題。我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展差異很大。為此，中央提出了“分區(qū)規(guī)劃，分類指導，分步實施”的方針，1994年確定“雙八五”的目標和“三片地區(qū)”、“三步走”的實施方法?！半p八五”指，到20世紀末在占全國總?cè)丝?5%的地區(qū)普及九年制義務教育，初中階段毛入學率達到85%；“三片地區(qū)”是將全國按經(jīng)濟發(fā)展水平分為三片，對這“三片地區(qū)”普及義務教育提出不同的要求，分情況給予支持；“三步走”是指1996年在40%-45%的人口地區(qū)“普九”(城市和經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村)，1998年在60%-65%的人口地區(qū)“普九”(經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū))，2000年在85%的人口地區(qū)“普九”(經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)和少部分貧困地區(qū))。[3]122-123按照這種目標和實施方法，我國義務教育普及進程非常順利，到2000年完成了基本普及義務教育的任務。進入新世紀根據(jù)全國建設小康社會的要求，中央又提出了“力爭到2010年在全國實現(xiàn)全面普及九年義務教育和全面提高義務教育質(zhì)量”的目標。對尚未“普九”的西部地區(qū)，實施“兩基”攻堅計劃，中央加大支持力度；對已基本“普九”的地區(qū)，要求鞏固成果，提高質(zhì)量。這種“分區(qū)規(guī)劃，分類指導，分步實施”的方針，符合我國的實際，使我國普及義務教育工作走出了一條先普及后提高之路。三、我國義務教育投資體制演變的三點啟示(一)教育投資體制必須與政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展環(huán)境相適應我國義務教育投資體制改革近30年來，經(jīng)歷了較大的調(diào)整，形成了四種模式，實現(xiàn)了五個轉(zhuǎn)變。這期間的每一次調(diào)整，都與我國的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展變化有著密切的聯(lián)系。1980年，我國正處在改革開放初期，一方面百廢待興，國家為了加快經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，實行了財政體制的改革，下放權(quán)力，同時也下放了發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的責任；另一方面，各級政府和社會各界發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的積極性高漲，廣大農(nóng)民由于包干到戶政策的實施，不僅初步解決了溫飽問題，而且還有了一定積蓄。在這種情況下，中央提出了“兩條腿走路”的辦學模式，鼓勵社會各界和廣大人民群眾興辦義務教育，改變了過去只靠中央政府推動義務教育發(fā)展的格局；1992年，黨的十四大，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方針，改革開放力度加大，發(fā)展步伐加快，國家開始建立教育成本分擔機制，確定非義務教育階段學生交納學費，義務教育階段學生交納雜費的政策，同時采取了利用金融、信貸手段發(fā)展教育等一系列籌措教育經(jīng)費的措施。在這種情況下，1993年提出“多渠道籌措教育經(jīng)費”的要求，進一步完善了義務教育經(jīng)費的投資體制；2000年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財稅體制改革的逐步到位，公共財政建立，中央財力增強，轉(zhuǎn)移支付力度加大。同時，為了減輕日益加重的農(nóng)民負擔，中央開始進行農(nóng)村稅費改革。在這種情況下，2001年，中央決定實行“地方政府負責、以縣為主”的教育投資模式，明確了縣以上各級政府發(fā)展義務教育的責任。進入21世紀以后，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，2005年我國GDP已達183868億元，當年財政收入達31649億元，比1980年的1285億元、1990年的2937億元、2000年的13395億元，分別增加24.6倍、10.8倍和2.4倍，國家經(jīng)濟實力更加雄厚。為此，中央從2006年起，建立義務教育經(jīng)費保障機制，實行“中央和地方分項目、按比例分擔”辦學的投資模式，實施免費義務教育。從這個發(fā)展過程我們可以清楚地看到，義務教育投資體制必須與國家的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展環(huán)境相適應，才能促進義務教育事業(yè)的健康、快速發(fā)展。(二)教育投資體制必須實事求是、與時俱進，才能很好地實施我國普及義務教育投資體制的發(fā)展變化，始終體現(xiàn)著既實事求是又與時俱進的精神。1980年，我們先提出了“普及小學教育”的目標；1985年我們又提出了普及九年制義務教育的目標，并