淺析美國(guó)文官制度

淺析美國(guó)文官制度文官一詞是具有法律性的專有名詞，美國(guó)文官是指在美國(guó)行政部門工作的雇員，不涉及在立法和司法部門工作的人員，根據(jù)錄用方式的不同，可分為政治任命文官和職業(yè)文官，也稱之為政務(wù)性文官和事務(wù)性文官，前者由總統(tǒng)根據(jù)政治需要直接任命或選舉產(chǎn)生，無須考試與總統(tǒng)共進(jìn)退，后者即我們通常所講的文官，需要參與公開的文官考試擇優(yōu)錄取，其地位受法律保護(hù)。美國(guó)是世界上最早建立文官制度的國(guó)家之一，其文官制度通過百余年的發(fā)展日臻完善，對(duì)其他國(guó)家文官制度的發(fā)展有一定的借鑒意義。本文擬從美國(guó)文官制度的建立和發(fā)展，美國(guó)文官制度的重要內(nèi)容，以及對(duì)中國(guó)公務(wù)員制度改革的借鑒意義四個(gè)方面對(duì)美國(guó)文官制度進(jìn)行分析。一、美國(guó)文官制度的發(fā)展演變文官制度建立的社會(huì)背景美國(guó)1787年憲法，對(duì)文官的選用并未作出明確的規(guī)定。就官員的任用標(biāo)準(zhǔn)而言，喬治·華盛頓總統(tǒng)側(cè)重于名望和門第，強(qiáng)調(diào)良好的出身與教養(yǎng)。華盛頓之后的約翰·亞當(dāng)斯和托馬斯·杰斐遜兩人位總統(tǒng)任職期間，則注重“才氣”，即選任官員時(shí)重要看其是否受過大學(xué)教育。于是，美國(guó)建國(guó)初期的政府官職就掌握在那些受過良好教育、有高貴的門第、在社會(huì)上有地位的人及其親信手中，人稱“紳士政府”時(shí)期。這些“紳士”們一旦被委以官職，就相稱穩(wěn)定，一般不被更換。但是，在“紳士政府”時(shí)期，也不是完全按上述標(biāo)準(zhǔn)選用官員的，隨著兩黨政治在美國(guó)的出現(xiàn)，政黨分臟制已初見端倪。華盛頓逝世后，他便按自己的意志任用了一批官員。杰斐遜時(shí)期，在按“紳士”標(biāo)準(zhǔn)選用官員時(shí)，已經(jīng)開始在一定范圍內(nèi)實(shí)行了政黨分臟制。杰斐遜的后繼者們，效法其前任，也“都為他們的朋友留下職位”，以酬謝自己的親朋故舊和政治追隨者。從歷史發(fā)展的進(jìn)程中考察，政黨分臟制具有一定的歷史進(jìn)步作用:它是對(duì)貴族政治、官職私有的一種否認(rèn)，它為更多的公民們提供了較多的直接參與政府的機(jī)會(huì)；它對(duì)美國(guó)兩黨制的形成和發(fā)展也產(chǎn)生了積極的影響，增強(qiáng)了黨的團(tuán)結(jié)和凝聚力，解決了政黨及候選人的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)，促使政府推行有助于本黨的政策，使黨組織保持生命力。當(dāng)然，指出政黨分臟制的作用，并不意味著我們否認(rèn)其存在的弊端。無論如何，它畢竟不是一種健全、完善、科學(xué)的官員任免制度，它所依據(jù)的是任職者對(duì)執(zhí)政黨的“忠誠(chéng)”，而非能力。隨著美國(guó)領(lǐng)土的不斷擴(kuò)張，聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)急劇膨脹，行政事務(wù)也日益紛繁復(fù)雜，杰克遜時(shí)代“公職十分簡(jiǎn)樸”的情況已經(jīng)成為過眼煙云。政黨分臟制越發(fā)暴露出其嚴(yán)重重危害:一方面，在分臟制下，總統(tǒng)和部長(zhǎng)們把公職作為獎(jiǎng)賞政客黨徒和親朋故舊的禮物，結(jié)果是每一個(gè)新總統(tǒng)上臺(tái)，就帶來一次官員任免的大動(dòng)蕩，形成“一朝天子一朝臣”的局面，影響了政府工作的連續(xù)性。另一方面，在分臟制下，一些有能力的英明黨派官員被撤換，而一些政治上投機(jī)鉆營(yíng)、吹牛拍馬甚至是腐化分子進(jìn)入政府各級(jí)官職。他們目光短淺，道德淪喪，為官伊始便提心幾年之后被撤換，因而便運(yùn)用職權(quán)，貪臟枉法，損公肥私，中飽私囊。嚴(yán)重污損了文官的形象，減少了文官的威望和工作效率。第三，在分臟制下，每當(dāng)新總統(tǒng)任職后，就被眾多的鉆營(yíng)求職者所包圍。第九任總統(tǒng)威廉·哈里遜就職僅一個(gè)月便病故，恐怕與分臟制帶來的分派職位的繁忙不無關(guān)系。第十六任總統(tǒng)阿伯拉罕。林肯任職后，在與南方各州脫離聯(lián)邦的威脅進(jìn)行斗爭(zhēng)時(shí)，就深為求差謀職者所苦；最受其害的莫過于第二十任總統(tǒng)詹姆斯·葛菲爾德，由于分臟不均，竟被一求職未遂者槍殺，成為分臟制的犧牲品?？傊?，分臟制導(dǎo)致了官茂不修，用人不妥；浪費(fèi)公努，效率低下；黨派傾亂，政局動(dòng)蕩。(二)美國(guó)文官制度歷程美國(guó)文官制度的建立大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。1、初期紳士政府階段（1789～1829）建國(guó)初期新政府在官員任命上沒有形成定制，也沒有專門負(fù)責(zé)人事管理的機(jī)構(gòu)，對(duì)于官員的任命重要是依據(jù)資力品質(zhì)和能力。重要官員大都受過良好的教育，一般官員的任命重要以私人關(guān)系為轉(zhuǎn)移。2、第二階段政黨分肥制階段（1829～1883）182023美國(guó)出現(xiàn)兩大政黨———聯(lián)邦黨和民主黨，由于美國(guó)憲法規(guī)定：總統(tǒng)經(jīng)參議院批準(zhǔn)可以任命高級(jí)官員，還可以在國(guó)家授權(quán)下任命中下級(jí)官員，因此兩黨在競(jìng)選總統(tǒng)獲勝后都將政府官職分給自己的親信，官員的任命形成了政黨分肥原則。該原則始于1829年杰克遜上臺(tái)，1829年杰克遜宣稱應(yīng)輪流當(dāng)官，大肆封官許愿培植親信，排除異己。政黨分肥制任人唯親、拉幫結(jié)派，使文官質(zhì)量嚴(yán)重下降，管理松散工作效率低下，每一個(gè)新總統(tǒng)上臺(tái)都要對(duì)政府官員大量換血，引起人事大地震破壞了政府工作的連續(xù)性，嚴(yán)重影響了政治決策，形成了周期性的政局動(dòng)蕩。3、第三階段文官制度發(fā)展完善階段（1883年至今）美國(guó)完畢工業(yè)革命后，資產(chǎn)階級(jí)需要穩(wěn)定高效的文官系統(tǒng)。1883年，議員彭德爾頓提出以英國(guó)文官制度為藍(lán)本，結(jié)合美國(guó)自身特點(diǎn)的文官制度法案，把工業(yè)時(shí)代的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入文官的選拔錄用，打破了政黨分肥原則，逐步形成了以考績(jī)制為基礎(chǔ)的文官任用原則，《彭德爾頓法》標(biāo)志著美國(guó)文官制度的正式建立。進(jìn)入壟斷資本主義階段后，美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化，對(duì)文官制度提出新規(guī)定，1923年《職位類法》加強(qiáng)了對(duì)文官的管理，建立了系統(tǒng)的分類考績(jī)制度；1939年《哈奇法》確立不準(zhǔn)參與政治活動(dòng)、不準(zhǔn)用封官許愿拉選票的原則；1950年實(shí)行《考績(jī)法》，1958年頒布了《培訓(xùn)法》，1962年通過了《聯(lián)邦工資改革法》等法令，美國(guó)形成了以考績(jī)制為核心的比較完善的文官制度。1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了文官制度改革法，該法令總結(jié)了美國(guó)實(shí)行了95年的文官制度，著重完善了文官制度的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，為美國(guó)文官制度注入新活力，此后美國(guó)政府又出臺(tái)了一些改革措施，形成了一套比較完善的高效的文官制度。二、美國(guó)文官制度的基本內(nèi)容美國(guó)文官制度的內(nèi)容重要有以下幾個(gè)方面。（一）文官的錄用美國(guó)文官的招聘經(jīng)歷報(bào)名、考試、推薦、試用、錄用五個(gè)程序，招聘的對(duì)象重要側(cè)重大學(xué)畢業(yè)生?？荚嚪止P試和操作測(cè)驗(yàn)等，一旦被選用通常根據(jù)不同的身份進(jìn)行1年或3年試用期，試用期滿后用人單位給試用滿意者辦理正式錄用手續(xù)以及人事管理備案。（二）美國(guó)文官要遵循的行為準(zhǔn)則被正式錄用為文官后，要依照政府對(duì)文官的規(guī)定從事工作。美國(guó)文官應(yīng)：不以權(quán)謀私、不偏袒包庇、不妨礙政府效率及經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、不喪失獨(dú)立與公正的判斷能力、不在官方渠道以外決定政府事宜、不破壞公眾對(duì)政府廉潔的信任。針對(duì)文官中存在的不廉潔問題，1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《美國(guó)1978年廉正法》，建立美國(guó)文官收入財(cái)產(chǎn)申報(bào)制，每個(gè)文官都必須填寫文官收入財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，并在30天之內(nèi)由本部門廉正辦公室審查，一旦發(fā)現(xiàn)有違法的收入或財(cái)產(chǎn)，立即解決，在規(guī)定的期限不報(bào)者將受到司法機(jī)關(guān)起訴。對(duì)文官離職及退休后的再就業(yè)也進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。美國(guó)文官在離職退休后經(jīng)常運(yùn)用關(guān)系同私營(yíng)公司互相勾結(jié)，以不合法手段牟利，成為美國(guó)常見的經(jīng)濟(jì)犯罪，針對(duì)這種情況《美國(guó)1978年廉正法》視情況不同，對(duì)離職及退休的文官與其在政府任職期間的職務(wù)或與工作有關(guān)的商業(yè)活動(dòng)規(guī)定了一至數(shù)年的“冷卻限制期”或“嚴(yán)禁期”。冷卻期滿后，文官可運(yùn)用自己龐大的人事網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，在商業(yè)領(lǐng)域大顯身手。（三）管理監(jiān)督和處罰機(jī)制美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)文官管理機(jī)構(gòu)，文官管理機(jī)構(gòu)重要有人事管理局，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)是最重要的文官管理機(jī)構(gòu)，制定和頒布各種規(guī)章條例，監(jiān)督文官規(guī)章制度的實(shí)行情況。廉正署，是根據(jù)《美國(guó)1978年廉正法》設(shè)立，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，其重要職責(zé)是監(jiān)督內(nèi)閣各部門遵守《廉正法》，對(duì)文官進(jìn)行職業(yè)道德教育，監(jiān)督文官遵紀(jì)守法，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出警告或提請(qǐng)司美國(guó)文官制度探析。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)，該委員會(huì)是行政部門中具有司法職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其職能是保護(hù)功績(jī)制及每個(gè)文官不受權(quán)利濫用之害。聯(lián)邦勞工關(guān)系局和聯(lián)邦僵局解決小組，前者的職能是調(diào)停聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中文官和行政部門之間的爭(zhēng)端，調(diào)停失敗后由聯(lián)邦關(guān)系局下屬的聯(lián)邦僵局解決小組來解決。平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)，該委員會(huì)是根據(jù)《美國(guó)1964年民權(quán)法》成立的，其職責(zé)為：在報(bào)考、錄用、考核、晉升、調(diào)動(dòng)、培訓(xùn)、待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、辭退等方面消除任何基于黨籍、種族、宗教、性別、婚姻狀況、祖籍、殘廢等因素的歧視，根據(jù)法律受理一切關(guān)于就業(yè)歧視的申訴，并進(jìn)行調(diào)節(jié)，調(diào)解無效后有關(guān)人員可向法院起訴。國(guó)會(huì)審計(jì)局，該局每年就人事管理局及功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)的工作向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，國(guó)會(huì)在文官管理工作中發(fā)揮了重大作用，重要通過立法，監(jiān)督和聽證三種手段實(shí)現(xiàn)對(duì)文官的管理。美國(guó)對(duì)文官的監(jiān)督機(jī)制重要尚有：司法部門，司法部門及其所屬的聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)在總統(tǒng)任命高級(jí)文官之前，對(duì)他們的背景情況作嚴(yán)格的檢查，并負(fù)責(zé)對(duì)文官的犯罪行為進(jìn)行偵察和起訴；財(cái)產(chǎn)部，負(fù)責(zé)審查文官是否偷稅漏稅，尼克松的副總統(tǒng)阿格紐就是被財(cái)產(chǎn)部國(guó)內(nèi)稅務(wù)局審查出偷稅漏稅后不得不辭職接受判刑；新聞機(jī)構(gòu)，經(jīng)常被人們視為美國(guó)政府三權(quán)以外的第四政府，由于新聞機(jī)構(gòu)多為私營(yíng)，彼此之間競(jìng)爭(zhēng)十分劇烈，一旦發(fā)現(xiàn)文官活動(dòng)的蛛絲馬跡，立即連續(xù)劇烈抨擊，因此，美國(guó)高級(jí)官員中能長(zhǎng)期營(yíng)私舞弊而又不受追究者甚少。（四）文官制度的編制及文官的待遇美國(guó)文官分為行政首長(zhǎng)類，一般行政類，情報(bào)類，科技類，醫(yī)務(wù)類，教育類，外交類等。一般行政類人數(shù)最多，占文官總數(shù)的一半以上，每一類又分若干等級(jí)，如一般行政類分為15等，每一等又分為10級(jí)。美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，與其他部門相比，政府機(jī)構(gòu)多為清水衙門，為保證文官的高素質(zhì)，政府必須在多方面給文官較優(yōu)厚的待遇。文官工資標(biāo)準(zhǔn)的制定，通常比較各地私營(yíng)公司的工資水平保證中低檔文官的工資與同地區(qū)私營(yíng)公司雇員的工資大體相稱。文官平時(shí)沒有獎(jiǎng)金，年終各部門發(fā)給杰出工作者獎(jiǎng)金。高級(jí)行政官員中有一半每年可得到等于基本工資20%的獎(jiǎng)金，總統(tǒng)每年給其中工作特別優(yōu)異的文官授予杰出行政長(zhǎng)官銜及20230美元獎(jiǎng)金，而對(duì)此外表現(xiàn)杰出的5%的文官授予功績(jī)行政長(zhǎng)官銜和10000美元獎(jiǎng)金，美國(guó)文官通常都參與醫(yī)療保險(xiǎn)，在某些特殊情況下政府支付一部分或所有醫(yī)療費(fèi)用。文官每周工作40小時(shí)，工作5天，天天8小時(shí)，有些機(jī)構(gòu)文官可把每周40小時(shí)的工作壓縮在3至4天完畢，其余時(shí)間可自由安排。文官享受一切法定節(jié)假日，工齡1～2023的文官每年可享受14天的付薪休假，工齡超過2023的文官每年可享受21天的付薪休假，每個(gè)文官每年可請(qǐng)不超過15天的付薪病假。凡年滿62歲已服務(wù)5年；年滿60歲已服務(wù)2023；年滿55歲已服務(wù)30年的文官均可自愿退休。退休年金的多少取決于服務(wù)年數(shù)及基本工資金額，最高不得超過工資最高3年的平均基本工資的80%，最低不得低于社會(huì)保險(xiǎn)的最小基本保險(xiǎn)金額。退伍軍人被錄用為文官后，可繼續(xù)享受《美國(guó)兵役法》規(guī)定的一切待遇。（五）文官的晉升和培訓(xùn)文官的一切人事決定如晉升、調(diào)動(dòng)等均須以考核結(jié)論為基礎(chǔ)，考核的指導(dǎo)原則由人事管理局制定，具體的考核方案由各機(jī)構(gòu)自定，呈報(bào)人事管理局批準(zhǔn)后執(zhí)行。如不愿繼續(xù)在政府任職，文官可隨時(shí)按規(guī)定程序申請(qǐng)離職。為保證文官的高素質(zhì)和文官工作的高效率，文官必須接受各種培訓(xùn)，通常通過三種方式接受培訓(xùn)：不脫產(chǎn)培訓(xùn)，脫產(chǎn)培訓(xùn)以及聯(lián)邦、州、地方政府之間及政府與私營(yíng)公司之間的人員交流。三、美國(guó)文官制度對(duì)中國(guó)的啟示綜上所述，美國(guó)的現(xiàn)代文官制度經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期改革和完善的過程才逐步建立起來。它給我們提供了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn):第一，美國(guó)現(xiàn)代文官制建立和完普的歷程，通過了三次重大改革:第一次是1883年制定《彭德爾頓文官法)，在自由競(jìng)爭(zhēng)思想的指導(dǎo)下，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入文官的選拔錄用，旨在解決國(guó)家機(jī)構(gòu)的政治腐敗和文官的道德淪喪問題。第二次是1923年的改革，頒布(文官分類法》，在科學(xué)管理學(xué)派理論的指導(dǎo)下，解決文官的分類管理問題。第三次是1978年的改革，頒布《文官制度改革法》，在行為科學(xué)派理論的指導(dǎo)下，完善文官的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制，以解決調(diào)動(dòng)文官的積極性問題。每次重大改革，都是在具體理論的指導(dǎo)下，根據(jù)文官制度存在的重要缺陷和弊端，重點(diǎn)解決一個(gè)問題。第二，改革文官制度，必然要觸動(dòng)國(guó)家各級(jí)官吏、政客和政黨的切身利益。在政黨分肥制時(shí)期，分肥制勢(shì)力在國(guó)家政治舞臺(tái)上盤根錯(cuò)節(jié)，它與政客、議員、政治組織、各利益集團(tuán)的權(quán)益息息相關(guān)，所以，要徹底廢除政黨分肥制，建立現(xiàn)代文官制度，決非輕而易舉之事。分肥制社會(huì)基礎(chǔ)雄厚，改革阻力甚大，不也許一個(gè)早上解決問題，它必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)過程。新制度建立后，也必然有一個(gè)長(zhǎng)期的不斷改革、不斷完普的過程。在文官制改革中，踏步不前，滿足現(xiàn)狀不行，必須采用積極態(tài)度，必須敢于向舊勢(shì)力和保守勢(shì)力進(jìn)行斗爭(zhēng)。但急于求成，急功近利也不行，需要有一個(gè)提高結(jié)識(shí)的過程，更需要有一個(gè)在實(shí)踐中不斷鞏固改革成果，不斷完善新制度的過程。第三，美國(guó)通過近一個(gè)世紀(jì)的文官制改革，逐步建立了一整套比較科學(xué)的文官管理機(jī)制，這是歷史的進(jìn)步。但是，即使在這種比較科學(xué)的文官制度下，在執(zhí)行過程中仍然存在很多問題和弊端，其中最重要的一個(gè)問題，就是政黨分肥制這種丑惡現(xiàn)象并沒有從主線上杜絕。在官職任用上，仍無法排除政治因素。由于，仍有許多重要官職并沒有涉及在文官制度范圍之內(nèi)。歷任美國(guó)總統(tǒng)，仍受到種種壓力，自覺不自覺地要酬謝其支持者，任命一些照顧性官員。有些總統(tǒng)往往故意保存許多肥缺，不急于補(bǔ)充，以此作為獲得支持的籌碼。有時(shí)總統(tǒng)為安插同黨甚至濫設(shè)閑職。這些問題告訴我們，要真正建立一支“機(jī)會(huì)均等”、“廉潔奉公”的文官隊(duì)伍，就必須不斷地同惡丑現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，不斷地在制度上進(jìn)行改革。參考文獻(xiàn)黃衛(wèi)平、譚功榮.公務(wù)員制度比較［M］.北京:中央編譯