法院立案系統(tǒng)管理模式初探

法院立案系統(tǒng)管理模式初探

所謂法院立案系統(tǒng)管理模式，是指法院為了確保司法活動的順利開展，在立案系統(tǒng)所設定的組織、控制、評價、獎懲等有效管理制度內(nèi)部構(gòu)成的總稱。立案系統(tǒng)管理是當前深化立案改革所面臨的一個重要研究課題，是法院審判管理和法官人事制度改革的一項重要核心內(nèi)容，也是法院強化立案窗口作用，確保立案機制公正、高效運轉(zhuǎn)的重要組織保障和制度保障，它對于重整與構(gòu)建法院整體改革思路，促進法院立案程序規(guī)范化建設，具有良好的現(xiàn)實意義。

一、法院立案組織模塊的初級設定

設定科學合理的立案組織模塊，通過優(yōu)化法院權(quán)力資源、人力資源和環(huán)境保障資源配置，便于確保立案系統(tǒng)規(guī)范和高效運轉(zhuǎn)，從而達到設立立案職能機構(gòu)的目的。

初級設定模塊一：組織框架。即法院立案機構(gòu)職能適合于立案工作的開展，有根據(jù)立案需要設立的崗位諸元，有明確的職權(quán)分工，且人員職權(quán)相當。從當前法院立案職能看，基層法院立案機構(gòu)多具有立案、信訪和審判流程管理職能，但縱觀立案實務，建議立案部門縮小現(xiàn)有范圍、人員規(guī)制，克服大一統(tǒng)觀念，原來由立案庭管理的信訪、流程管理、書記員管理以及查封、扣押、調(diào)解、上訴案件審查職能即應歸并，立案部門專司立案和審判準備輔助之職。

信訪屬于法院行政管理工作，應歸于專門機構(gòu)，需立案者轉(zhuǎn)由立案人員具實審查；流程管理屬于法院控制系統(tǒng)，包括立案亦應統(tǒng)由流程管理系統(tǒng)控制，因為控制系統(tǒng)是設定制度后的行為監(jiān)督過程，所以由立案之初的立案機構(gòu)自檢成效不大，往往流于形式；書記員準入制現(xiàn)已進入單獨序列渠道管理規(guī)范，但考察審判實務，由立案機構(gòu)進行日常人員管理或?qū)ＴO書記官室，均不如歸于各辦案單元便于管理和合理使用；查封和扣押屬于強制措施之一種，應當歸于執(zhí)行局，訴前保全和訴訟保全則應由立案機構(gòu)或?qū)徟袠I(yè)務庭視情審查，裁定后由執(zhí)行人員負責執(zhí)行，司法警察協(xié)助配合完成；調(diào)解屬于審判范疇，立案機構(gòu)不應以“自立案前至審判前各環(huán)節(jié)調(diào)解，可以最大限度的節(jié)省訴訟成本”為由，違反立審分離原則，其實快速調(diào)解與立案并無矛盾，法院可開設簡易程序渠道，遇有此類需緊急調(diào)解事項糾紛，可由立案機構(gòu)開辟即時立案并轉(zhuǎn)有權(quán)審判業(yè)務單位調(diào)解的程序，有人稱送達即可調(diào)解，將調(diào)解貫穿訴前、訴訟整個過程，筆者不同意這種觀點，法院不是行政單位諸如居委會或民間調(diào)解組織，它以程序基礎(chǔ)確立司法公正論，凡未啟動司法程序者，不可以案件論處，更不可違反程序和隨意變換立案時即已確定的審判人員，由無有審判職權(quán)的送達人員承擔調(diào)解之責。此顯系違背審判規(guī)律，以行政管理方法督導法院審判工作，實不足?。簧显V案件審查本應屬于內(nèi)部監(jiān)督職能，筆者傾向此類工作應交由法院審判監(jiān)督部門管理為妥。

初級設定模塊二：組織關(guān)系。即立案系統(tǒng)內(nèi)部運轉(zhuǎn)機制必須高效順暢，立案機構(gòu)內(nèi)部采取流水作業(yè)方式或單一制方式，各諸元之間制度明確，分工具體。采取單一制方式，具有各單獨管理部門分工明確和任務目標單一的好處，但部門間協(xié)調(diào)事項較多，容易受到諸多因素的鉗制。采取流水作業(yè)方式較能實現(xiàn)責權(quán)管理，從指導訴訟、接受訴訟材料、審查立案到立案審批、送達法律文書、證據(jù)和庭前準備等等，必須有一個完整的工作鏈條?，F(xiàn)有立案工作把信訪、立案、流程管理甚至查封扣押和調(diào)解職能系于一體，立案庭內(nèi)部機構(gòu)和人員過于臃腫，服務延伸觸及面過于寬泛，各服務職能交叉頻繁，不利于與審判業(yè)務庭的責、權(quán)劃分。

筆者設想，立案機構(gòu)采取流水作業(yè)方式，根據(jù)起訴案件流量設定和劃分立案組織單元，各司其職，即從指導訴訟開始，到提示當事人了解訴訟風險，同時審查訴狀、當事人身份證明、有關(guān)事實證據(jù)等立案材料，經(jīng)審查符合立案條件的，則即時辦理受理案件的有關(guān)手續(xù)，反之則裁定不予立案。對確需保全標的物或提出管轄權(quán)異議者，由立案人員視情決定是否裁定訴前保全，作出管轄權(quán)異議的裁定。立案機構(gòu)統(tǒng)一核定訴訟費用，統(tǒng)一收取訴訟費用、當庭送達受理案件通知書、開庭傳票等立案法律文書，并建立健全審批監(jiān)督機制。立案實行立案法官負責制，每一立案組織單元應有立案法官一人，法官助理人員兩人。立案庭至少要組織一個立案合議庭，以強化重大、復雜和疑難案件的立案審查工作。

初級設定模塊三：權(quán)力范圍和資源配置。立案機構(gòu)享有所有來院訴訟糾紛之立案權(quán)力，包括決定是否立案、確定立案案由、編制案號序列、確定審判人員組成、確定開庭時間和地點、施用何種程序以及計算收取預繳費用、審查如何采取司法救濟措施等等。執(zhí)行案件實行登記制度，由申請人提出執(zhí)行申請，或由審判業(yè)務庭移轉(zhuǎn)立案機構(gòu)，登記后轉(zhuǎn)執(zhí)行局執(zhí)行。

根據(jù)案件流量設定人力資源。基層法院應設導訴員一至兩名，協(xié)助立案法官開展輔助性導訴、檢查起訴材料是否完備和訴訟風險提示工作。設定一至三個立案組織單元，負責審查立案、開具受理案件通知書、開庭傳票、舉證通知書、計算訴訟費用、裁定保全和管轄權(quán)異議、向原告當庭送達法律文書。采取局域聯(lián)網(wǎng)等辦公自動化輔助方法，凡立案采取電子傳輸方法轉(zhuǎn)有關(guān)審判業(yè)務庭和法警隊。設輔助性人員一人，負責卷宗材料的移送。根據(jù)法院組織法的規(guī)定，由法警向被告送達法律文書。訴訟費用則根據(jù)協(xié)商由當?shù)劂y行駐院收取。

初級設定模塊四：組織環(huán)境。現(xiàn)有基層法院立案機構(gòu)大多實行窗口式服務，不利于立案法官與當事人交流，缺少必要的人文關(guān)懷。借鑒立案工作實務，立案人員所接觸的，絕大多數(shù)是案件原告及其代理人或申請執(zhí)行人員，依據(jù)“凡來訴即尋求公正”的一般立案處理原則，來訴人員盼望法官接受傾訴和給予適合于自己的訴訟指導，代理律師及法律工作者也需要有一個適當?shù)牧腑h(huán)境，完成各項立案手續(xù)的辦理。過去，多數(shù)基層法院和中級法院采取柜臺式服務模式和柜組式管理模式，最大程度地限制立案人員與當事人的語言交流，缺乏與當事人最起碼的接觸，立案人員不了解最基本的案情，只要符合民訴法規(guī)定的有明確的原被告、有明確的訴訟請求、訴訟材料基本符合要求等立案條件，便即予繳費立案。這樣實行一手繳錢，一手立案的方法，容易使當事人造成法院收錢就得辦事的心態(tài)。所以，一站式柜臺服務雖然可以提高立案效率，但不利于法官與當事人的必要交流。法官接觸當事人具有適當性和必然性，因此，應在對外服務的立案場所設置談話桌椅，由導訴人員指導訴訟，對手續(xù)完備的，則交付立案法官審查并決定是否立案，由法官助理辦理相關(guān)手續(xù)并向原告送達法律文書。

深化對立案環(huán)境的改革，強化立案的人文關(guān)懷，不是以犧牲立案效率為基礎(chǔ)。目前多數(shù)當事人不了解立案程序，直接到立案窗口咨詢、要求遞交和審查材料，使當事人在立案窗口滯留時間過長，立案法官被動延長審查詢問時間。通過設定前置性導訴人員崗位，以及撤除不符合司法機關(guān)業(yè)務性質(zhì)的經(jīng)營式柜臺，設立咨詢導訴區(qū)域、當事人等待休息區(qū)域、立案收費辦公一體化區(qū)域等相對集中的區(qū)域，就可以有效地處理好材料形式審查與立案實質(zhì)審查的瓶頸問題，從而切實提高立案質(zhì)量和效率。

二、法院立案控制模塊的初級設定

設定嚴格有效的法院立案控制模塊，通過對立案活動全過程覆蓋式的監(jiān)督檢查，確保按照立案質(zhì)量標準受理每一起案件，從而達到保障立案權(quán)正確行使之目的。

初級設定模塊一：控制

機構(gòu)設計。即以流程管理機構(gòu)監(jiān)管為主，其他部門重疊覆蓋監(jiān)督為輔。據(jù)以上所述，審判流程管理工作本屬于法院控制系統(tǒng)，包括立案亦應統(tǒng)由流程管理系統(tǒng)控制，因為控制系統(tǒng)是設定制度后的行為監(jiān)督過程，所以由負責立案工作的立案機構(gòu)自檢成效不大，往往流于形式。筆者認為，流程管理工作應歸入獨立于享有立案權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的各業(yè)務部門之外的一個機構(gòu)，只有不具備上述具體權(quán)力且有較高權(quán)威的獨立機構(gòu)，才能充分行使整個流程活動的管理職權(quán)，這個獨立的機構(gòu)，目前以法院審判委員會較為合適，日常工作由所屬辦公室負責，直接對審判委員會報告工作。如果簡單地拋開目前已較為成熟的審判流程管理這個程序管理形式，再單獨設立一個審判質(zhì)量控制管理部門，則感到得不尚失，不如完善并加以利用為妥。

所謂其他部門重疊覆蓋控制，是指依法享有審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的各業(yè)務庭和審監(jiān)庭對立案機構(gòu)的交叉相互監(jiān)督。交叉監(jiān)督具有能夠及時發(fā)現(xiàn)立案瑕疵和錯誤的作用，是對流程管理控制的一個補充。

初級設定模塊二：控制程序設計。現(xiàn)有控制程序存在邊緣化、模糊化的諸多弊病，不利于內(nèi)部規(guī)范化管理和程序化操作。設計控制程序，首先須以流程管理要素相支持，根據(jù)立案工作的特點，在立案流程中設立若干個點，例如設立由立案法官審查、立案合議庭合議、庭長業(yè)務復核、分管院長審批等組合的關(guān)鍵點，以點控面。要實現(xiàn)立案諸關(guān)鍵點的公開化和透明化，立案機構(gòu)人員分工明確，各崗位權(quán)利責任落實。其次還須以規(guī)則可操作性強相支持，要求目標責任細化，便于貫徹落實，絕不能事是而非，空泛而談。其三是必須具有及時流轉(zhuǎn)和高效運作的立案傳輸功能，設定必要的立案運作規(guī)則和立案操作細則，對立案機構(gòu)所有運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)實行全方位監(jiān)督控制。程序控制的重點，是立案是否及時公正以及收費是否合理問題，兼顧重大、復雜、疑難案件的立案程序問題。

初級設定模塊三：控制質(zhì)量設計?，F(xiàn)有法院案件質(zhì)量的監(jiān)督檢查存在混亂不堪的局面，多數(shù)法院的審判流程管理系統(tǒng)與案件評查監(jiān)督控制系統(tǒng)相分離，采取事中、事后兩套班子操作的平行管理模式，在監(jiān)督控制上各行其事。建立案件質(zhì)量控制體系，必須首先打破現(xiàn)有管理框架，應充分發(fā)揮審判委員會及所屬職能部門的作用，健全完善質(zhì)量控制系統(tǒng)。

在明確質(zhì)量監(jiān)督管理主體的同時，進一步制定完善案件質(zhì)量評查考核細則，一是在案件質(zhì)量考核的內(nèi)容中，要體現(xiàn)是否存在違法違規(guī)立案、是否程序違法、是否管轄錯誤、是否裁定保全錯誤、是否核定費用錯誤、是否法律手續(xù)漏項等等。二是建立考核辦法，實行考核通報制、考核獎懲制、定期考核制、定期評查制、計分考核制等等。三是建立質(zhì)量等級的評定標準，設定立案不合格的情形和具體標準指數(shù)，便于考核評查中操作。

筆者認為，在建立立案質(zhì)量體系標準中，不應將對立案人員的行為控制，列入法院立案控制模式之中。所謂法官行為