探析我國鄉(xiāng)村社保法制的完善

探析我國鄉(xiāng)村社保法制的完善

摘要：構(gòu)建和諧，改善民生是時(shí)代主題，完善鄉(xiāng)村社會保障制度是構(gòu)建和諧社會與新鄉(xiāng)村建設(shè)必須解決的問題。我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會保障的法律體系仍不健全，在依法治國的大背景下，進(jìn)一步完善我國鄉(xiāng)村社會保障的法律體系是當(dāng)務(wù)之急，它是體現(xiàn)社會正義的需要、是保障農(nóng)民基本人權(quán)的需要，是建設(shè)法治國家的需要。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村社會保障

鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療

鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、我國鄉(xiāng)村社會保障制度存在的問題

鄉(xiāng)村社會保障是全國社會保障的重要組成部分，在現(xiàn)階段加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)是我國社會主義法治建波的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來我國在建設(shè)“和諧社會”和“新鄉(xiāng)村”的大環(huán)境下，鄉(xiāng)村社會保障得到了空前的重視。但是目前我國鄉(xiāng)村社會保障制度仍然停留在政策層面而沒有提升到法律的高度。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會保障制度所存在的問題主要有：

1．鄉(xiāng)村社會保障立法滯后。目前我國鄉(xiāng)村社會保障法律層次比較低，除了《憲法》第45條之外，并沒有形成如《社會保障法》之類的基本法，鄉(xiāng)村社會保障制度散亂于法規(guī)政策之中。

2．執(zhí)法和法律監(jiān)督工作滯后。由于目前我國社會保障法律制度不完善，使得社會保障在執(zhí)法和監(jiān)督工作上存在巨大的隱患。鄉(xiāng)村社會保障基金被占用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建立健全鄉(xiāng)村社會保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制是鄉(xiāng)村社會保障法制建設(shè)的必然要求。

3．城鄉(xiāng)保障項(xiàng)目差異巨大。目前我國城市的社會保障體系已基本完善，而鄉(xiāng)村的社會保障體系還相當(dāng)薄，呈現(xiàn)出比較明的城鄉(xiāng)二元性。

4．鄉(xiāng)村社會保障管理體制分散。雖然2009年地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，但鄉(xiāng)村社會保障管理體制仍然分散管理效率不高，鄉(xiāng)村最低生活保障、鄉(xiāng)村特困群眾救助、五保及災(zāi)害救助資金破占用、亂用的情況依然存在，鄉(xiāng)村社會保障體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了社保事業(yè)的發(fā)展。

5．鄉(xiāng)村社會保障資金用難。日前我國鄉(xiāng)村社會保障的資金統(tǒng)籌層次較低，大部分由縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌，要保證充足的鄉(xiāng)村社會保障資金是相當(dāng)困難的。近幾年中央加大了鄉(xiāng)村社會保障的資金投入，但范圍還比較窄，資金水平仍然偏低，需要進(jìn)一步加強(qiáng)資金統(tǒng)籌工作。

二、我國鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)問題分析

構(gòu)建我國鄉(xiāng)村社會保障制度，要充分考慮到中國的特殊國情，以及制約我國鄉(xiāng)村社會保障發(fā)展的特殊因素，才能實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的具有中國特色的鄉(xiāng)村社會保障體系。

鄉(xiāng)村土地保障對鄉(xiāng)村社會保障的影響分析

“國家在把土地的使用權(quán)交給農(nóng)民的同時(shí)也一并讓渡了為農(nóng)民提供社會保障的責(zé)任，農(nóng)民的生老病死自此概與國家無關(guān)，一切保障都必須押在承包的土地上?！边@是過去幾十年中國鄉(xiāng)村土地問題與鄉(xiāng)村社會保障關(guān)系的真實(shí)寫照。這種現(xiàn)狀已經(jīng)不符合中國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。我國地少人多，近些年土地生產(chǎn)成本又大大提高，收益減少，土地收益僅夠維持基本生活需要，其“保命”的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)家致富的生產(chǎn)功能。根據(jù)中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)情況并考慮到現(xiàn)實(shí)的土地承包制度，可以在土地保障的基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)村社會保障體系，承認(rèn)現(xiàn)階段土地保障在中國鄉(xiāng)村起著重要作用的同時(shí)，通過更新與變革土地保障的形式，協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效地結(jié)合起來。

政府在鄉(xiāng)村社會保障中的責(zé)任問題分析

政府對農(nóng)民的社會責(zé)任。中國過去的社會保障制度大多把農(nóng)民排除在外，即使是實(shí)行過的鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、鄉(xiāng)村合作醫(yī)療等制度，也因?yàn)榻M織管理混亂，資金監(jiān)管不力等原因，造成各部門互相扯皮，保障基金被挪用揮霍，農(nóng)民報(bào)銷無門，四處碰壁，最終對政府失去信心。政府要擔(dān)負(fù)起對農(nóng)民的社會責(zé)任，恢復(fù)農(nóng)民對鄉(xiāng)村社會保障制度的信心。

政府對鄉(xiāng)村社會保障的資金責(zé)任。由于我國目前鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，在建設(shè)我國鄉(xiāng)村社會保障體系時(shí)，政府的資金責(zé)任至關(guān)重要。目前，我國對鄉(xiāng)村公共設(shè)施和資源配置的安排仍然過低。鄉(xiāng)村社會保障工作由于缺乏資金陷入困境，鄉(xiāng)村“病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)”還比較嚴(yán)重。

除了籌集保障資金外，政府還應(yīng)當(dāng)注意運(yùn)用國家財(cái)政更好的發(fā)揮對鄉(xiāng)村社會保障資金運(yùn)作中的保障作用。政府財(cái)政可以通過編制、執(zhí)行政府保障于貝鋒．，從預(yù)笄中劃撥一部分用以維持社會保障開支，或用以彌補(bǔ)社會保障收支的缺口，以保證農(nóng)民社會保障待遇與其他投保人的待遇實(shí)質(zhì)平等。

三、鄉(xiāng)村社會保障法制的國際比較與借鑒

國外鄉(xiāng)村社會保障法制比較分析

1．以英國為代表的福利國家模式。強(qiáng)調(diào)社會保障“普遍性原則”，將農(nóng)民與城市居民納入統(tǒng)一的社會保障法律體系中，保障水平高：社會保障體系和管理模式比較完善，統(tǒng)一由國家專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，管理科學(xué)高效：高水平的社會福利制度開支過大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，從業(yè)者的稅負(fù)過重。

2．以德、法為代表的專門制度型模式。是根據(jù)自身農(nóng)業(yè)特點(diǎn)建立的，社會保障體系一開始并沒有顧及農(nóng)民，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后迫于農(nóng)業(yè)的特殊情況而制定；保險(xiǎn)原則與社會原則。通過繳納保險(xiǎn)費(fèi)、國家補(bǔ)貼，社會共濟(jì)等方式：將城市與鄉(xiāng)村社會保障體系分開，組織和管理方式呈現(xiàn)出多樣性。

3．以日本為代表的統(tǒng)分結(jié)合型模式。日本的社會保障一開始只是對城市居民，后來加入鄉(xiāng)村居民，但農(nóng)民的保障項(xiàng)目和范圍小，再到后來的統(tǒng)分結(jié)合使得農(nóng)民與城市居民的社會保障水平差距縮??；社會保障資金由政府、企業(yè)和個(gè)人三級統(tǒng)籌：法律嚴(yán)格，體系嚴(yán)明。

國外鄉(xiāng)村社會保障制度對我國的啟示

通過分析國外社會保障發(fā)展規(guī)律我們可以看到，一個(gè)國家建立鄉(xiāng)村社會保障制度，要充分考慮結(jié)合自身的實(shí)際國情。中國的現(xiàn)實(shí)國情是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將長期存在，城鄉(xiāng)一體化不可能短期實(shí)現(xiàn)，因此從我國實(shí)際出發(fā)，我國的鄉(xiāng)村社會保障應(yīng)該采取以專門制度型為主、統(tǒng)分結(jié)合型為輔，多法并行、保障水平多層次的具有中國特色的鄉(xiāng)村社會保障體系模式。

在立法模式上，多法并行模式比較符合我國目前鄉(xiāng)村的社會實(shí)際情況，而且，社會法本身己經(jīng)成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，其中又以社會保障法為主要構(gòu)成，我國可以通過頒行多部適合鄉(xiāng)村社會實(shí)際情況的法律，與其他社會保障法律一起構(gòu)成我國完整的社會保障法律體系。

對于保障水平來說，由于我國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異都很大，很難統(tǒng)一實(shí)行救濟(jì)型、福利型、社區(qū)型和保險(xiǎn)型等模式只能說，具體情況具體分析，有條件的地方可以采取福利水平高一些的模式，落后的地方可以采取救濟(jì)水平高一些的模式，總體來說，對中國鄉(xiāng)村社會保障而言，保障水平模式是一種多層次混合模式。

四、完善我國鄉(xiāng)村社會保障法制的基本設(shè)想

鄉(xiāng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)——新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療制度的完善

新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療制度到目前為止在我國鄉(xiāng)村已經(jīng)廣泛展開，取得了一定成績，實(shí)踐證明比較符合我國鄉(xiāng)村狀。但是，新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療仍存在總體上籌資水平和保障能力較低，地區(qū)之間不平衡，收繳的經(jīng)費(fèi)未及時(shí)納入財(cái)政專戶、村集體墊資代繳、基金赤字或節(jié)余率過大、困難群體未能應(yīng)保盡保等問題。

完善立法的內(nèi)容有：全國人大制定一部《鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療保障法》作為統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療保障方面的法律，然后，各地根據(jù)自身實(shí)際情況可以制定各地的《鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療資金管理?xiàng)l例》等的法規(guī)來規(guī)定籌資方式、賬戶模式、籌資責(zé)任及資金監(jiān)管方面的問題。各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件制定《鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療報(bào)銷條例》等來規(guī)范各地的保障發(fā)放問題。這些規(guī)定，要統(tǒng)一服從《農(nóng)利新型合作醫(yī)療保障法》，在此法的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家立法制度的規(guī)定，由各地方政府制定下一位階的地方性法規(guī)，用《鄉(xiāng)村新型合作醫(yī)療保障法》來指導(dǎo)各地方法規(guī)，共同構(gòu)建我國的新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療制度。

鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)——鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

在鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法構(gòu)建上，國家可以制定一部指導(dǎo)全局性的《鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，然后各地根據(jù)實(shí)際情況完善地方性法規(guī)，共同構(gòu)建鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。我國鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)行基本目標(biāo)是：建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會化管理和服務(wù)的“低水平、廣覆蓋”的鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障體系。在這個(gè)法律制度構(gòu)建過程中，我們要特別注重以下問題：

1．適用對象和范圍。鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)對象應(yīng)該包括非城鎮(zhèn)戶口的鄉(xiāng)村人口，投保年齡應(yīng)該以參ju勞動并獲得一定收入為起點(diǎn)，并考慮年輕鄉(xiāng)村人口的職業(yè)方向。

2．建立以政府為主體的多渠道籌資機(jī)制。國家要制定相關(guān)法律法規(guī)對鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)范，jju大財(cái)政支持的力度。各級政府可以按照一定的比例規(guī)定各自的補(bǔ)貼比重，對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異來說，也可以實(shí)行不同的政府支持和籌資模式。

3．實(shí)行安全高效的基金監(jiān)管、運(yùn)營機(jī)制。國家和各級政府要在制訂的鄉(xiāng)村養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)中明確養(yǎng)老基金的管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)督制度，建立財(cái)務(wù)核算、審計(jì)監(jiān)督等工作，對違反監(jiān)管制度的部門和個(gè)人要依法嚴(yán)格查處。在基金的保值運(yùn)營上，可以適當(dāng)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，將養(yǎng)老基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y本投資。

鄉(xiāng)村最低生活保障制度設(shè)計(jì)

我國鄉(xiāng)村福利保障將主要致力于鄉(xiāng)村最低生活保障制度的建設(shè)，這是保障農(nóng)民生存的最后防線。有必要頒布一項(xiàng)統(tǒng)領(lǐng)全局的《鄉(xiāng)村最低生活保障法》，來規(guī)定鄉(xiāng)村最低生活保障中的資金籌集、保障對象、管理制度等問題，各地在《鄉(xiāng)村最低生活保障法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身實(shí)際情況，頒布一些地方性法規(guī)，配合《鄉(xiāng)村最低生活保障法》共同完善鄉(xiāng)村最低生活保障法律制度建設(shè)。

鄉(xiāng)村最低生活保障救助資金的籌集。目前我國鄉(xiāng)村最低生活保障資金往往是政府臨時(shí)撥付，這不利于保障資金的穩(wěn)定性和可靠性，建議今后將鄉(xiāng)村最低生活保障資金納入各級政府的財(cái)政預(yù)算，保證低保資金的穩(wěn)定性與可靠性。

“五?！敝贫鹊倪M(jìn)一步完善

我國的“五?！敝贫仍从?0世紀(jì)50年代，到l994年1月23日，國務(wù)院頒布《鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)工作條例》，標(biāo)志著五保制度走上了法制化道路。五保制度發(fā)展到今日，遇到了一些困難，主要在于五保經(jīng)費(fèi)不足和五保設(shè)施滯后。五保制度的資金主要源自鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，但隨著鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱，五保制度無法得到足