地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向與政策

地方投融資平臺(以下簡稱“平臺公司”)最初定位是以融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對平臺公司的有效監(jiān)管以及平臺公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過多的債務(wù)包袱，一些平臺公司也難以持續(xù)。針對地方投融資平臺的改革問題，國務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個文件，反映了地方投融資平臺改革的重要性和復(fù)雜性。根據(jù)文件規(guī)定，地方投融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府債務(wù)。這就意味著平臺公司要么退出市場，要么加快轉(zhuǎn)型。從最近對平臺公司的調(diào)研看，由于我國不同城市處于不同的經(jīng)濟(jì)階段，平臺公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市大建設(shè)時期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺公司已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營商；有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù)；有的肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營服務(wù)、投資功能于一體等。從實(shí)際情況看，這些發(fā)展較好、轉(zhuǎn)型較早的平臺公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重要作用，政府應(yīng)根據(jù)平臺的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，支持一些有條件的平臺公司轉(zhuǎn)型，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支持城市發(fā)展的新載體。地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位地方投融資平臺必須在落實(shí)相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，在去政府融資功能的同時，對其可以承擔(dān)的其他功能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺可結(jié)合城市發(fā)展階段的實(shí)際需求，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，但要堅持市場化原則，不應(yīng)再成為政府的“二財政”或預(yù)算軟約束的行政化投資工具；經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺可立足傳統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行功能延伸。具體的功能定位，需要視城市發(fā)展的市場需求以及平臺的實(shí)際能力而定。(一)以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項目保障和改善民生是地方政府的基本社會職能。與民生相關(guān)的建設(shè)項目主要包括保障房建設(shè)、公路建設(shè)、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項目具有責(zé)任重，建設(shè)、管理和維護(hù)的投入大但收益低等特點(diǎn)，有些項目甚至沒有收益。因此，社會資本主導(dǎo)民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺是地方國有企業(yè)，需要承擔(dān)國資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任，并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，今后可以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，承擔(dān)實(shí)施民生建設(shè)項目的載體功能。金來源是基本保障。除了必要的財政撥款，平臺公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺公司還是同時具有公益類和商業(yè)類資產(chǎn)的平臺公司，獲取管理公益性國資的資金，有三個基本途徑：財政撥款；取得政府采購、政府特許經(jīng)營、政府委托代理資格；具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán)，以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補(bǔ)助公益項目。此外，為更好實(shí)現(xiàn)國資的杠桿功能，平臺公司的公益類資產(chǎn)可以引進(jìn)社會資本投資。以上三種途徑，對社會資本均有吸引力，尤其是后兩種。(四)以管資本為主投資運(yùn)營經(jīng)營性國有資產(chǎn)完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是一項主要工作。地方投融資平臺是一類重要的地方國企，資產(chǎn)在地方國資中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更高效地配置國有資源，通過國有資本的保值增值促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些平臺公司實(shí)際已經(jīng)具備了國有資本投資運(yùn)營的功能。具備條件的平臺公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時，依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢，做強(qiáng)國有資本投資、運(yùn)營功能。平臺公司成為地方國有資本投資運(yùn)營公司，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅持市場化運(yùn)作，通過國有資源開發(fā)與資本運(yùn)作的結(jié)合將國有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。(五)為地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，政府要正確處理好與市場的關(guān)系，要確保市場決定性作用的正常發(fā)揮，同時也要對經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障作用。這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，地方政府要盡量避免直接干預(yù)，盡可能通過管資本的方式，以市場中的實(shí)體企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)作國有資本。地方投融資平臺可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的載體。平臺公司促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資本的公益性，主要的實(shí)現(xiàn)途徑有四：一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，不斷完善城市功能，進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過政府資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制。三是支持創(chuàng)新，建設(shè)園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)投基金，推動地方結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機(jī)，并在危機(jī)過后退出資本確保被救助企業(yè)的獨(dú)立性，同時實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。促進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型的配套政策一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺公司轉(zhuǎn)型較早，實(shí)際已經(jīng)具備了新功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺公司未來的轉(zhuǎn)型方向，具體要視實(shí)際情況而定。平臺公司已經(jīng)成為在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的一類地方國企，轉(zhuǎn)型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)型后也要承擔(dān)國有資本的相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對平臺公司的轉(zhuǎn)型有針對性地給予政策保障。(一)建立公益性項目的市場化保障機(jī)制政府要為具有公益性質(zhì)項目的建設(shè)、管理和運(yùn)營提供必要的保障，建立市場化的機(jī)制，與平臺公司共同推進(jìn)融資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設(shè)和償債期財政撥款及時、足額到位；協(xié)調(diào)國有政策銀行、商業(yè)銀行為項目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力等。二是設(shè)立政府財政與項目收益相結(jié)合的公益項目專項基金?；鸬脑O(shè)立能夠讓平臺公司同享城市發(fā)展的收益，同時，還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險并優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)。三是配套可經(jīng)營性資源，增強(qiáng)公益性企業(yè)的“造血”功能。(二)以規(guī)范和共享為基礎(chǔ)完善PPP融資模式相關(guān)文件提出，要推廣使用“政府與社會資本合作模式(PPP)”。PPP模式已成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，可成為其參與民生建設(shè)項目、開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是加強(qiáng)市場監(jiān)管。PPP模式的開展，需要在公共資源領(lǐng)域放開市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會資本。在市場放開的同時，必須加強(qiáng)市場監(jiān)管，配套出臺相關(guān)制度，做到放開與規(guī)范同步推進(jìn)。二是明晰利益共享。開展PPP模式的主要目的在于創(chuàng)新城市項目的融資模式，對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分，在項目運(yùn)營后必然會遇到收益分配問題。因此，在PPP方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外，還要設(shè)計合理的盈利模式和市場化的收益共享計劃，既要保證民生、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，也要保障社會資本的權(quán)益。(三)建立符合市場化要求的規(guī)范公司治理地方投融資平臺是落實(shí)地方政府建設(shè)項目的實(shí)體工具，管理體制先天不足，為適應(yīng)市場化發(fā)展，必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場化的公司治理，政府要尊重和維護(hù)公司治理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的獨(dú)立決策機(jī)制和責(zé)任追究制度；二是建立平臺公司信息披露制度，定期向政府有關(guān)部門報告，向社會披露并接受社會監(jiān)督；三是形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵國有資本交叉持股，積極引入社會資本，有條件的平臺公司可整體上市。(四)實(shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管平