英國公項目管理模式

英國公共項目管理模式從決策、政府采購制度、合同管理和施工建設(shè)管理、專業(yè)人士制度四個方面評介了英國的公共項目管理模式。英國的“物有所值”的決策理念、招標(biāo)制度以及它的專業(yè)人士制度有利于減少尋租行為，減少政府和承包商之間的不對稱信息。這些制度的確立保證了英國公共項目管理的有效和廉潔。近年來，我國政府采取了積極的財政政策，由此帶來了政府投資數(shù)額的急劇增長。同時，在公共投資項目上卻陸續(xù)出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，如“豆腐渣”工程、“三超”工程以及多起挪用建設(shè)資金的嚴(yán)重事件。數(shù)額巨大的政府投資工程以及實際工作中出現(xiàn)的問題都對我國公共項目管理模式提出了新的要求。英國在公共投資管理領(lǐng)域是一個先行者，研究英國的公共項目管理模式對于我們借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，改革和完善我國的公共項目管理有著非常重大的意義。本文將從政府決策、政府采購制度、施工建設(shè)管理和合同管理、專業(yè)人士制度四個方面來評介英國的公共項目管理模式。一．決策制度在英國，公共項目的投資主要來自選民的納稅，長期發(fā)展起來的民主思想使取之于民，用之于民的理念深入人心。從公民到政府官員都認(rèn)為：公共項目的資金來源于公民的納稅，政府只是公共資金的管理者，而不是所有者，因而公共投資項目的投資應(yīng)該以廣大納稅人的利益為為基準(zhǔn)，使投資“物有所值”（valueformoney）。使納稅人的錢花的“物有所值”是英國在政府投資決策中的一個核心理念，這個理念也成為政府投資決策的最終目標(biāo)。所有貨物和服務(wù)的公共采購都要以實現(xiàn)“物有所值”為基礎(chǔ)，并公正守法。為納稅人實現(xiàn)“物有所值”的關(guān)鍵在于在公共項目中有效地使用資源，保持供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供者在政府采購市場中充分的競爭性，把資源分配到能提供高質(zhì)量、低成本的產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)商手中。而公共項目建設(shè)存在一個所有者“缺位”的問題，政府部門雖然從理論上只是作為資金的管理者，但是其權(quán)力很大，政府部門權(quán)限的過分膨脹就會帶來嚴(yán)重的“設(shè)租”行為，隨后導(dǎo)致各承包商、供應(yīng)商的“尋租”，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易，使政府和承包商一起損害納稅人的利益，使“物有所值”成為一句空話。正是為了真正的實現(xiàn)“物有所值”，英國在公共項目管理中運用了招標(biāo)制度以保證充分的競爭，避免或減少了公共投資項目中的尋租行為；使用了專業(yè)人士制度以解決政府與承包商之間的信息不對稱問題，這些制度安排在幾百年的發(fā)展中不斷完善，制度的完善促進了人的理念的更新和完善，又反過來促進了制度的發(fā)展，從而在公共投資過程中越來越靠近“物有所值”的決策目標(biāo)。公共投資具有特殊性，其在投資目的、成本收益計量、產(chǎn)權(quán)約束等方面與私人投資的完全不同，為了達到“物有所值”的決策目的，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是一項必不可少的工作。英國在管理的過程中甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事，這樣，可以有效的避免人力因素，排除不同利益目的的管理干擾，保證政府投資達到預(yù)想目標(biāo)二．英國政府采購制度當(dāng)前國際上通行的政府采購制度起源于歐洲，早在1782年英國就設(shè)立了政府采購機構(gòu)，中央各部門的采購活動都是在政策引導(dǎo)下進行的，經(jīng)過長期的發(fā)展演變，特別是在1973年英國加入歐共體之后，逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運作規(guī)則。從政府采購機構(gòu)來看，英國中央各部門和地方政府都有自行采購的權(quán)力，獨立承擔(dān)本部門、本地區(qū)的采購事務(wù)，財政部作為政府采購的協(xié)調(diào)和牽頭機構(gòu)主要起管理作用。1．英國的政府采購機制英國實行的是一套政府指導(dǎo)、預(yù)算控制、部門決策、個人負(fù)責(zé)、議會監(jiān)督的采購體制，政府采購必須實現(xiàn)物有所值，要求所有政府采購職權(quán)范圍內(nèi)的部門和機構(gòu)都要執(zhí)行。在該政策指導(dǎo)下，各政府部門的采購活動都實行自我決策，可以根據(jù)本部門的需要進行采購，但這些采購行動必須控制在財政授權(quán)支出的范圍內(nèi)，所有支出都要向議會負(fù)責(zé)。財政部通過預(yù)算確定收入和借款需要，提出未來3年內(nèi)每年的公共支出“總額控制”預(yù)算，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出總額控制的分配建議（即“供應(yīng)估算”），報議會審查后在每年的“公共支出咨情”中解決資金。下院通過投票批準(zhǔn)預(yù)算，議會進一步通過“撥款條例”，并以該條例賦予各部門正式權(quán)力；經(jīng)議會授權(quán)后，政府各部門方可支出，如有必要還可以通過“補充預(yù)算”安排一定的專用資金。各部門對財政部授權(quán)的支出在一定范圍內(nèi)可以支配使用，但對大型項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經(jīng)費小組協(xié)商。每個部門有一個會計官員，負(fù)責(zé)公共財政秩序和法規(guī)，保證財政支出全面合理。另外，設(shè)公共賬目委員會對政府和議會的賬目進行審查和監(jiān)督，國家審計署又對公共賬目委員會進行監(jiān)督，部門之間相互制約。而國家審計署是完全獨立于政府部門的，其最高長官由女王親自任命，對議會直接負(fù)責(zé)。其職員也不是公務(wù)員，其在財政上和機構(gòu)上都完全獨立于行政部門。英國的政府采購制度是通過強制招投標(biāo)這種方式來實現(xiàn)的。英國是最早將招標(biāo)這種競爭采購方式加以完善，并應(yīng)用在政府采購中的資本主義國家之一。1782年，英國首先設(shè)立文具公用局，作為特別負(fù)責(zé)政府部門所需辦公用品采購的機構(gòu)。以后發(fā)展為物資供應(yīng)部，專門采購政府各部門所需的物資，該部門的建立，為公開招標(biāo)這種采購形式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。.英國傳統(tǒng)的招標(biāo)過程可以分為這么幾個階段：資格預(yù)審→編制招標(biāo)文件→發(fā)出招標(biāo)文件→現(xiàn)場考察→對投標(biāo)書的修改→疑問及答復(fù)→提交標(biāo)書及接受標(biāo)書→開標(biāo)→評標(biāo)→簽訂合同。2．這種采購機制避免或減少了尋租現(xiàn)象這種采購機制能夠避免尋租行為的產(chǎn)生是因為這種制度安排能夠增加尋租行為的經(jīng)濟和制度成本（制度成本應(yīng)該是尋租者要打破這種制度所要付出的經(jīng)濟成本和其他方面的損失或若打不破這種制度所要受到的經(jīng)濟和其他方面的制裁），使尋租者在尋租過程中所得到的收益小于其成本（這個成本包括制度成本），因而尋租者就會放棄尋租行為而去進行生產(chǎn)性的活動。英國的采購制度安排是這樣使尋租者成本增加的：（1）采購機構(gòu)設(shè)置既相互分離又相互制約——財務(wù)授權(quán)與購買授權(quán)相分離，審查機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離；政府各部門的采購行為受到財政部、議會、公共賬目委員會、國家審計署的監(jiān)督和約束，公共賬目委員會又受到議會的約束，國家審計署是獨立的，但是直接對女王負(fù)責(zé)。在這種相互約束的制度下，對于尋租者來說，他的尋租成本是非常大的，往往想要尋租成功的就要使相互制約的政府機構(gòu)集體腐敗，而這對于企業(yè)是不太可能的。對于設(shè)租者來說，其腐敗的成本也是非常高的，直接對議會或女王負(fù)責(zé)使其腐敗的成本非常大。（2）英國公民民主意識很強，“物有所值”的理念深入人心，官員們設(shè)租的輿論成本很高。擦芽（繁3司）強制采浴購制度及落其程序使艦其制度彈紅性較小，庭增加了尋裝租的成本膊，這就是趕為什么英怕國寧愿犧蜜牲效率也嬸要遵守規(guī)唐則的原因泳。旅正是古通過制度鋪安排的這晝種實現(xiàn)了坊政府采購觀的高效、活廉潔，避澇免了尋租做現(xiàn)象的發(fā)微生，使類勺似于我國畝的傍“啟豆腐澇渣擁”頭工程極、完“服三便超散”置工程得以黨減少和杜岸絕筒。貼路三．州施工建設(shè)揉管理和工飯程合同管雨理兔英國公共替項目的施安工建設(shè)管立理主要體溪現(xiàn)在立項典上，建設(shè)泳過程中的螞管理主要難靠市場機殊制。嚴(yán)格芒的招標(biāo)制斃度保證了是承包商在宣技術(shù)、管庫理、資歷鞏和信譽上脊都是可以秩信賴的，略英國政府頁采靈用雖PSA(謙Prop俯erty只Ser膚vice畫Age倚ncy盲)錢方式將施適工的管理叨委托給專躍業(yè)咨詢機纖構(gòu)，由專臨業(yè)人士來江負(fù)責(zé)重要定技術(shù)環(huán)節(jié)楚的把關(guān)，蘆工程中質(zhì)怪量、技術(shù)場、安全、告成本責(zé)任類非常明晰啄。監(jiān)沈由于專業(yè)鉗人士的風(fēng)垮險責(zé)任制記度、無限猛經(jīng)濟責(zé)任停和責(zé)任保喝險制度的往約束，形襖成了整個國工程咨詢蓄行業(yè)人員橡必須向政賄府負(fù)責(zé)，德向業(yè)主負(fù)臣責(zé)的運行擱機制。正洋是這樣，廊政府能夠觀把公共項局目的施工悉交給社會愁去管理，旦減少了政糕府部門的肥參與，政鼓府權(quán)力的典減少也就學(xué)減少了設(shè)生租的可能堵性。從以浮上所介紹臥我們可以晶看出：英芹國的公共倉項目管理將遵循這樣加的原則：先公共項目有中能拆分毯開來讓市賞場進行管程理的盡量套通過市場悶進行管理帶，以減少哲政府設(shè)租肚的可能性坑。必須由閱政府部門鬼進行管理鎖的，則嚴(yán)碧格審批制碎度和監(jiān)督盾體制，增猾大松“鞏尋院租伴”榆和潔“轎設(shè)安租夾”效成本紛。迷擇英國雁是現(xiàn)代合享同管理的層發(fā)源地之舟一，以總智承包為基偏礎(chǔ)的工程咱項目管理鈔模式已經(jīng)寺有泉近虛20縱0快年的歷史營。英國的銳公共項目踢沒有專門椅的合同文誤本，也是殼采用英國商的兩個標(biāo)絲準(zhǔn)合同格悶式，即英性國土木工羊程師學(xué)會沸（莖IC悉E話）編制的研《土木工攤程施工合慈同條款》跳范本和英弟國皇家建消筑師學(xué)會視（差JC臟T餡）編制的帆《建筑業(yè)兔標(biāo)準(zhǔn)合同吹條款》政。廚IC輩E閥合同條款附和是屬于宗固定單價診合同的格吊式，以實仗際完成的旦工程量和艱投標(biāo)書中激的單價來炭控制工程燃項目的總形造價。釀而鮮JC煌T墨則以總價奶合同的形減式出現(xiàn)，貌當(dāng)然，這疊個總合同窮價是隨著報一定的工筆程變動而野可以變動翼的，當(dāng)工瞎程實施過今程中實際想完成工程邀量較合同約中的工程坊量增多時務(wù)，則作為牲工程變更英，相應(yīng)地皮調(diào)整總合紗同價的金窮額憤。則爹四．護專業(yè)人士洞制它度防偽英國借建筑業(yè)的圾專業(yè)人士巖包括特許宜建筑師、進特許工程考師、特許甲測量師和其特許建造驕師。他們之無論是在糾私人項目恒還是公共裂項目中都復(fù)發(fā)揮著非刃常重要的辭作用。在里項目養(yǎng)的可行性寸研究、投熔資估算、器合同訂立章、施工建夜設(shè)、竣工名結(jié)算等一器系列過程帖中都有專悉業(yè)人士的籠身影。在陪公共投資撤項目中，哨專業(yè)人士會憑借自己怨的專業(yè)知抵識和良好盾的職業(yè)道欣德承擔(dān)了喪公共項目廉的微觀管電理的職責(zé)埋。脫扭熟示1繼.般英國專業(yè)孝人士的準(zhǔn)壽入和審?fù)藓顺睗撚痰恼粍迂?fù)責(zé)專業(yè)狂人士的資筐質(zhì)管理，壘而是通過丟一套嚴(yán)格恩的注冊制衰度來確認(rèn)奇和授予專朋業(yè)人員的速執(zhí)業(yè)資格丹，由專業(yè)器學(xué)會或者測協(xié)會對專川業(yè)人士的忠準(zhǔn)入進行標(biāo)嚴(yán)格的審煙核，準(zhǔn)入勇后對其執(zhí)栽業(yè)能力、暫職業(yè)操守酒進行定期賤的評定列。饅鼓例如浴皇家特許擺工料測量期師（相當(dāng)雀于我國的結(jié)工程造價慮師）就從凱屬于皇家娛特許測量悲師學(xué)會雞（涼Roya作lIn品stit維utio收nof濤Cha白rter笑edS跟urve焰yors喚-RIC爽S喊）這個獨夕立于業(yè)主戚和承包商錢的組織。船工料測量墳師的準(zhǔn)入細(xì)制度非常覺的嚴(yán)格，危要求其具隙有大學(xué)畢家業(yè)（或同擺等）的水易平，并經(jīng)擾過愚2紗年有記錄泥的在職培戚訓(xùn)，最終積通過專業(yè)瘡能力考試嫁（疾Asse茄ssme需nto牙fPr混ofes略sion此alC波ompe紹tenc皆e游）合格。蛇學(xué)生在大丸學(xué)畢業(yè)以扒后在學(xué)會燒認(rèn)可的公及司進行工劈作就可以社向?qū)W會申籃請報考專訪業(yè)能力考爽試。一經(jīng)趟批準(zhǔn)就要蹄記錄一天產(chǎn)的工作簡狡報及業(yè)務(wù)盆分析，由辟專門的督紫導(dǎo)進行每俊周一次的欠檢查，十奮八月后進課行中期報驢告，最后崖通過專業(yè)概資格評核家委員會的患審查才具恐有考試資馬格。另外收，特許測艙量師也不來是終身制式。有效期舒滿后，必竄須重新申圖請續(xù)期接酬受學(xué)會的式審核后再扇接納或者稅不接納。要如果在執(zhí)斤業(yè)過程中序遭到投訴曾，專門的倒研訊機構(gòu)俊會對其進警行調(diào)查研臟訊，經(jīng)復(fù)鈴核委員會斑確認(rèn)后，辟給予不同塔的紀(jì)律制浙裁，直至院取消其執(zhí)憂業(yè)資格。桑通過嚴(yán)格滅的準(zhǔn)入和路審核制度汗，以保證環(huán)專業(yè)人員臘不僅具備組專業(yè)的技或能，還具估備良好的藝職業(yè)操守攏。革井2鋼．專業(yè)人唱士在公共齡項目管理傭中的作俯用爭折英國最的專業(yè)人循士制度對辜于公共投暮資項目的戒管理有以窩下兩個方者面的作用坊：屈嚷似（廢1簽）提供了岸專業(yè)的知攏識和技能鼓。政府各阻部門對建冶筑或土木壤項目管理撓或者一無艷所知或者擴知之甚少后，通過雇伙傭?qū)I(yè)人漠士獲得了叼專業(yè)性的報服務(wù)。例的如，英國意的工料測貍量師可以醋為政府提托供如下服劑務(wù)：預(yù)算學(xué)咨詢、可揉行性研究雖、成本和孔控制、通寒貨膨脹趨除勢預(yù)測、峽就施工合斑同的選擇聯(lián)進行咨詢桐、選擇承婚包商、建檔筑采用的殃招標(biāo)文件抽的編制、毛投標(biāo)書的戶分析和評粒價、標(biāo)后患談判、合賽同文件的抗準(zhǔn)備、在旺工程進行秀中的定期漲成本控制惜、財務(wù)報介表、變更嫩成本估計兩、已竣工耀工程的估乏價、決算耳、合同索搞賠的保護彈、對承包情商破產(chǎn)或概被并購后馳的應(yīng)