項(xiàng)目績(jī)效考核政策梳理

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核政策梳理通過對(duì)PPP績(jī)效考核的意義的初步探討，無論是從順應(yīng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度改革層面，還是從規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作、項(xiàng)目付費(fèi)依據(jù)角度，ppp項(xiàng)目績(jī)效考核都顯得尤為重要。而隨著越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，PPP項(xiàng)目在績(jī)效考核上暴露出諸多問題，亟需完善績(jī)效考核制度來規(guī)范PPP項(xiàng)目績(jī)效管理。本文通過對(duì)PPP績(jī)效考核相關(guān)政策進(jìn)行梳理，探討了現(xiàn)有政策中對(duì)PPP績(jī)效考核各個(gè)階段的要求，從而針對(duì)政策的不足之處，并結(jié)合前文績(jī)效考核在實(shí)操中存在的問題，對(duì)PPP績(jī)效管理提出了合理建議。一、PPP績(jī)效考核的相關(guān)政策近年來，國(guó)家出臺(tái)的眾多PPP相關(guān)政策規(guī)章和實(shí)施細(xì)則中，都會(huì)提及到PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的問題，如：財(cái)金[2016]92號(hào)文、發(fā)改投資[2016]2231號(hào)文、財(cái)金[2017]76號(hào)文，財(cái)辦經(jīng)[2017]92號(hào)文等，強(qiáng)調(diào)了建立PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的重要性，需要在現(xiàn)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)操作框架基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP項(xiàng)目全過程推進(jìn)特點(diǎn)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和操作辦法?，F(xiàn)有主要相關(guān)政策如下：表1-1PPP績(jī)效考核相關(guān)政策二、PPP績(jī)效考核政策解讀這些政策對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核都做出了一些要求，提出將績(jī)效考核納入PPP項(xiàng)目合同作為履約條款，將PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說明與績(jī)效要求相關(guān)聯(lián)，并要求財(cái)政支出責(zé)任與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，但是更為細(xì)化的操作辦法尚未出臺(tái)，多為停留在強(qiáng)調(diào)重要性、必要性，以及規(guī)定總體原則和宏觀框架層面，以下將對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理：（一）準(zhǔn)備階段國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)、財(cái)金〔2018〕54等提到了項(xiàng)目準(zhǔn)備階段績(jī)效考核的要求，其中《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）要求“建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)”,《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同審核時(shí)，應(yīng)將“約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤”作為重點(diǎn)審核內(nèi)容，《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）規(guī)定未建立按效付費(fèi)機(jī)制不得入庫(kù)。綜合來看，相關(guān)政策針對(duì)準(zhǔn)備階段提出的績(jī)效考核要求為項(xiàng)目啟動(dòng)前，在合同中要應(yīng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，但是考核體系的具體要求并未說明。（二）執(zhí)行階段國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)、財(cái)金〔2014〕76號(hào)、財(cái)金〔2014〕113號(hào)、發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)等都對(duì)執(zhí)行階段的績(jī)效考核提出要求，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）中規(guī)定“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)”，“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。”《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）>的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)?！薄敦?cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54）提出要“加強(qiáng)運(yùn)行情況監(jiān)測(cè)。及時(shí)更新PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄、財(cái)政支出責(zé)任、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目公司設(shè)立、融資到位、建設(shè)進(jìn)度、績(jī)效產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行等信息，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行情況、合同履行情況和項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與早期防控”。通過梳理政策，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的要求大體可以總結(jié)為：1、需要按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，作為項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的全流程過程績(jī)效監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容；2、此外，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行中期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對(duì)措施予以糾偏，政府方在此過程中要不斷完善相關(guān)制度；3、政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際付費(fèi)必須與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是項(xiàng)目公司取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。同時(shí)，由于發(fā)布政策的部門不同、針對(duì)的主要方向和重點(diǎn)不同，對(duì)于績(jī)效考核的監(jiān)管內(nèi)容都比較碎片化，例如中期考核、績(jī)效檢測(cè)等要求，并未統(tǒng)一的系統(tǒng)化規(guī)定。有些政策提到要根據(jù)績(jī)效考核進(jìn)行調(diào)價(jià)，還有政策要求將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，這些要求都是碎片化地在各個(gè)政策中體現(xiàn)。還存在一些政策存在沖突的情況。例如項(xiàng)目監(jiān)測(cè)的時(shí)間上不一致，財(cái)金〔2014〕113號(hào)要求在執(zhí)行階段，“定期”監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，而財(cái)金〔2018〕54提出要“實(shí)時(shí)”監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行情況、合同履行情況和項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況，項(xiàng)目在實(shí)施過程中在哪個(gè)時(shí)間點(diǎn)監(jiān)測(cè)就成為了一個(gè)問題。還存在考核主體不一致的情況。發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)規(guī)定“鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)”，財(cái)金〔2016〕92號(hào)規(guī)定，在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理過程中，“PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控由各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門開展”，“第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可以提出評(píng)價(jià)意見”，發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，另外自行組織或委托‘第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估’”，到底誰作為主體進(jìn)行績(jī)效考核，第三方機(jī)構(gòu)是作為主要參與者還是提供意見，這都是需要進(jìn)一步明確的。（三）移交階段發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)對(duì)項(xiàng)目移交階段績(jī)效考核提出了相關(guān)要求。發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)提出“項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善ppp模式制度體系的參考依據(jù)?！卑l(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)要求“項(xiàng)目移交完成后，地方政府有關(guān)部門可組織開展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開”。對(duì)移交階段的政策要求可以概括為項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，需要對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)，同樣，這些政策也只是提出“績(jī)效考核后評(píng)價(jià)”這樣一個(gè)要求，但是如何實(shí)施政策中并未提及。前文通過對(duì)PPP績(jī)效考核相關(guān)政策進(jìn)行梳理，總結(jié)了現(xiàn)有政策中對(duì)PPP績(jī)效考核準(zhǔn)備階段、執(zhí)行階段、移交階段三個(gè)階段的相關(guān)要求。但是更為細(xì)化的操作辦法尚未出臺(tái)，多為停留在強(qiáng)調(diào)重要性、必要性，以及規(guī)定總體原則和宏觀框架層面。本文針對(duì)PPP績(jī)效考核政策的不足之處，并結(jié)合績(jī)效考核在實(shí)操中存在的問題，對(duì)PPP績(jī)效管理提出了合理建議。

三、當(dāng)前PPP績(jī)效考核相關(guān)政策的問題根據(jù)前文對(duì)現(xiàn)有PPP績(jī)效考核相關(guān)政策的梳理，可以看出當(dāng)前ppp項(xiàng)目績(jī)效考核政策存在以下問題：（一）缺乏PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)雖然陸續(xù)出臺(tái)的各項(xiàng)政策中有不少提到了與績(jī)效考核相關(guān)的內(nèi)容，但是目前尚未出臺(tái)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)，也沒有就PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的程序、主體、目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置、組織實(shí)施、監(jiān)督管理、結(jié)果運(yùn)用等方面制定相應(yīng)的辦法和實(shí)施細(xì)則。（二）PPP績(jī)效考核體系缺乏系統(tǒng)性目前每個(gè)政策中對(duì)績(jī)效考核的要求并未統(tǒng)一，有的要求也過于籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)碎片化、缺乏完整性?？己酥黧w如何確定，考核時(shí)間是實(shí)施監(jiān)測(cè)還是定期監(jiān)測(cè)，以及針對(duì)項(xiàng)目處于不同階段，績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和指標(biāo)都是差異化的，當(dāng)前政策都過于籠統(tǒng)，沒有系統(tǒng)化的考核體系。（三）缺乏明確的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)主體當(dāng)前關(guān)于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)主體，政策中存在規(guī)定不明或有所沖突的問題，到底是由哪個(gè)部門作為績(jī)效考核的牽頭部門，由誰來具體實(shí)施，第三方機(jī)構(gòu)是作為主要參與者還是只負(fù)責(zé)提供意見。專業(yè)的考核方法和明確的職責(zé)分工是PPP績(jī)效考核有效實(shí)施的前提，而這些政策的空白必然會(huì)影響PPP績(jī)效考核的科學(xué)性和規(guī)范性。四、PPP績(jī)效考核發(fā)展實(shí)施的建議基于PPP績(jī)效考核政策的現(xiàn)狀及問題分析，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展提出如下建議：（一）加快出臺(tái)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核頂層設(shè)計(jì)加快出臺(tái)系統(tǒng)化的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核管理規(guī)范，確立績(jī)效考核工作在PPP項(xiàng)目全生命周期中的重要地位，給予標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)，明確績(jī)效考核的程序、目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置的要求等，細(xì)化績(jī)效考核管理，從而提高PPP績(jī)效考核的有效性，最后達(dá)到通過績(jī)效考核提高項(xiàng)目服務(wù)效率和質(zhì)量的目的。（二）積極引入第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，量身定制績(jī)效考核方案在沒有對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核的可操作性進(jìn)行必要的分析前，實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門不能盲目地開始績(jī)效考核。由于政府方人員有限、專業(yè)能力不足等原因，相應(yīng)的績(jī)效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成，為了保證績(jī)效考核的作用，建議引入專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，結(jié)合績(jī)效考核頂層設(shè)計(jì)及項(xiàng)目具體情況，形成符合自身特點(diǎn)的《績(jī)效考核實(shí)施方案》，使方案更具有實(shí)用性和適用性，而不是流于形式，這部分內(nèi)容也將在后續(xù)研究中展現(xiàn)。同時(shí)，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)價(jià)工作并確保其獨(dú)立性，既可以解決財(cái)政部門和行業(yè)主管部門開展評(píng)價(jià)的客觀性與公信力不足的問題，還有利于增加評(píng)價(jià)過程的透明度，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公開、公平和公正，充分