內蒙古土默特右旗耕地保護存在的問題及對策

25-內蒙古土默特右旗耕地保護存在的問題及對策[摘要]本文闡述了內蒙古土默特右旗耕地保護的現(xiàn)狀，總結了耕地保護過程中存在的“城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源代價和耕地保護壓力大；土地利用率高但耕地有效灌溉率提高受限；隨著城鎮(zhèn)化水平提高耕地有減少趨勢；廣種薄收、粗放經(jīng)營、管理水平低下”等問題，提出了耕地保護過程中應采取的一系列措施。例如：嚴格土地用途管制；與規(guī)劃相銜接；完善基本農(nóng)田保護制度；提高耕地的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，實施占地補償制度；依靠科技水平管理耕地；加大宣傳力度。從而呼吁土默特右旗乃至全市的耕地得到保護，以適應我們目前經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)安全的需要。[關鍵詞]土默特右旗耕地保護問題對策耕地是土地資源的精華，在我國這樣一個人均耕地資源少的大國，耕地不僅是作為糧食生產(chǎn)的基礎，經(jīng)濟發(fā)展的空間儲備，同時也是大多數(shù)農(nóng)民生活穩(wěn)定的保障以及國家生態(tài)安全的條件。因此，耕地保護成為我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的問題。從《中共中央國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》到《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等一系列重大決定，以及基本農(nóng)田保護大檢查，土地市場治理整頓和開發(fā)區(qū)清理等重大活動，都包含了加強耕地和基本農(nóng)田保護的精神。但是，目前土默特右旗的耕地保護中仍然存在一些問題，我們急需指明及解決，以保證耕地質量、數(shù)量，更加完善保護機制。1.土默特右旗概況土默特右旗位于內蒙古包頭市東部，其地理坐標為東經(jīng)110°14′16″—111°07′21″，北緯40°14′38″—40°51′07″之間。旗域東西最長距離約75km，南北最寬距離為67km，轄8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括薩拉奇鎮(zhèn)、蘇卜蓋鄉(xiāng)、美岱召鎮(zhèn)、將軍堯鎮(zhèn)、明沙淖鄉(xiāng)、海子鄉(xiāng)、九峰山、溝門鎮(zhèn)、雙龍鎮(zhèn)），1個管委員會，12個社區(qū)，15個居民委員會，298個村委會，土地總面積為2357.37km2。旗政府所在地薩拉齊鎮(zhèn)（見圖1）。圖1土默特右旗區(qū)位圖土默特右旗地處北緯中溫帶，屬典型的大陸性半總之，土默特右旗日照充足，光能豐富，雨熱同期和晝夜溫差大等優(yōu)勢對農(nóng)作物生長有利，但春旱夏秋澇成為限制農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的主要因素。另外，霜凍、冰雹、干熱風和風災每年也時有發(fā)生。全旗地貌由北部山區(qū)、中部山前沖-洪積平原和南部黃河沖積平原三部分構成。山前沖-洪積平原和黃河沖積平原屬中生代陸相堆積的盆地——土默川盆地，自然地貌條件決定了耕地面積大，為土默特右旗的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有利條件。土默特右旗水資源豐富，主要是地下水，占全部水資源的82.7%。淺層地下水開采儲量為1.05億m3，占地下水資源的45.8%。南部地表水豐富，灌溉主要用黃河水。2.土默特右旗耕地利用現(xiàn)狀與空間分布6499.346499.349848.2612075.1322537.5213890.8317129.3314984.534065.861939.320.005000.0010000.0015000.0020000.0025000.00薩拉齊鎮(zhèn)蘇卜蓋鄉(xiāng)美岱召鎮(zhèn)將軍堯鎮(zhèn)明沙淖鄉(xiāng)海子鄉(xiāng)雙龍鎮(zhèn)溝門鄉(xiāng)九峰山圖3土默特右旗耕地分布情況3.土默特右旗耕地利用、保護中存在的問題耕地是人類生存與發(fā)展的最基本、最寶貴的自然資源，是不可替代和不可再生的特殊生產(chǎn)資料。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的進程中，對土地的需求日益增加，特別是土默特右旗長期以來的粗放經(jīng)營，管理調控不到位，耕地保護中仍然存在一定問題。3.1土默特右旗的城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源代價大，耕地保護壓力也大2005年土默特右旗耕地面積為102970.12hm2，占全市耕地面積的23.97％，差不多只有固陽縣的一半，但耕地占轄區(qū)面積的比例在全市各旗縣中最高，為43.29％。這樣一種土地利用結構意味著土默特右旗的城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源代價相對較大，耕地保護壓力也大。3.2土地利用率和耕地有效灌溉率較高，但水資源仍是限制耕地生產(chǎn)力的主要因素耕地有效灌溉率指耕地中的灌溉水田、水澆地與菜地面積之和與耕地面積的比值，其計算公式為：耕地有效灌溉率＝（灌溉水田面積＋水澆地面積＋菜地面積）/耕地面積×100%據(jù)此公式計算，土默特右旗1996年耕地有效灌溉率89.01%，2005年耕地有效灌溉率為89.00%，耕地有效灌溉率略有下降，說明水資源潛力有限，農(nóng)業(yè)基礎設施需要進一步得到完善。土地利用率是指已利用的土地面積占土地總面積的比重，計算公式為：土地利用率＝已利用土地面積/土地總面積×100%據(jù)此公式計算，土默特右旗1996年土地利用率為95.87%，2005年土地利用率為95.65%，未利用土地面積有所增加。綜上所述可以看出，土默特右旗的土地利用率和耕地有效灌溉率達到了較高的水平，但水資源仍是限制耕地生產(chǎn)能力發(fā)揮的主要因素。同時土默特右旗的土地復種指數(shù)不高，這主要是由于土地生態(tài)條件與光、熱、水等自然因素制約造成的。3.3隨著城鎮(zhèn)化水平提高，人增地減，耕地有減少趨勢土地墾殖率即耕地面積占土地總面積的比重，其計算公式為：土地墾殖率＝耕地面積/土地總面積×100%。根據(jù)計算公式，土默特右旗1996年土地墾殖率為43.61%，2005年土地墾殖率為43.29%，墾殖率略有下降，說明耕地有減少趨勢。土默特右旗目前有31.5萬人，到2020年規(guī)劃控制在35萬人，再加上城鎮(zhèn)化發(fā)展，一些二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勢必會占用耕地，因此，耕地有減少趨勢。3.4廣種薄收、粗放經(jīng)營、管理水平低下由于經(jīng)濟技術的限制，長期以來，農(nóng)業(yè)技術水平強烈的影響了土地利用的廣度和深度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構單一，特別是明文規(guī)定的基本農(nóng)田，并沒有受到應有的保護和重視，致使土地退化，生產(chǎn)率低下。管理系統(tǒng)沒有切實落實到實處。3.5城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展導致土地生態(tài)效益受損城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，強烈的輻射作用，是土地利用變化的一個十分重要因素。土默特右旗具有明顯的區(qū)域優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，受城市經(jīng)濟、信息、技術等影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，加之城鎮(zhèn)空間上的擴展，土地利用性質的轉變和引起級差收益變化，給以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎的種植業(yè)產(chǎn)生一定的沖擊，導致郊區(qū)土地利用結構和布局產(chǎn)生劇烈變化。二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)值在全旗的比例增大，使土地利用向收益較高的方向轉化，導致土地生態(tài)效益受損。從長遠考慮，不僅影響生態(tài)安全，也影響土地資源及食物安全。4土默特右旗耕地保護對策土地是人類生存與發(fā)展最寶貴最基本的自然資源，是不可替代和不可再生的特殊資料。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的進程中，特別是土默特右旗對土地的需求日益增加，為此我們采取一些對策給予保護。4.1嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度加強建設項目用地預審工作，確保耕地“占補”平衡資金列入工程總投資。必須在建設項目可行性論證階段把好關，搞好建設項目用地預審工作。按照目前執(zhí)行的預審權限，由哪一級批準建設項目立項，就由哪一級土地管理部門對建設項目用地進行預審。進行預審的一級土地部門應嚴格把好預審關，并承擔相應的責任。4.2推進重點地區(qū)土地整理，提高耕地的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力推進重點地區(qū)土地整理，提高耕地的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在繼續(xù)做好后備土地資源開發(fā)的基礎上，要進一步加大土地整理和復墾力度，特別是加強重點地區(qū)基本農(nóng)田整理和農(nóng)村建設用地整理，提高土地質量，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。4.3嚴格土地用途管制應嚴格遵循新《土地管理法》實行以用途管制為主的土地利用制度，即對土地的利用有一個總體規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃在一定區(qū)域劃定土地用途分區(qū)，違反用途就是違法。同時，還應改變現(xiàn)有的土地收益分配機制，將新增非農(nóng)用地受益收歸國家，存量用地受益收歸地方，調動地方政府盤活存量，集約用地的積極性。在繼續(xù)從嚴控制非農(nóng)業(yè)建設占用耕地的同時，加強對非建設性占用耕地的控制和管理。無論是建設占用耕地還是非建設性占用耕地，都必須符合土地利用總體規(guī)劃。要嚴肅查處各類建設違法違規(guī)占用耕地，也要嚴肅查處在耕地上違法違規(guī)挖塘養(yǎng)魚、退耕還林、建設“綠色通道”、營造城市森林、建速生豐產(chǎn)用材林等行為。4.4與相關規(guī)劃銜接要在落實耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積總目標的前提下，與農(nóng)業(yè)部門的優(yōu)質糧食產(chǎn)業(yè)工程規(guī)劃、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，水利部門的水土保持規(guī)劃，林業(yè)部門的退耕地還林規(guī)劃等相關規(guī)劃搞好協(xié)調和銜接，將耕地和基本農(nóng)田保護的各項目標和任務落到實處，為規(guī)劃實施奠定堅實基礎。4.5進一步完善基本農(nóng)田保護制度嚴格控制基本農(nóng)田的建設占用和規(guī)劃調整。凡涉及基本農(nóng)田的規(guī)劃修改或調整均需按規(guī)劃批準權限報國務院或省級人民政府批準；非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田必須依法報國務院批準；經(jīng)法定程序通過調整規(guī)劃占用基本農(nóng)田的，建設占用時必須按照基本農(nóng)田的有關費用標準計算征地補償費和耕地開墾費。建立國家重點基本農(nóng)田保護區(qū)域制度。將糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧基地縣、國家投資的農(nóng)業(yè)重點開發(fā)項目區(qū)等，劃入國家重點基本農(nóng)田保護區(qū)域，財政上給予一定的優(yōu)惠政策。建立穩(wěn)定的基本農(nóng)田保護和建設資金投入制度，做好各類農(nóng)業(yè)和水利建設，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、土地開發(fā)整理、耕地質量建設相結合，集中向基本農(nóng)田保護區(qū)投入，切實保護和提高基本農(nóng)田生產(chǎn)能力。4.5.1建立基本農(nóng)田保護責任制的公示制度通過層層簽訂基本農(nóng)田保護責任書，責任到人，把保護的責任落實到具體的部門、單位、農(nóng)戶和個人。鼓勵自主經(jīng)營、增產(chǎn)增收，經(jīng)營者可根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展及市場需求，合理調整基本農(nóng)田種植結構與比例，以提高土地利用效益和增加經(jīng)營者的經(jīng)濟收入。4.5.2建立基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測管理和監(jiān)督檢查機制建立基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)，以各級土地管理部門為依托，建立和形成市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)。及時登記和上報有關情況，由縣級定期匯總并逐級上報。建立基本農(nóng)田保護監(jiān)督檢查制度，基本農(nóng)田保護及其土地使用情況，要接受全社會的監(jiān)督。要建立有效的舉報聯(lián)系通道，并結合土地執(zhí)法檢查，采取定期和不定期的形式，加強對基本農(nóng)田保護情況的監(jiān)督檢查力度。如發(fā)現(xiàn)存在有問題，則要采取有效措施及時地加以解決，對于亂占或者改變基本農(nóng)田、以及閑置和荒蕪基本農(nóng)田的單位和個人，要依法查處。4.5.3建立基本農(nóng)田保護日常管理機制土地生產(chǎn)經(jīng)營者要嚴格履行自己的基本農(nóng)田保護責任，并力爭提高基本農(nóng)田質量，增加有效利用面積以及改善土地生產(chǎn)條件，在保護基本農(nóng)田的基礎上，開展土地利用與生產(chǎn)經(jīng)營。作為職能部門的各級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門，都要建立和實施基本農(nóng)田保護與管理的有關制度。做到有法可依。4.5.4建立基本農(nóng)田建設投入引導和獎勵激勵機制提倡和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在其耕種的基本農(nóng)田區(qū)內，增加投入，大力加強基本農(nóng)田的基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，積極應用新技術、新品種，增施有機肥料，合理施用化肥，保持和培肥基本農(nóng)田的地力，為優(yōu)質、高產(chǎn)、高效、無公害農(nóng)業(yè)體系的建設提供有力保障。國家和地方要對此在資金、技術等方面給予大力支持。建立基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制，結合當?shù)氐膶嶋H，制定具體的基本農(nóng)田保護實施辦法、基本農(nóng)田獎懲制度等政策與制度，鼓勵全社會各部門、各單位及個人積極保護基本農(nóng)田，要在人力、物力、財力和技術等方面給予保護者必要的支持與扶持。對在改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質量，促進基本農(nóng)田保護方面做出貢獻的單位或個人，給予必要的表彰獎勵，形成基本農(nóng)田保護獎勵激勵機制，以引導和促進保護基本農(nóng)田。4.6依靠科技進步提升耕地保護管理水平4.6.1劃定優(yōu)質農(nóng)地近年來，土默特右旗城市化發(fā)展快的地區(qū)一般是位于經(jīng)濟發(fā)達、耕地肥沃、地形平坦的近郊區(qū)，城鎮(zhèn)建設的擴展，往往占用非常珍貴的耕地，在這個意義上，劃定優(yōu)質農(nóng)地的范圍顯得重要。首先，要科學界定優(yōu)質農(nóng)地的概念。在我國，基本農(nóng)田或優(yōu)質農(nóng)地的界定標準模糊，缺乏具體定量判定標準，存在較大的主觀性。在國務院頒布的《基本農(nóng)田保護條例》和國家土地管理局的《劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術規(guī)程》中，基本農(nóng)田是指生產(chǎn)條件(排灌條件、交通、地理位置、生態(tài)保護條件、土壤條件、地面坡度等)好，產(chǎn)量高(由各省根據(jù)不同地區(qū)進行劃分)，長期不得占用的耕地(保證人口高峰年本地人口對農(nóng)產(chǎn)品需要量和國家商品需要所需的耕地)。因而，在這樣一個界定模糊、彈性較大的基本農(nóng)田標準下，基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃難免不把一些優(yōu)質的農(nóng)地“拒之”保護區(qū)外。要實現(xiàn)耕地保護目標，必須嚴格界定基本農(nóng)田，劃分優(yōu)質農(nóng)地，即什么質量等級的農(nóng)地需要保護。4.6.2合理確定耕地保有量和基本農(nóng)田保護率一是依據(jù)現(xiàn)時經(jīng)濟發(fā)展形勢確定保有量和保護率。經(jīng)濟建設的需要和生態(tài)退耕及農(nóng)業(yè)結構調整都將對耕地保有量和基本農(nóng)田保護率產(chǎn)生直接影響。因此，應根據(jù)耕地資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展形勢合理確定耕地保護目標，完善與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設以及環(huán)境保護相適應的耕地保護機制。二是適時修改規(guī)劃和調整用地指標。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)實情況對規(guī)劃做出適當?shù)恼{整，增加建設占用耕地的指標，以適應經(jīng)濟建設的需要。三是根據(jù)外部環(huán)境變化及時調整耕地保有量和基本農(nóng)田保護率。四是根據(jù)生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結構調整的需要，在退耕面積較大的城區(qū)，應減少耕地保有量，降低基本農(nóng)田保護率，重點保護灌溉水田、菜地、旱地等良田。4.6.3建立一套適應土默特右旗耕地保護特點的土地評價體系土地評價是合理利用土地的基礎，同時也是進行土地利用結構和方式科學調整的依據(jù)。耕地保護工作必須明確回答什么樣的耕地和什么地方的耕地必須受到保護，而科學回答上述問題，必須進行對耕地的質量、區(qū)位、環(huán)境進行科學的評價，因此，從這個意義出發(fā)，土地評價是耕地保護的空間規(guī)劃的科學基礎。4.6.4建立耕地預警、監(jiān)測系統(tǒng)，對耕地資源實行動態(tài)監(jiān)測耕地預警是對耕地未來狀態(tài)進行預測，預報不正常狀態(tài)的時空范圍和危害程度并提出防范措施。耕地監(jiān)測主要是監(jiān)測耕地的數(shù)量、質量、環(huán)境變化，例如質量監(jiān)測方面，主要監(jiān)測耕地的土壤水分、有機質、有效養(yǎng)分、土壤PH值、農(nóng)產(chǎn)品質及產(chǎn)生影響的因素。監(jiān)測手段有航空和航天遙感技術、地理信息技術等，具體技術因監(jiān)測性質要求而定。耕地預警、監(jiān)測信息系統(tǒng)，隨時獲得有關信息，為耕地保護決策服務。4.6.5加速土地信息化建設，實現(xiàn)耕地保護技術創(chuàng)新我們要全面廣泛地依靠最新科技手段的支持，依靠科技進步、實現(xiàn)管理服務信息化，提高城市土地資源管理水平。加大土地資源科技管理研究和開發(fā)力度，集中優(yōu)勢力量，開展保護耕地資源、國土資源信息化、國土資源管理科學等領域的科技攻關。加強技術創(chuàng)新，開展新技術、新方法的試驗示范，積極推進科技成果的轉化應用。加強土地資源信息化建設，積極實施數(shù)字國土過程，全面建設土地資源信息系統(tǒng)；建立土地資源基礎數(shù)據(jù)庫；要建立耕地資源等各種信息服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)國土資源信息社會共享。4.7強化土地利用生態(tài)環(huán)境的宣傳教育加大土地生態(tài)環(huán)境保護的力度，堅持土地利用在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)，對山區(qū)采取生物措施、工程措施和經(jīng)濟措施綜合治理，對平原區(qū)嚴禁上污染的小