我國農村土地所有權制度反思

我國農村土地所有權制度反思

土地是寶貴的自然資源和重要的生產資料，“是一切生產和一切存在的源泉”?！?〕在階級社會里，土地關系一直是法律關系的重要組成部分，因而歷代統(tǒng)治階級都非常重視土地立法活動，建立土地所有權制度，以確定土地權利的歸屬。

一我國農村土地所有權制度的現狀

當前，我國農村土地所有權制度的基本模式是集體所有，家庭聯產承包制度。這種模式是新中國成立之后，經過一系列的社會變革形成的。這種變革大體上可以分為四個階段。第一階段以1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標志第一次建立起農民土地所有制為主體的社會主義土地制度的雛形，實現了“耕者有其田”，極大地調動了農民的積極性，農村經濟得以迅速恢復。

第二階段是變土地農民私有制為農民私有，集體統(tǒng)一經營使用的土地制度。土地改革完成后，農民成了小塊私有土地的所有者和耕種者，但由于小農經濟自身的局限性，農村經濟在經過短暫的恢復后，面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)一是來自農民內部的兩極分化，主要通過土地買賣和租佃關系體現出來；二是來自以小農經濟為基礎的中國農業(yè)與工業(yè)化的戰(zhàn)略矛盾?！?〕于是政府引導農民走合作化的道路。這一道路先后經歷了二個發(fā)展過程：一是互助組，二是初級農業(yè)合作社。

第三階段是變農民私有，集體統(tǒng)一經營使用的土地制度為集體所有，統(tǒng)一經營使用的土地制度。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》標志著私有土地向集體所有制轉變。在高級社里，土地集體所有，集體經營。土地已不再作為一項私有的財產取得分紅。此后又經歷了人民公社化運動，最終將土地私有制改造成為農村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣。不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。

第四階段即實行集體所有，家庭聯產承包經營使用的土地制度。這種變革實現了農村集體土地所有權與經營權的分離，擴大了農民經營自主權。但尚存諸多弊端。

二我國現行農村土地所有權制度存在的弊端

1.國家與集體土地所有權界線不清?，F行憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“宅基地和自留地，自留山也屬于集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第3條規(guī)定：”農村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購收歸國有的土地“，”國家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地“屬于全民所有即國家所有。從上述立法，我們可以得出：對農村土地，除了國家的，就是集體的。但現行立法并沒有界定，哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。即使對我們一般認為界定得比較清楚的城市土地，實際上也是極其模糊的。如城市市區(qū)范圍內，存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設建制市的城市不斷涌現，老城市市區(qū)的不斷擴大。新設建制市的市區(qū)土地是否自然而使原集體的土地變?yōu)閲宜?？同時，建制鎮(zhèn)被法律認可為城市范圍，而建制鎮(zhèn)的土地實際上主要屬于集體所有，這種模棱兩可，含含糊糊的規(guī)定，連立法者也解釋不清楚。

2.集體土地所有權的權屬不明確?，F行憲法，民法通則，土地管理法都規(guī)定了農村土地屬于集體所有。但對農村集體土地所有權的代表究竟是誰，立法和實踐中都不甚明確。土地管理法第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉(xiāng)農民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)農民集體所有”，“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農民集體所有”。1989年《關于確定土地權屬問題的若干意見》中進一步規(guī)定：集體土地所有權的代表按鄉(xiāng)、村、組的實際占有為界線。很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)農民集體，村農民集體和村民小組農民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農村土地集體所有權的代表，其實不然。首先，鄉(xiāng)農民集體經濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農民集體的組織或機構作為農村土地所有權的代表。這樣，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農民集體所有，實際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土地。其次，村民委員會也不能作為農村土地所有權的代表。根據村民委員會組織法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。因而，它不能成為農村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能做為農村土地所有權的代表。因為在家庭聯產承包責任制后，村小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。此外，土地管理法第8條關于土地權屬的規(guī)定中，使用了“可以”一詞，采用的是授權性規(guī)范，這樣就使本來模糊的所有權關系更加處于不確定狀態(tài)。

3.集體土地所有權主體地位虛置。從理論上講，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益和處分的權利。但在客觀事實上，我國的集體所有權是一種不完全的權利，主要表現在以下兩個方面：1.農村集體土地所有權的最終處分權屬于國家。最典型的例子就是國家建設需要使用集體所有的土地時，國家只要通過征用就可以了。雖然合理的限制權利是現代法律的重要特征，但我國對集體土地的征用范圍和世界各國的通行做法不同。世界各國認為的“公共利益”嚴格限定在國防、環(huán)境保護，公共活動場所等方面，而我國則擴大到國家的一切經濟活動范圍〔3〕。我國土地管理法第23條第2款規(guī)定：“國家建設征用土地，被征地單位應服從國家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權而拒絕征用。2.集體土地所有權的經濟利益得不到保障。這表現在兩個層次上：國家通過行政權力，侵犯農村集體土地的經營收益。農民經營使用土地，一方面要向集體上交提留或承包費用；另一方面要向國家低價交售農產品和農業(yè)稅，這實際上是國家通過隱形方式從農村土地中抽取巨額地租。國家侵占農村集體土地流轉收益，根據現行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經國家征用轉為國家土地后，才能出讓、轉讓。國家壟斷土地一級市場，政府對農村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后的土地所有權屬于國家，用地單位只享有使用權。國家征用土地，雖然也給土地所有人一定的價款補償，但補償價款的數額遠遠低于土地的市場交易價格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權，同時也使本應屬于集體的土地收益流入國庫。集體土地所有者的主體地位無從體現。

三構建農村土地國家所有權的設想

針對上述農村集體土地所有權制度的立法缺陷，近年來，理論界對農村土地所有權制

度的改革進行了探討。在農村土地所有權的權屬確定上有三種不同的思路：第一種思路是改革土地的集體所有權，實行土地農民私有化。持這種主張的人認為“從法律上允許保護土地及其它資源的真正私人所有，在農村建立私有產權制度是個基本方向”，〔4〕“現存弊端的根本解決辦法是把土地所有權重新歸農民個人所有，實現目前生產力條件下的所有權與經營權的統(tǒng)一”?！?〕第二種思路是應實行土地集體所有制，第三種思路是廢除農村集體土地所有權，實行土地的國有化。筆者認為，選擇哪一種土地所有模式應以鄧小平同志的三個“有利于”為指導思想，同時要考慮到制度變遷的成本效益。就目前我國農村土地的現實狀況，農村土地所有權制度的改革，應是土地國有化，土地立法應確立國家土地所有權。其理由是：

第一，實行農村土地私有化不符合社會主義性質，同時在實施中也會產生許多弊端和無法克服的矛盾：1.土地所有權和經營權的直接結合，是典型的小生產，小生產與現代市場經濟不相適應。2.在我國，土地公有的觀念已經根深蒂固，深入人心，如果廢除公有，會引起社會的動蕩與不安。3.我國土地資源稀缺，人地關系緊張，如果實行私有，大量農業(yè)用地將轉為其它產業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，危及農業(yè)的基礎地位。4.如果實行私有，分散的小農占有會成為土地集中或規(guī)模經營的主要障礙，土地流轉的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；5.實行私有可能采取的實施方式不外乎兩種：一種是將土地賣給農民，但農村土地是在農業(yè)生產高級社建立時，農民無償入社的，現在又讓農民購買，于理不通，況且絕大多數農民確實無力購買；另一種是無償劃分，這種方式將使土地無償使用造成的弊端更加突出，而且會使一系列矛盾激化，實施成本太高?！?〕6.從世界經驗看，當前許多發(fā)達資本主義國家已逐漸拋棄土地私有，出現了實行土地國有化的主張和趨勢。以上表明，土地私有化，既無可行性也無必要性。

第二，實行農村土地集體所有，雖然在理論上具有一定的可行性，但依現行法律，上述眾多矛盾無法克服，農村集體對農村土地只有名義上的所有權，而實際上無所有權。

筆者認為，實行農村土地國家所有是解決上述弊端的可行之策。第一，土地國有化是社會主義制度的現實要求。一般來說，一國土地所有制的性質在很大程度上取決于一國社會經濟性質，土地國有是與社會主義制度密切聯系的。馬克思、恩格斯早在《共產黨宣言》中就提出：土地國有愈來愈成為一種“社會必然性”，并且認為在小農占優(yōu)勢地位的國家里，可以采用集體所有制作為過渡形式。建國以來，我國土地制度的多次變革大體就是遵循這一理論。第二，實踐中，自1956年起，我國通過自愿、贖賣、甚至革命性的手段完成了對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。實際上，實現了包括全部土地在內的生產資料國有，國家也一直以不同形式收取土地費。第三，農村土地國有，有制度上廢除土地使用權的壟斷，既可以克服現行集體所有，農戶承包經營體制下的土地社區(qū)界限，又可以避免土地私有制下農民財產占有心理對土地流轉形成的障礙。同時，國家有充分的權利主動利用經濟，行政手段，對土地使用權進行管理，促進土地流轉制度的建立，解決因土地占有關系混亂所出現的種種問題。第四，實行農村土地國有化，國家可以對農民實行永佃制。土地使用權永佃給農民，使國家土地永佃權商品化。實踐中，外國企業(yè)在中國投資時通過合同形式以交付租金為代價租用土地的行為，就是一種永佃權關系，這些租用土地的合同，實際上具有了永佃權性質。因此，在土地國有化后，建立永佃權制度是