政府隱性債務(wù)置換研究報告5488

政府隱性債務(wù)置換研究報告一、隱形債務(wù)形成緣由隱性債務(wù)=（基建固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項目）-（基建投資國家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率*該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額）根據(jù)隱性債務(wù)的來源看，主要是兩種：一是地方國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇斦Y金支持償還的債務(wù)；二是地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務(wù)。政府性債務(wù)分類一類債務(wù)：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)二類債務(wù)：政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)三類債務(wù)：政府可能承擔(dān)救助責(zé)任債務(wù)分類處理措施：一類債務(wù)作為政府債務(wù)，由地方政府發(fā)行政府債券置換。二三類債務(wù)按照市場化原則處理，需要地方政府發(fā)債置換的應(yīng)經(jīng)省級政府審核同意并納入一類債務(wù)后方可發(fā)債置換。二、政府債務(wù)置換由來2013年以來，一些地方政府出現(xiàn)債臺高筑、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型舉步維艱的情形，一方面是因為先前的債務(wù)到期需要還本付息，另一方面是因為各地的城市基建項目投資周期長、公共服務(wù)尚待改善，然而再融資卻因債務(wù)未償愈加困難。因此新的融資需求迫切需要推出新的政策進(jìn)行干預(yù)以減輕地方政府的償債壓力。2015年財政部下發(fā)了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，旨在防范和化解地方政府在債務(wù)管理方面的財政金融風(fēng)險。意見允許地方政府利用三年左右的過渡期發(fā)行債券，將其債務(wù)存量中的14.34萬億元的短期高利率債務(wù)置換為長期低利率的債務(wù)。從那時起，地方政府債務(wù)置換就成為學(xué)界研究和市場關(guān)注的熱點。三、地方政府債務(wù)置換概述地方政府債務(wù)置換是將債務(wù)延后的一種償還方式，是地方政府為了緩解債務(wù)壓力，通過適當(dāng)?shù)睦收酆辖鑱硇聜€上舊債。就其本質(zhì)上而言，“地方政府債務(wù)置換僅僅是債務(wù)形式的變化，不會增加財務(wù)赤字和債務(wù)余額，也不會增加央行的流動性投放”，只是將短期高利率的風(fēng)險債務(wù)轉(zhuǎn)換為長期低利率的較安全債務(wù)。具體來說，就是將短期銀行貸款和信托貸款等債務(wù)形式轉(zhuǎn)換為3年及3年以上期限的地方政府債券。四、地方政府債務(wù)置換的方式（1）置換債券（一類債）地方政府債務(wù)置換的發(fā)行方式有定向承銷和公開發(fā)行兩種。所謂定向承銷，“就是地方財政部門和特定債權(quán)人按市場化原則協(xié)商開展”，其中銀行之類的債權(quán)人可充分表達(dá)自身意愿，雙方協(xié)議商定出均可接受的利率區(qū)間；所謂公開發(fā)行，是針對那些“無法與地方政府協(xié)商一致的特定債權(quán)人，地方政府會通過公開發(fā)行地方債券等方式籌集資金用來歸還其到期債務(wù)”置換債券利率平均3.65%，一般都在3%-4%之間。（2）債務(wù)置換的三種方式（二、三類債）第一種就是最為常見的貸款置換貸款、非標(biāo)第二種方式為信用債置換信用債，即融資平臺公司可發(fā)行企業(yè)債、中票、短融、公司債等產(chǎn)品置換即將到期的存量信用債。第三種方式是資管產(chǎn)品置換資管產(chǎn)品。對保險資管等形成的到期債務(wù)，融資平臺可與金融機構(gòu)協(xié)商，發(fā)行同類產(chǎn)品續(xù)接。發(fā)行的前提條件是有基建項目對應(yīng)，實際操作中，不排除存在以基建項目的名義發(fā)產(chǎn)品、募集資金用于置換隱性債務(wù)的可能。五、政策發(fā)文助推地方政府規(guī)模龐大的隱性債務(wù)引起中央高度重視，連續(xù)出臺為化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險，連續(xù)出臺中發(fā)27號、國辦40號、銀保監(jiān)45號等政策，明確隱性債務(wù)可以利用5-8年時間化解，緩解地方政府及融資平臺債務(wù)壓力。2019年6月財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會六部門聯(lián)合非公開發(fā)布40號文，文件指出對于到期債務(wù)暫時難以償還的，允許融資平臺公司和金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期，債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。鼓勵融資平臺公司和金融機構(gòu)協(xié)商采取市場化方式，通過合適期限的金融工具應(yīng)對到期債務(wù)風(fēng)險，緩釋短期債務(wù)償還壓力，降低金融系統(tǒng)呆壞賬損失，避免項目資金鏈斷裂。40號文即為本輪隱性債務(wù)置換的主要法律依據(jù)。時間發(fā)文部門文件名稱2018.3財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財預(yù)〔2018〕34號2018.6中共中央國務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)[2018]27號）2018.7中辦、國辦《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》（中辦發(fā)[2018]46號）2019.6國務(wù)院辦公廳《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（國辦函[2019]40號）2019.8人民銀行關(guān)于做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知（銀發(fā)[2019]205號）2019.9六部委關(guān)于規(guī)范做好地方政府隱性債務(wù)變動統(tǒng)計工作的通知（財預(yù)[2019]158號）2019.11五部委《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號）六、隱性債務(wù)置換的條件、原則根據(jù)40號文規(guī)定，可被置換的隱性債務(wù)應(yīng)具備三個核心條件：（1）必須是債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰的債務(wù)。由此則債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明晰的信托受益權(quán)、明股實債、私募基金份額、買入返售等形式債務(wù)不能置換；當(dāng)然這里信托受益權(quán)有一定爭議，筆者認(rèn)為基于信托貸款的信托受益權(quán)債權(quán)債務(wù)關(guān)系其實可以做到明確，尤其考慮到部分銀行業(yè)金融機構(gòu)需要將之前的同業(yè)投資項下的政府隱性債務(wù)項目（比如信托貸款或基金子公司的委托貸款）直接通過表內(nèi)貸款置換，就遇到這里的問題。（2）債務(wù)必須對應(yīng)明確的資產(chǎn)，如果沒有明確資產(chǎn)對應(yīng)的流動資金融資債務(wù)一般置換難度更高，多數(shù)銀行需要確的項目對應(yīng)主要是大幅度降低置換后的資產(chǎn)風(fēng)險，純粹流動資金貸款無法對應(yīng)項目，被認(rèn)定為平臺自身的貸款，未來憑借平臺自身經(jīng)營性現(xiàn)金流償還。雖然這次隱性債務(wù)認(rèn)定后并稱中央不救助的原則，但是有對應(yīng)項目（不論現(xiàn)金流如何），未來風(fēng)險相對小很多。（3）項目必須具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，財務(wù)可持續(xù)。對于財務(wù)可持續(xù)的理解目前存在爭議，有的看法認(rèn)為純公益性項目不符合財務(wù)可持續(xù)性，有的則認(rèn)為政府財政支出也可以認(rèn)為符合財務(wù)可持續(xù)，而實踐中一般更關(guān)注項目本身是否合規(guī)，項目的合規(guī)性不能影響金融機構(gòu)的資產(chǎn)安全。II隱性債務(wù)置換的基本操作步驟及其他注意事項1、金融機構(gòu)隱性債務(wù)置換的基本操作步驟。第一步是確認(rèn)擬置換債務(wù)是隱性債務(wù)。向金融機構(gòu)提供填報債務(wù)系統(tǒng)的截屏僅能表明該筆債務(wù)已經(jīng)上報，還必須經(jīng)過財政部的甄別確認(rèn)才能認(rèn)定為隱性債務(wù)，最可靠的方式是拿到財政部的回執(zhí)確認(rèn)，實踐中也可以變通為當(dāng)?shù)刎斦块T出具確認(rèn)函或?qū)徲嬕庖姇唵蔚淖龇ㄊ钱?dāng)?shù)刎斦块T在截屏上蓋章，金融機構(gòu)一般也接受。第二步對隱性債務(wù)進(jìn)行分情況處理，屬于純公益性項目的債務(wù)由政府承擔(dān)。非純公益性項目的隱性債務(wù)按照2017年7月14日（第五次全國金融工作會議時提出）前形成和2017年7月14日后形成進(jìn)行分別處理，前形成的可以進(jìn)行債務(wù)置換，后形成的盡量結(jié)清，無法結(jié)清的落實化解方案，一般金融機構(gòu)都不會接受后形成的，防控追責(zé)風(fēng)險。第三步是確認(rèn)債務(wù)的期限不超過債務(wù)上報的化解期限，且最長不超過10年，一般在5-10年，盡量在本屆政府任期內(nèi)。第四步是明確化解對象的區(qū)域和層級，盡量選擇位于層級高、債務(wù)率底的地區(qū)，有發(fā)債能力的主體，傾向于債務(wù)率低、綜合財力強、地市級的主流平臺，最好是當(dāng)?shù)厍叭?A+、有發(fā)債記錄或符合發(fā)債條件的平臺。應(yīng)與平臺專型相結(jié)合，平臺的籌資能力及轉(zhuǎn)型后的資金實力直接影響置換后債務(wù)的償還能力，整合后被注入經(jīng)營性資產(chǎn)或政府增資的平臺將更具備償債能力，而準(zhǔn)備注銷的平臺則會影響債務(wù)償還的安全性。第五步是對先前的債務(wù)擔(dān)保措施進(jìn)行分別處理，合規(guī)的擔(dān)保保留，有違規(guī)政府擔(dān)保的撤銷違規(guī)擔(dān)保，撤銷違規(guī)擔(dān)保后金融機構(gòu)可視債務(wù)風(fēng)險情況要求再提供擔(dān)保措施，可以是政府的合規(guī)增信，也可以提供抵押、質(zhì)押物，考慮到城投平臺一般缺乏擔(dān)保物，可由當(dāng)?shù)赜袑嵙Φ膰蠡蛑髁髌脚_公司（排名前三、AA+以上評級、發(fā)過債）提供擔(dān)保。第六步是將置換后的債務(wù)登記在隱性債務(wù)登記系統(tǒng)中，與原隱性債務(wù)一一對應(yīng)，明確公示原隱性債務(wù)已被金融機構(gòu)置換，防止監(jiān)管機構(gòu)誤認(rèn)為新增隱性債務(wù)，也防止城投平臺優(yōu)先償還其他隱性債務(wù)再償還已置換的這部分債務(wù)，給金融機構(gòu)增加償債風(fēng)險。以上步驟每家金融機構(gòu)根據(jù)風(fēng)控制度的不同，具體置換細(xì)節(jié)有所差異，基本上都是基于40號文的規(guī)定，有些因業(yè)務(wù)開展的比較早，市場競爭尚不激烈，能夠選擇的業(yè)務(wù)范圍大，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于40號文，例如興業(yè)銀行，大多數(shù)后來者基本就是完全執(zhí)行40號文要求，例如中信銀行，而且金融機構(gòu)置換他行的債務(wù)一般來說條件要比置換本行債務(wù)高一些，例如興業(yè)銀行，置換本行債務(wù)提供上報隱性債務(wù)系統(tǒng)截屏即可，置換他行債務(wù)需要提供截屏蓋章并在置換后同步登記到隱性債務(wù)系統(tǒng)。2、金融機構(gòu)隱性債務(wù)置換的其他注意事項在上述基本操作規(guī)程下，根據(jù)實踐經(jīng)驗，具體的業(yè)務(wù)執(zhí)行中還需注意以下細(xì)節(jié)：（1）金融機構(gòu)可以各種金融工具置換隱性債務(wù)。信用債可以置換信用債，基金、保險類產(chǎn)品符合條件的也可以置換，還可以設(shè)立紓困基金置換。（2）置換在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行，經(jīng)債權(quán)人同意。也可設(shè)立債委會。（3）可以債轉(zhuǎn)股，對城投公司進(jìn)行混改。對符合條件的融資平臺公司，應(yīng)當(dāng)依法實施破產(chǎn)清算。（4）分清幾個時間節(jié)點：2014年12月31日前形成的隱性債務(wù)可發(fā)行地方債進(jìn)行置換；2015年1月1日至2018年10月31日間形成的隱性債務(wù)可與金融機構(gòu)協(xié)商市場化置換（實踐中金融機構(gòu)為防止追責(zé)風(fēng)險一般不接受2017年7月14日后形成的隱性債務(wù)）；2018年10月31日后形成的隱性債務(wù)不予置換。（5）不按相關(guān)法律法規(guī)及政策文件規(guī)定置換的按問責(zé)規(guī)定問責(zé)。（6）金融機構(gòu)應(yīng)按項目逐筆對應(yīng)置換，沒有項目對應(yīng)的流動性貸款債務(wù)置換可通過表外信托貸款來做。（7）一般不變更債務(wù)人，需要與國開行山西交控隱性債務(wù)化解方案為代表的隱性債務(wù)化解業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，隱性債務(wù)化解一般變更債務(wù)人，將隱性債務(wù)變?yōu)槠髽I(yè)自身債務(wù)，由層級更高的主體承擔(dān)，提升償債能力，提高債務(wù)安全性，新化解的債務(wù)與原有隱性債務(wù)無關(guān)，不再錄入隱性債務(wù)系統(tǒng)，而此輪隱性債務(wù)置換則不變更債務(wù)人，借新還舊，置換后的債務(wù)是否仍為隱性債務(wù)目前存在爭議，但實踐做法必須錄入隱性債務(wù)系統(tǒng)，與原有隱性債務(wù)一一對應(yīng)。（8）城投公司沒有填報的隱性債務(wù)，銀行也可以置換，比如興業(yè)銀行對地方城投非標(biāo)融資置換中票，此類中票不對應(yīng)項目，不適用隱性債務(wù)化解的政策文件。（9）隱性債務(wù)背后的優(yōu)質(zhì)抵押資產(chǎn)亦是商業(yè)銀行參與市場化置換的重要動力。在實際置換過程中我們了解到，各家銀行原則上要求置換債務(wù)的增信效果不弱于原債務(wù)。除此以外，商業(yè)銀行參與隱性債務(wù)置換或附帶地方政府在財政性存款分配方面傾斜等資源互換條件。七、新基建崛起債務(wù)置換提速隨著新基建的投資機會出現(xiàn)，地方政府紛紛公布了重大項目建設(shè)計劃，新的投資也將利好于隱性債務(wù)置換。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計顯示，截至3月5日，24個省市區(qū)公布了未來的重點項目投資規(guī)劃，總投資額達(dá)48.6萬億元，其中2020年度計劃投資總規(guī)模近8萬億元。對于新基建的規(guī)模，從專項債資金用途和PPP項目行業(yè)分布來看，新基建占全部基建的比重在7%?12%,保守估計2020年規(guī)模超1萬億元。地方重大項目的建設(shè)一直是銀行的信貸支持重點領(lǐng)域。很多銀行也愿意參與到重大項目的基建中。實際上，地方新基建的推進(jìn)資金需求大，商業(yè)銀行也愿意投放更多的資金支持。在一些平臺公司非