第九章 公共政策終結(jié)

第九章公共政策終結(jié)政策終結(jié)的必要性和可行性03政策終結(jié)的策略04政策周期01政策終結(jié)概述02目錄中國(guó)公共政策終結(jié)05引導(dǎo)案例：

全面兩孩2016年元旦施行，獨(dú)生子女政策宣告終結(jié)結(jié)合案例回答：1、獨(dú)生子女政策面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有哪些？2、試用政策周期理論分析獨(dú)生子女政策的演變歷程。3、論述獨(dú)生子女政策終結(jié)的原因。

政策評(píng)估是政策終結(jié)的前提，政策終結(jié)是政策評(píng)估的結(jié)果。從政策過程周期來分析，政策終結(jié)發(fā)生在政策評(píng)估之后，是政策運(yùn)行的最終階段，既是一個(gè)政策周期的終端，又是一個(gè)新的政策周期的起點(diǎn)。第一節(jié)政策周期一、政策周期的內(nèi)涵制定終結(jié)評(píng)估執(zhí)行

政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評(píng)估是對(duì)政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗(yàn)；政策終結(jié)則是一個(gè)舊周期的結(jié)束。

政策周期是指政策經(jīng)過制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個(gè)階段后形成的一個(gè)周期；它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為了適應(yīng)新情況而對(duì)原政策加以修改調(diào)整，從而形成政策的一個(gè)新周期，實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。一個(gè)完整的政策周期包括:(1)政策制定階段;(2)政策執(zhí)行階段;(3)政策評(píng)估階段；（4)政策終結(jié)階段.

二、政策周期理論研究的實(shí)踐意義1、鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。2、提高政策制定的科學(xué)性。3、促使政策終結(jié)，提高政策效績(jī)。4、推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展，促使改革開放不斷深化三、政策——經(jīng)濟(jì)周期

政策—經(jīng)濟(jì)周期：是指周期性的政策變化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期與緊縮期的交替變換中，形成經(jīng)濟(jì)周期。這個(gè)概念考察的是政策的周期性波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。y經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率0t時(shí)間衰退復(fù)蘇蕭條繁榮經(jīng)濟(jì)周期四階段資本—投資規(guī)模勞動(dòng)力—新增就業(yè)人數(shù)技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理……行政決策（政治動(dòng)員沖擊和政治命令沖擊）制度變革和體制變動(dòng)政治事件戰(zhàn)爭(zhēng)自然災(zāi)害……內(nèi)部因素外部因素經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生的原因9

公共政策雖然進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野，但是他們認(rèn)為政策屬于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的外部因素，其對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響并不具有極為重要的作用。關(guān)于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)原因的政治學(xué)觀點(diǎn)：政治家的動(dòng)機(jī)主要不是從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮經(jīng)濟(jì)政策，他們更多地把精力花費(fèi)在下一輪選舉的短期目標(biāo)上。結(jié)果是：

大選前,執(zhí)政黨為了取得選民支持以求連任,把經(jīng)濟(jì)政策變成吸引選票的方法,采取擴(kuò)大財(cái)政支出、減少失業(yè)、增加福利等政策，以使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)繁榮景象；大選后,新政府上臺(tái),為了彌補(bǔ)赤字,提高效率,抑制通貨膨脹,又會(huì)采取緊縮政策。

因此,由于大選和經(jīng)濟(jì)政策重點(diǎn)變化,國(guó)民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出周而復(fù)始的周期性波動(dòng)。四、我國(guó)的政策周期及其特點(diǎn)

在我國(guó)，一項(xiàng)政策的進(jìn)行，表現(xiàn)為傳達(dá)期、貫徹期和變通期。這是中國(guó)政策周期表現(xiàn)出來的一個(gè)顯著特點(diǎn)。所謂傳達(dá)期，即“傳達(dá)動(dòng)員”階段。傳達(dá)動(dòng)員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內(nèi)部傳達(dá)；另一種是在全國(guó)范圍內(nèi)公開動(dòng)員所謂貫徹期，即“貫徹實(shí)施”階段。在傳達(dá)中央精神之后，各地方開始制定具體的政策和措施。所謂變通期，即通常所說的“上有政策，下有對(duì)策”階段。地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，想出各種變通方法，對(duì)付中央，阻礙政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實(shí)施調(diào)整，采取新的政策，又重新進(jìn)入下一輪的政策傳達(dá)期、政策貫徹期和政策變通期。

從政策與政策之間的更替來說，我國(guó)的政策周期一般較短，政策目標(biāo)不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，這在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)突出。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)政策周期”現(xiàn)象還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策的相互交替變動(dòng)上。出現(xiàn)政策周期性變動(dòng)的現(xiàn)象的根源在于中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)性與領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展目標(biāo)的主觀性之間的矛盾和沖突。領(lǐng)導(dǎo)人之所以對(duì)國(guó)家發(fā)展抱有主觀的、脫離現(xiàn)實(shí)的期望，主要有兩方面原因：一是出于作為落后大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感。另一方面是急于要證明社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。第二節(jié)政策終結(jié)概述一、政策終結(jié)概念

政策終結(jié)是指經(jīng)過由政府組織或社會(huì)自發(fā)的政策評(píng)估之后，政策決策者或制定者采取一定措施，將過時(shí)的無效的或多余的政策、計(jì)劃、功能或組織予以終止或結(jié)束。

1、政策終結(jié)的主體應(yīng)是政府中政策的決策者或制定者，其他人和組織或個(gè)人無權(quán)終結(jié)公共政策。

2、政策終結(jié)的客體（政策終結(jié)的對(duì)象）除過時(shí)的、無效的或多余的政策外，還包括了過時(shí)的、無效的或多余的計(jì)劃、功能和組織；

3、政策終結(jié)的依據(jù)是政策評(píng)估。政策終結(jié)的特征：

1、強(qiáng)制性——一項(xiàng)政策的終結(jié)總是會(huì)損害一些相關(guān)的人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)的利益，遇到強(qiáng)烈的反抗。因此，往往靠強(qiáng)制力來進(jìn)行。

2、更替性——政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)。

3、靈活性——政策終結(jié)是一個(gè)復(fù)雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動(dòng)因和關(guān)系。

政策終結(jié)發(fā)生在政策評(píng)估之后，是人們主動(dòng)進(jìn)行的，是提高政策績(jī)效的一種政策行為。政策終結(jié)不僅代表舊政策的結(jié)束，而且象征著新政策的開始。如下三種情況都可以看作政策終結(jié)：（１）政策使命的結(jié)束；（２）失誤政策的廢止；（３）穩(wěn)定的長(zhǎng)效政策轉(zhuǎn)化為法律。二、政策終結(jié)的類型

（一）根據(jù)政策層次的分類1、政府功能的終結(jié)。2、政府組織的終結(jié)。3、狹義上的政府終結(jié)。4、項(xiàng)目終結(jié)。（二）根據(jù)政策終結(jié)所需時(shí)間而進(jìn)行的分類1、爆發(fā)型。2、漸減型。3、混合型三、政策終結(jié)的方式1、政策替代

——指用新政策替代舊政策，但所面對(duì)的政策問題和政策目標(biāo)基本沒有改變（養(yǎng)路費(fèi)改燃油稅）。目的：更好解決舊政策沒有解決或根本解決不了的問題，以滿足目標(biāo)群體的政策需求，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。2、政策合并

——指舊的政策雖被終止，但部分實(shí)際功能并沒有被完全取消，而是將其合并到其他政策內(nèi)容中去。方式：終止的政策內(nèi)容合并到一項(xiàng)已有的政策中把兩項(xiàng)或以上終止的政策合并為一項(xiàng)新政策。3、政策分解

——就是將舊政策的內(nèi)容按照一定的規(guī)則分解成幾部分，每一部分形成一項(xiàng)新的政策。例如：?jiǎn)挝槐Ｕ稀B(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等。4、政策縮減

——就是采用漸進(jìn)的方式，一步步對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)，其目的是有效緩解因政策終結(jié)所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，比較穩(wěn)妥地實(shí)施終結(jié)，減少那些不必要的損失。例如：物價(jià)政策改革；老人老政策、新人新政策；駕照；司法考試；分房。案例一：國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)曝廢除農(nóng)業(yè)稅真相：成本太高

原來有些稅種設(shè)計(jì)時(shí)就不計(jì)成本，比如屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農(nóng)業(yè)稅，全國(guó)征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農(nóng)業(yè)稅前，能收約8000萬農(nóng)業(yè)稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價(jià)值了。案例二：孫志剛之死與強(qiáng)制性收容遣送政策的終結(jié)

2003年３月１７日晚１０時(shí)許，于２月２４日受聘于廣州達(dá)奇服裝有限公司的武漢科技學(xué)院藝術(shù)設(shè)計(jì)專業(yè)2001屆畢業(yè)生孫志剛外出上網(wǎng)，途遇天河區(qū)黃村街派出所民警檢查身份證，因未帶身份證，被作為“三無人員”帶回派出所。或許是本于一個(gè)受大學(xué)精神熏陶的知識(shí)分子頭腦中固有得法律自由意識(shí)，孫志剛的頂撞惹怒了當(dāng)事警官，所以在孫的同學(xué)成先生聞?dòng)嵑筅s到派出所并出示孫的身份證，孫志剛?cè)晕幢会尫牛丛冢吃拢保溉?，孫被作為三無人員送往收容遣送站。當(dāng)晚，孫因“身體不適”被轉(zhuǎn)往廣州市收容人員救護(hù)站。２０日凌晨１時(shí)多，孫遭同病房的８名被收治人員兩度輪番毆打，于當(dāng)日上午１０時(shí)２０分死亡。救護(hù)站死亡證明書上稱其死因是“心臟病”。

４月１８日，中山大學(xué)中山醫(yī)學(xué)院法醫(yī)鑒定中心出具尸檢檢驗(yàn)鑒定書，結(jié)果表明，孫死前７２小時(shí)曾遭毒打。４月２５日，《南方都市報(bào)》以《被收容者孫志剛之死》為題，首次披露了孫志剛慘死事件。次日，全國(guó)各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載此文，并開始追蹤報(bào)道。5月14日，華中理工大學(xué)法學(xué)院俞江博士，與騰彪、許志永兩位法學(xué)博士以中國(guó)公民的名義，向全國(guó)人大常委會(huì)上書，建議對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。5月23日，北京大學(xué)法學(xué)院教授賀衛(wèi)方、沈巋等5位法律學(xué)者，以中國(guó)公民的名義，聯(lián)名致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議就孫志剛案成立特別調(diào)查組，同時(shí)對(duì)收容遣送制度提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。６月５日上午，孫案開庭。６月９日孫案一審判決：主犯喬燕琴被判死刑，李海嬰被判死緩，鐘遼國(guó)被判無期。其他９名被告人也分別被判處３年至１５年有期徒刑。同日，孫案涉及的民警、救治站負(fù)責(zé)人、醫(yī)生及護(hù)士一共６人，因玩忽職守罪，被分別判處２年至３年的有期徒刑。8月1日，1982年出臺(tái)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》壽終正寢，退出了歷史的舞臺(tái)，孫志剛事件被畫上一個(gè)圓滿的句號(hào)。意義：（1）孫志剛事件終結(jié)了收容遣送制度孫志剛的被收容致死，讓1982年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》退出了歷史的舞臺(tái)，這無疑是孫志剛事件的一個(gè)重要價(jià)值。我國(guó)憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。收容遣送制度的廢除，證明了憲法對(duì)民眾權(quán)利的保護(hù)，是我國(guó)憲政進(jìn)程當(dāng)中的一個(gè)巨大進(jìn)步。（2）孫志剛事件啟動(dòng)了我國(guó)的違憲審查機(jī)制一個(gè)國(guó)家有憲法并不代表著有憲政，孫志剛事件啟動(dòng)了我國(guó)的違憲審查機(jī)制，是我國(guó)走向憲政國(guó)家的一個(gè)里程碑似的標(biāo)志。自從新中國(guó)有憲法以來，孫志剛事件對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲審查，是中國(guó)第一次實(shí)際意義上的違憲審查。它不僅僅是對(duì)一項(xiàng)制度的廢除，更重要的是它為實(shí)現(xiàn)成為憲政國(guó)家提供了現(xiàn)實(shí)世界的范本和途徑。

頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》于203年８月１日起實(shí)施。四、政策終結(jié)的障礙組織結(jié)構(gòu)的慣性抵制終結(jié)的聯(lián)合影響法律上的障礙政策終結(jié)的代價(jià)社會(huì)公共輿論的壓力障礙理念和信念上的問題某一機(jī)構(gòu)存在的時(shí)間越長(zhǎng)，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一段時(shí)間，會(huì)形成繼續(xù)存在的條件和對(duì)它的支持?！材匪埂·安德森第三節(jié)政策終結(jié)的必要性和可行性一、政策終結(jié)的必要性政策終結(jié)有利于節(jié)約政策資源；政策終結(jié)有利于提高政策效率；政策終結(jié)有利于政策過程的優(yōu)化和政策質(zhì)量的提高。

二、政策終結(jié)的可行性觸發(fā)機(jī)制——政策終結(jié)的導(dǎo)火索；政策評(píng)估——政策終結(jié)的前提；利益的分化與聚合——政策終結(jié)的根本性因素；政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力——政策終結(jié)的人為因素；公共輿論的壓力——政策終結(jié)的環(huán)境因素。政策終結(jié)的力場(chǎng)較量觀望者觀望者政策終結(jié)改革者反對(duì)者舊政策受害者舊政策制定者既得利益者執(zhí)行者支持者反對(duì)者新聞媒體過時(shí)無效的公共政策公眾公眾新聞?shì)浾撝械墓舱吖娸浾撝械墓舱哒咧贫ㄕ哒咧贫ㄕ哌^時(shí)無效政策終結(jié)新的政策出臺(tái)關(guān)注關(guān)注關(guān)注演變演變關(guān)注關(guān)注關(guān)注關(guān)注促成促成依法定程序依法定程序媒體、輿論在政策終結(jié)中的作用示意圖第四節(jié)政策終結(jié)的策略一、休克策略

在很短的時(shí)間內(nèi)，明確、徹底地終結(jié)一個(gè)公共政策，以及由此政策衍生的所有內(nèi)涵和外延的策略選擇。條件——要求社會(huì)公眾有強(qiáng)烈的終結(jié)某項(xiàng)公共政策的愿望，政策終結(jié)的動(dòng)力極大，阻力極小方式——準(zhǔn)備工作之后立即宣布終結(jié)時(shí)間，完整、徹底終結(jié)與政策有關(guān)的組織、人員、預(yù)算等。利弊——成本低、見效快但會(huì)對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生比較強(qiáng)烈的對(duì)比。

實(shí)例：終結(jié)舊的《交通安全管理?xiàng)l例》，啟動(dòng)新的《道路交通安全法》；中國(guó)“入世”前，國(guó)務(wù)院共清理出需要制定、修訂或者廢止的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施共1150多件。二、緩沖策略在公共終結(jié)政策愿意比較強(qiáng)烈的情況下，采用明確的時(shí)間表，分階段、有步驟地終結(jié)公共政策的策略選擇。條件——較強(qiáng)的政策終結(jié)意愿，但政策牽涉面較廣，需要過渡時(shí)間。方式——分步驟終結(jié)，各個(gè)步驟之間關(guān)系明確，目標(biāo)清晰?？蓮慕M織、人員等方面終結(jié)，也可以從政策的變更、過渡、終結(jié)等方面終結(jié)。利弊——成本較低低、見效較快，壓力較小。但時(shí)間表的制定比較有難度，且給部分組織以喘息之機(jī)。

實(shí)例：身份證認(rèn)證制度、環(huán)境政策的改變等。三、橋梁策略在政策終結(jié)過程中不制定明確的時(shí)間表，但是緩慢而不間斷的推進(jìn)政策終結(jié)過程，同時(shí)重視與公眾的溝通和聯(lián)系，爭(zhēng)取公眾支持的政策終結(jié)策略。條件——終結(jié)意愿不強(qiáng)烈、但危害性較大的政策。方式——漸進(jìn)式，較緩慢，沒有固定的時(shí)間表，視情況而定。利弊——靈活機(jī)動(dòng)，對(duì)社會(huì)和公眾心理的沖擊較小，但是有久拖不決，效率低下的危險(xiǎn)，造成成本上升，最終不了了之。

實(shí)例：聽證會(huì)制度、漲價(jià)制度等。四、非正式終結(jié)策略

當(dāng)政策終結(jié)過程遭遇來自公眾的阻力，但是政策本身確實(shí)有終結(jié)的必要時(shí)，保留政策的名稱而終結(jié)其內(nèi)涵和外延的一種策略。條件---政策并非完全失效，但阻力大于價(jià)值；附加效益使政策受益群體規(guī)模擴(kuò)大；轟轟烈烈推出，發(fā)現(xiàn)不合時(shí)宜。方式---保留名稱，實(shí)質(zhì)終結(jié)；無限期暫停直至終結(jié).

利弊---較隱蔽，不會(huì)形成較大沖擊，但成本高，且會(huì)出現(xiàn)后遺癥，還會(huì)讓公眾懷疑政府的公信力。

實(shí)例：戶籍制度；個(gè)性化車牌等五、逆動(dòng)策略推動(dòng)舊政策運(yùn)行，使其危害在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步顯現(xiàn)，從而積聚起足以終結(jié)該政策的推動(dòng)力量。條件---政策危害大，但阻力也非常大；方式---欲擒故縱，保留政策，放任其危害性的蔓延，以削弱其阻力。利弊---可以完成其他策略無法完成的任務(wù)，但是風(fēng)險(xiǎn)高，沖擊大。

實(shí)例：我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型第五節(jié)中國(guó)公共政策終結(jié)一、中國(guó)公共政策終結(jié)狀況1、對(duì)政策終結(jié)的認(rèn)識(shí)不夠。2、政策終結(jié)的力度不夠。3、政策終結(jié)的程序不合法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二、中國(guó)公共政策終結(jié)的困難

01.組織自身障礙組織機(jī)構(gòu)的持久性組織機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性機(jī)構(gòu)的慣性

02.利益障礙政策制定者政策執(zhí)行者政策受益者政策終結(jié)困難的本原因主要來源于三、公共政策終結(jié)的未來發(fā)展對(duì)策

1、適當(dāng)利益補(bǔ)償。2、公開政策評(píng)估結(jié)果,積極爭(zhēng)取支持力量。3、舊政策與新政策并行出臺(tái)。4、適當(dāng)運(yùn)用強(qiáng)制力推行。5、加強(qiáng)法制建設(shè),為政策終結(jié)提供法律保障。6、正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關(guān)系。案例：短命的免費(fèi)政策

第16屆亞運(yùn)會(huì)機(jī)動(dòng)車臨時(shí)交通管理措施及廣州亞運(yùn)全民免費(fèi)乘車政策將于11月1日正式實(shí)施。廣州市交通部門29日表示，“經(jīng)過前期充分準(zhǔn)備和精心組織，我們有信心、有能力做好公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障工作?！睋?jù)了解，公交方面，廣州市交通部門將主要采取以下保障措施：一、建立三級(jí)保障指揮體系，亞運(yùn)限行及免費(fèi)乘車早晚高峰期間實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，通過視頻監(jiān)控及根據(jù)各片區(qū)指揮部反映情況，及時(shí)協(xié)調(diào)處理運(yùn)營(yíng)保障過程中發(fā)生的問題。二、亞運(yùn)限行及免費(fèi)乘車期間，用于日常公交運(yùn)營(yíng)保障的公交車輛將凈增1000余臺(tái)，同時(shí)準(zhǔn)備200臺(tái)應(yīng)急運(yùn)力囤放在市內(nèi)各主要客流站點(diǎn)附近，以在需要時(shí)及時(shí)啟動(dòng)快速疏運(yùn)乘客。三、重點(diǎn)在保證車輛完好率的基礎(chǔ)上，提高車輛的工作車率，確保車輛出車率不低于96%等七項(xiàng)保障措施。

為安全有序及時(shí)疏運(yùn)客流，地鐵公司也將主要采取四大措施：一、地鐵公司將增加列車上線運(yùn)行，并調(diào)整車輛檢修規(guī)程，最大限度保證供車數(shù)量和運(yùn)行質(zhì)量。二、為減少對(duì)亞運(yùn)持證工作人員出行的影響，地鐵公司將安排工作人員在出入口查驗(yàn)