第二章公告政策問題的構建

公共政策問題的構建山東理工大學法學院劉建文

政策始于問題。之所以需要某項特定的公共政策，是因為需要解決某種特定的實際問題。政府領導機關或公共政策部門總是要根據所面對的問題來判斷，是繼續(xù)實行原有的政策呢，還是對原來的政策進行補充或改變。所以，公共政策制定過程中的第一個基本環(huán)節(jié)，就是發(fā)現問題和判斷問題。對于公共分析來說，首要的任務是要說明，什么是問題，怎樣正確地認識和確定問題。第一節(jié)政策問題

政策問題的建構，既是一個復雜的社會互動過程，又是一個復雜的思維認識過程，認識和揭示其中的規(guī)律與方法，是公共政策分析的首要和基本的環(huán)節(jié)。在行為主體與周圍環(huán)境相互作用的過程中，凡是主體的目標、期望、偏好、計劃、方案不能實現的狀況，或者反過來說凡是現實中與我們的期望和預定目標不相符和的情況，都可以統(tǒng)稱為“問題”。任何一種問題都帶有客觀的性質，但這些性質必須是在與某種主觀認定的參照體系相比較，并被行為主體感知出來后，才被看作是問題。例如，一個家庭年收入5000元，這本身是一個客觀事實，但把它與特定時期市場的價格水平以及想要達到生活水準相比較，可能就會被認為是“貧窮”。把它與年收入10萬元的家庭相比較，就構成“貧富懸殊”的社會問題。一、問題與政策問題1、私人問題與公共問題問題可劃分為“私人問題”和“公共問題”。兩類問題的區(qū)別大多數時候是明顯的。憑借一般常識標準就可辨別。如，一個人愿意先買房子還是先買汽車，這只涉及他的個人趣味、個人偏好和能力問題。但是一個住宅小區(qū)的周圍如果沒有可以通行的道路，就是一個公共問題，因為它涉及多數人的利益。公共問題憑借個人的能力很難解決，需要政府調動公共資源來能解決。政府只解決帶有公共性質的問題。區(qū)分私人問題和公共問題的標準也有相對性，它受時間、地點、文化的影響。例如，一個企業(yè)生產什么，怎么生產，在市場條件下，是一個個人決策的問題；但在計劃經濟條件下，是一個事關國家利益或階級利益的公共問題。如果一個問題涉及到文化價值觀念和意識形態(tài)，其相對性就更加明顯。例如，文化大革命時期，人的穿戴打扮、養(yǎng)花種草的事情，就不是個人審美愛好的問題，而是階級立場的問題。2、“初始問題”與“政策問題”所謂初始問題是指問題的客觀原初狀態(tài)。所謂政策問題，是指經過政府或其他公共權威機構認定，認為應該而且可以通過公共政策加以解決的問題。例如，假如，假定一間公寓里發(fā)現有人暴斃，警察感到現場調查取證后，對外宣布是謀殺。在這個例子中，有人死亡的事實為“初始問題”，警察關于謀殺的判斷，相當于“政策問題”。對于警察來說，問題不在于有人死亡，問題在于有人謀殺。在做出謀殺的判斷后，才成為需要由警察來解決的問題。3、政策議程的確立

并非所有的問題都是政策問題，只有經過決策主體的認知和界定，才形成政策問題。從問題到政策問題之間，存在著一個主體作用的過程。對于這個過程，可以從兩個方面來加以考察。第一個方面是從社會政治層面上來考察，即政策議程的確立過程。在這個層面上，公共政策問題的形成，是各種社會力量相互作用甚至相互沖突的產物。社會生活的問題背后，都涉及不同的個人、集團或階級的利益和價值觀。公共資源是有限的，領導的注意力和信息處理能力是有限的，政府不可能解決所有的問題。需要制定公共政策加以解決的那些問題，都是最重要、最緊迫、關系公共利益的問題。但是什么問題才是最重要、最緊迫的問題？這首先取決于政府怎么看，政府的階級性質、體制結構、意識形態(tài)等會起到很大的影響作用。同時，也取決于來自社會各方的壓力，以及某些特定的環(huán)境條件。在這方面，存在著各種力量、各種渠道、各種因素的相互競爭和相互作用?？傊?，經過政府與社會的復雜的相互作用之后，一些初始問題被認定為政策問題，我們把這個過程叫做政策議程的確立過程。公共政策問題的建構對于從問題到政策問題的過程，我們還需要第二個方面，即從思維認識的層面上來考察。在這個層面上，公共政策問題的形成和確定，是人們思維和認識的結果。人們借助于思維方法和思維工具，如概念、理論、模式等，通過去粗取精、去偽存真的功夫，才能界定公共政策問題。這個過程叫公共政策問題的建構過程。在實際的政策制定過程中，這兩個方面是緊密結合在一起的。各種社會力量相互作用確定政策議程的過程，已經包含了人的認識因素在里面。而人們對問題的認識，又必然受到利益因素的影響與制約。但是在抽象的邏輯意義上，我們可以將兩個方面分別論述。對政策議程的分析主要是一種政治學的分析。這種分析有助于我們探討如何建立民主的、公平的、合理的社會機制。對政策問題建構的分析主要是一種認識論的分析，幫助我們學習正確的思維方法，減少我們在界定政策問題時可能出現的錯誤。二、政策問題的結構不同的政策問題有不同的復雜性，影響政策問題復雜性的因素有：決策者的人數，可選方案的數量，在利益和價值上的共識程度，方案后果的可預見性。根據這些因素，可以將政策問題分為三大類：結構優(yōu)良的問題，結構中等的問題，以及結構不良的問題。這個分類反應的是政策問題的復雜程度。結構優(yōu)良的問題是相對簡單的問題，結構不良的問題是高度復雜的問題，結構中等的問題處于兩者之間。1、結構優(yōu)良的政策問題具有如下特征：只需一個或幾個決策者便可以做出決定，需要選擇的政策方案數量較少。決策者有明確的偏好序列，政策方案的效用大小可以依據這個序列加以明確斷定。方案的后果是可以明確預見的，出現的風險幾率是可以計算的，并且在可以接受的范圍內。換句話說，結構優(yōu)良的問題是一種完全在概念上可以把握的問題，因此是一種可以完全計算機化的問題。決策主體可以將各種解決方案及后果預先排列出來，在政府部門，低級部門的許多操作性問題都屬于結構優(yōu)良的問題。2、結構中等的政策問題具有這樣的特征，只涉及一個或少數幾個決策者，備選方案數量有限，方案的效用和價值符合決策者的目標和價值偏好，能夠清楚的斷定效用或價值的大小。意思是，假如有兩個決策者來共同決定一件事情，兩個人在利益和行為目標上有共識，那么，就可以清楚的來比較，哪一個方案的價值更大。但是，結構中等問題的方案后果并不確定，風險概率不能被統(tǒng)計。在博弈論的研究中，有一種叫做“囚徒困境”的情景，它同時也可以作為結構中等問題的典型例子。3、結構不良的問題有以下特征：涉及到許多個不同的決策者和決策部門，他們的價值和目標或者是不清楚的，或者是相互沖突的，無法按統(tǒng)一的標準排除優(yōu)先順序。此外，可選擇的方案的數量和后果是未知的，決策的風險和不確定性也難以估計。在面對這種問題時，決策者的任務是首先要去界定問題的性質。結構不良的政策問題是復雜性最高的問題。從發(fā)展趨勢來看，政府和決策機關，以及研究政治學、行政管理學的學者們發(fā)現，他們越來越多的要面對結構不良的問題，公共政策領域中決策的復雜性空前增大。這是因為：隨著市場經濟的發(fā)展和全球化趨勢的加強，現代社會中的各個部分、各個領域的相互依存程度也越來越高。經濟與政治，國際與國內，社會發(fā)展與環(huán)境保護等的傳統(tǒng)界限正在消失，越來越多的問題帶有牽一發(fā)動全身的性質。也就是說，政策問題的相關性特征變得更加突出。第二，隨著政治民主化程度的提高，公民權利意識的普及，越來越多的利益要求進入公共政策領域，從而使公共政策問題日益呈現出復雜性。只要是稍微重要一點的問題，都會牽涉到許多個人、集團、部門的目標和利益，這些目標和利益相互影響，甚至相互沖突。第三，現代社會的極速發(fā)展，使政府和公共機構經常要在巨大的壓力下進行決策。時間和資源的限制，使得要全面的探索各種解決方案更加困難。政府在公共政策領域中主要面對的是結構不良的問題，所以，建立一個民主的、有協(xié)調能力的政治體制，掌握科學的思維方法和分析方法，比以往任何時候都重要。第二節(jié)政策議程的建立

一、政策議程的政治學：體制與文化所謂議程（日程）是指帶有目的性的事項安排和行為計劃。通過議程，行為主體選擇和確認應予關注的事項和打算采取的行動，并為他們排除先后順序。例如，立法機關在討論具體議案之前先討論哪些議案應該被討論。議程反映了人們在有所為與有所不為之間、先為與后為之間的抉擇。所謂進入政府的考慮范圍，就是進入政策議程。因此，公共政策議程的建立是一個形成和確認政策問題的社會互動過程。從性質上說，是一個政治過程。社會生活中最重要的問題就是各種資源和價值如何分配。社會中有兩者基本的資源分配手段，經濟手段與政治手段。通過權力結構進行的分配是一種政治手段。各種社會力量競相要將自己的利益要求確定為公共問題，本質上就是要通過政府飛權力機制在公共資源的分配中占有大的份額。這就涉及到政治學的一個基本命題：誰得到什么？什么時候得到？對于政策議程的分析，主要是一種政治學的分析。有兩驗個基揉本的量因素稈影響您和制煩約著煎政策愿議程噸的建妻立。伶一個被因素引是政癥治體殘制，稼另一抖個因粒素是答政治扁文化塞。1、政慚治體閃制是寺政治警權力誕的結外構形挨態(tài)和東政治設權力減的運打作方蒜式，駝它從搭根本截上規(guī)丈定了浴決策越主體肌的數社量、尼類型任和地暑位，婦規(guī)定唯了社憂會生默活中慈各種鞭利益僵要求脅進入崗政策最議程爺的合層法途潔徑和辜方式墾。由圍于歷錦史條僚件和底國情誤條件含的不津同，捷各個馳國家肅的政庫治體瞧制也饞有很恐大的畏不同角。所車以，唇對公努共政釀策議間程的臣分析老，必理須與只對政克治體態(tài)制的稅分析刊結合皂起來背。需采要注扭意的讓是，閣不同溝體制牧之間甜的差秧異，首有時賓候主友要不叼是表嬌現在倡表面萬的結列構上剩，而期是隱差藏于畢實際略的運報作方蒸式中返。政對治學緒的研聽究歷玩來強揀調，蜻不僅盒要分俱析一寨個政醋治體韻制的綢“正售式的斗方面宇”，譽還要規(guī)分析籃它“葛非正體式的我方面從”。頑例如以，按且照正叢式的洗憲法午規(guī)定惱，美揚國國隆會擁優(yōu)有對呢外宣割戰(zhàn)權泊，但類在實動際上卷，宣識戰(zhàn)權啊更多歉掌握瀉在總光統(tǒng)的蚊手中斜。2、影響冊和制域約政丹策議欣程的子第二句個因賓素是釣政治迅文化并。政昌治文撞化是年社會阿成員街在特味定時矛期中栗的政淋治態(tài)史度、殖政治墨信仰塑和政海治感荒情的蔽總和的。個人貪政治六文化減的獲生得受它他生最活的充組織蜂或個蘆人的化影響肆和熏顯陶。鄰政治鍋態(tài)度祥大致蛙分為盒三種窯，冷脾漠、橋順從邪、反?？埂＠珩{：中赤國的馬股民漢投資槍失敗董后便極跑去禮向政采府示教威，拌因為兄他們夕本能攪地認鹿為，炎政府憤應該脹負責挪老百覆姓的刃死活偵。不同耳國家酸、不訂同時含期中礎的政瞇治文扁化有辨很大帥的差炊異。容例如野，根炭據有虹關記證載，莊清政僵府統(tǒng)石治時瞞期，叛英國洋的馬蕉嘎爾尤尼勛臘爵率略領船匆隊進安京面惕見中猶國皇丹帝，跪因為銷他認架為，池英國咱商人遇在中竊國所須遇到蓋的種劉種麻攏煩，疑是因僻為廣根東的簽地方洞官員隙沒有館將問深題正些確的塵向皇窯帝報踩告。塑而中扛國皇色帝卻腥認為杜，有結關“竿蠻夷將”的輝事務躍，只犬配由叛地方搬官處剛理。君這里爆我們段看到皺的不欄僅是茄政治聯(lián)體制違上的啊差異霞，更擋是政熄治文莊化上串的差柳異。二、腥政策爽議程枕的動養(yǎng)力學繡：各起種行頁為者公共肢政策戀議程嘴的建甚立過岔程，梅是有攝各種穩(wěn)社會黎力量掏參與釣其中剖并發(fā)界生相炸互作樂用的搶一種圍復雜賀的互方動過軍程。疊對于些政策鬼議程掉的動旨力學賓分析撤，主欺要揭渣示有范哪些康行為絨者參伶與到破這個梁過程被中來邀。從資歷史呈發(fā)展秀趨勢仔來看阻，社蛋會政防治制舉度不廊斷走收向民驕主，崇政治割參與掃的范乏圍也撇不斷芳擴大術，這岡意味百著越宏來越言多的錢行為液者獲業(yè)得合乎法的胸權利蕉、制鏈度化采的渠愁道、蔥以及始必要堅的手啊段參表與到喇政策務議程峰過程套中。在現從實社可會中雕，擁擱有某章些必寄要的辮手段情、資材源、野條件減和知附識的航個人挖或組雞織實掌際上宇起更之為重嶄要的宅作用夾，因電為他悶們有禍能力古清晰灣的界田定有巡壽關的新利益狐，能妻夠最泊大限殿度的啦整合勤或動霞員支證持力疑量，喂并且擱能夠待提出卷相應搜的政淺策要器求。捷這樣撞的行勇為者唐主要遭有如歡下幾少種：（一坦）政門治領吃導人是?；瑯I(yè)性艘的政守策決征策者渣，同壓時也蘭是最勤重要賀的公足共政絨策的吳制定適者。弄無論零是出巧于維步持自完身的愛考慮嫁，還舅是處題于全追心全諒意為庫公眾耀利益伙服務敲的愿機望，言他們階總是霜時刻暮要關獨注社量會上壞的一琴些問況題，卡并考紡慮哪折些問遷題應夏該例顛如議押程，波以及賀怎樣棄通過哈相應灣的政胡策方曾案來帽解決托。政屈治領罪導人砌因為瘡擁有饑權力滋、地糊位、爺信息貓、聲序望、氏經驗捐、知招識、糕智慧泥等，悔通常局在政箱策議貢程的抹確定萄過程減中起購到重剃要的虎甚至碑是決政定性錫的作繭用。究在中循國，圖由于闖體制晴的原禾因，蔽也由深于政足治文亦化的還原因奔（例公如對承領導紙的尊蠟重，混凡是另依賴撿于領輸導重番視等洋等）適，領倚導人鑰所起參的作勒用特哀別大敲。（二伏）政鐵府機要構與頃行政然官員國家孕行政靠機關難以及總在其紀中工肚作的黎政府著官員想在處醬理公坊務、昨實施劣專項鋤管理晚的過擴程中戒，逐從漸積姿累了絹豐富近的經兔驗。中他們棵接觸煌范圍償廣，脹掌握些信息丘多，昨對各癥種社婆會問蒼題有奪較多戰(zhàn)的了瘡解，咱對有申關的禿政策舊以及酬法律晴規(guī)章壩的來權龍去秀脈、根優(yōu)劣巷利弊巨有較宋為專杠業(yè)性菜的認鴿識。醫(yī)行政蠅官員母不一斜定都舞是公腥共政脆策的賤最后錦決策特者，澇但他脅們在私實際哄上會吵在幾山個方臥面對守政策涼議程樸的建殖立產拴生很稍大的豎影響沖。首先勇，他者們是如將各螺種社倚會問奮題向脅政府幕高層礎決策姜機關肥匯報圖的重助要渠窯道。其次銷，他對們能禽夠對港問題向的性獲質認唐定和渴解決萄方案哈提供崇專業(yè)妻性的薦見解箱。在距許多廁西方本國家炭，政梅府領搭導人之或政沉府首畢腦象紫走馬引燈一際樣輪去換，托但公撈務員河隊伍城是長赤期穩(wěn)慘定而尾且極握具專癢業(yè)性舌質的訴。他畫們的雨專業(yè)精知識惱對于嗓最終懂決策鄉(xiāng)豐的形繳成是秩如此找重要鍬，一晚致有鍛許多主學者誓認為云，這年些行瘡政官鏡員才比是真斯正提蒸出問饒題和疤政策妥制定泛的人仍。再次抬，由貪于他清們的濟組織是化程吊度高槽，地槐位特牌殊，阻因此朵他們叢的利榆益偏棕好對卻于如若何認姜定政磚策問用題和鹿形成茶政策煤議程憂有很日大影辜響。除此蠢之外魂，政股府中鼓的各踐種職國能部奇門以門及各跑級地雞方政塞府都蛾可能導在不鮮同程駁度上眨有自員己的砌利益穩(wěn)。在驗中國厘實行百“一徹國兩誘制”仙的條蓬件下池，特儀別行埋政區(qū)各的政丹府也芽必然粗有特挽殊的澆利益裹要求跳。因輪此，準他們千本身夕也會努成為舉爭相假要求奴“給仆政策躺”的糞行為姑者。（三串）立敗法機奪關立法坦機關權是代電議制靜民主窮政治球體系帥中最才重要同的環(huán)孩節(jié)之蜻一。秩立法句機關惑由各凳種類智型的妻代表豈或議備員組改成，貍都是賴經過浸一定藝形式兆的選鎮(zhèn)舉過傲程產窮生的毯，是星有正夕式權梯威的刃民意錫代表孤。他夕們分殺別代胡表國窗家或轎地區(qū)毅，以炒及不鹽同階怎層不遙同集鏡團的鋒利益綱，負蘆責制稍定法由律。米立法廁機關貓對政穩(wěn)策議蕩程的盼建立心起決剪定性直作用獻。立棍法機諷關與展選民覺之間芹有積斃極的抄互動羅，聆豪聽他競們的腹訴求雞和委晶托。林然后蘇在全初體大全會上頁，對農各種則議案勝進行未辯論魔、表飾決，裝這是果典型沒的政瞞策議顛程的建立旋過程抗。抉屆擇（四斷）政災治組臂織政治隸組織閣包括之各種乘政黨柴和其繩它政頭治性閉的團肯體。束它的追基本撤功能兄就是稠就是專將單芒個社源會成觀員分何散的濁要求仗加以慎集中功，系貝統(tǒng)的瞎反映屆集團尿的利賞益。承動員咱廣泛浸的力樣量，糠促使錯利益誓要求柱進入脖政策域議程享，從緩而爭蘿取公僑共資幸源來懼實現鈴這些就要求暮。組姿織提堪出問囑題，免比個掉人提狼出問弄題更授有力度量，棟更能凝引起浮社會爭的廣砍泛注綱意和彈呼應碗，即恥“道暮莫善囑于群買”，薪從而珠有利盲于使投問題鋤進入沿政策寒議程甜。一耽個組規(guī)織的姑組織機化程逃度越董高，區(qū)資源牽越多壞，力醒量越霉強大椅，就收博弈底格局工中就梁占據太有利抗地位朋。在爸一個借民主柏開放負的社菜會中雷，代銀表不退同利羽益要繪求的文政治歇組織把之間圖形成慰激烈漂的競此爭關險系，前使政調策議授程的冶過程良表現涌出很罷強的稼對抗壯性。上許多換西方統(tǒng)國家煙的兩諷黨制速或多開黨制欄就反外映出老這種光情況痕。但伸是，輩并非杠不同猾政治慎組織伐之間冬的關獵系必誕然是芹對抗柏性的蒙，也孫可以俘是協(xié)眉商性虛的（市中國拉的政跌治文栽化中獵恰恰菠是缺躍乏協(xié)醒商妥疾協(xié)精璃神）幕，我沒國共買產黨群領導睡下的傅協(xié)商嚼制度堡就是含一個跨典型南。（五腹）利榴益集餐團利益種集團邀是在采政治琴共同胞體中傭具有豈特殊欣利益游的團特體。陸在政創(chuàng)治生匹活中聞，利斬益集寬團的強一個般主要稱目的諸是影植響決該策過宗程，才以實媽現自安己的親利益丟和主祝張。主利益暈集團優(yōu)經常辯聯(lián)合系其它哪團體疲向立獅法機先關或殘政府佛提出危要求鐵，并造通過驗游說碼、宣用傳、勺助選訊、抗捧議示柏威、酷施加屯壓力堂等種套種手眼段，龍迫使絕有關所部門耗將其押利益蓋列入耀政策普議程章。在川西方嚇國家講，利宿益集升團常距常被剛稱為營“壓任力集肯團”秋、“壯無形鋒的帝盜國”寬、“讓隱形決的政治府”啞，由代此可充見他鹽們強枯大的肥政治趕和經沸濟力帥量和西他們栗的活因動能養(yǎng)力。例如答，美種國的丟“企照業(yè)界掌圓桌壇會議胳”，卡由全籠國兩復百家裳最大索公司鼻的董蝴事長箭和總驗經理吊組成填，是意美國圣壟斷提集團銅的精蠅華。妙他們喬在一羅起討叫論各獻種問殘題，搭確立韻目標及和計千劃，醫(yī)然后被由董籌事長柄和總處經理撫親自建出馬午向政沒府官濾員和事國會牙議員饒施加蜻壓力蜜，左陽右立答法機掘關的繁活動理。（六避）大蘭眾傳墨播媒輸介——閉“第四遠種權牲力”各種叮大眾勻傳播恰媒介潛因其衰特殊蜘的性詠質、贊地位糊和影蝦響力無，往須往是搏政策線議程塵建立該過程例中最棚活躍香的行架為者溪之一終?，F機代科榮學技請術的偉飛速蕩發(fā)展姑，傳株播工貨具不央斷更霧新，剖尤其叫是信蔥息技紫術的債進步率，為捉社會蠶成員江充分號行使是言論叨與表討達自噴由的樣權利謝，充農分反積映利蜘益，嚼提供集了一乘個重箏要的煩途徑裳。許叨多問妙題經咽過媒眨體報豪道后飽，容套易引店起社年會的獻廣泛提關注燒，形到成強喘大的逢輿論址壓力舞，從委而促街使政黎策議僅程的斬建立碑。（七件）專茫家學努者從事耕科學賴研究妻的專潮家學宮者，闊特別玻是在癢法律歷、管健理、末經濟疾、政饑治、襪社會沿、環(huán)慌境等砍學科薦領域秒中進天行研散究的串學者萬，以慣及在依計劃撇、統(tǒng)雙計、生調查罷研究路和預以測分解析機銜構中相的研驕究人魔員，作包括綁專業(yè)喂從事娘政策銜分析做的研庫究人效員，磁是對刮社會富問題貨和公懲共政束策敏云感的車人群蛇。他榨們的猾專業(yè)表職責蓬、學殊術水烈準、胳職業(yè)趨聲望叔以及臣社會剛地位絕，使傘他們蔽必然旁在不寫同程泳度上蓮會介塞入政料策議箏程的層建立隊過程額。專圖家在尊政策千議程術中的掠作用返表現佳在以搏下幾巨個方州面。黑首先臟，專圍家以邪智囊襪團、艘政府旨顧問殿、咨偵詢人栗員等機身份歸參與惕重要榮問題防的研肝究，澤直接流向政刑府提乳供政騰策建倘議。搭其次壟，專段家的騎輿論核觀點繞通過由大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