我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度的弊端及立法建議

我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度的弊端及立法建議

勞教制度在我國已運(yùn)行近50年，對(duì)解決社會(huì)問題起了巨大作用，但隨著社會(huì)主義民主與法制的不斷完善，勞教變得越來越自由，越來越失控，越來越遠(yuǎn)離法治的軌道，其弊端日益暴露。為完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度，全國人大常委會(huì)已將制定《違法行為矯治法》列入十屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，以《違法行為矯治法》替代“勞動(dòng)教養(yǎng)”制度。本文試分析我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的弊端，并就違法行為矯治法立法提出一些看法。

一、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的弊端

1、勞動(dòng)教養(yǎng)缺乏法律依據(jù)

現(xiàn)行勞教依據(jù)的是《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》和《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，僅此一個(gè)決定，一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定，一個(gè)試行辦法而已。其中決定和補(bǔ)充規(guī)定雖經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但其發(fā)布主體是國務(wù)院，其法律地位僅處于行政法規(guī)之檔次。而試行辦法則是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部的文件。被轉(zhuǎn)發(fā)的試行辦法在內(nèi)容上較為完備，對(duì)決定和規(guī)定作了補(bǔ)充，成為了勞教的主要依據(jù)。

勞動(dòng)教養(yǎng)制度明顯違反了《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》第三十七條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由?！薄读⒎ǚā返?條第五款規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定。”而勞動(dòng)教養(yǎng)不經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，不需審判，甚至被勞教人員沒有上訴的權(quán)利，僅由勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)審查決定，事實(shí)上是由公安機(jī)關(guān)或黨政領(lǐng)導(dǎo)決定，就可限制公民人身自由長達(dá)3年，還可延長為4年。

勞動(dòng)教養(yǎng)制度與現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定也不符?！缎姓幜P法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定。”第10條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。”第64條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！庇纱丝梢?，作為行政法規(guī)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰，不但不符合《行政處罰法》的規(guī)定，與規(guī)定矛盾和沖突，而且已經(jīng)在事實(shí)上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。

勞動(dòng)教養(yǎng)制度與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的規(guī)定上違背。1998年，中國加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，公約第9條規(guī)定：除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。此處的法律指的是：全國人大及其常委會(huì)制定的法律。

2、勞動(dòng)教養(yǎng)成為公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的“溫室”

依據(jù)1982年《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的決定只需經(jīng)過公安局有關(guān)科室的批準(zhǔn)，不需經(jīng)過任何形式的取證、控辯、一審、二審等程序。這樣，司法機(jī)關(guān)就無權(quán)對(duì)決定勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象的決定過程進(jìn)行合法的控制和監(jiān)督，而被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人甚至連申辯的渠道都沒有。這就必然會(huì)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)濫用這一權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，成為公安等機(jī)關(guān)濫用勞教職權(quán)、侵犯公民人身權(quán)利打開了方面之門。

將刑事訴訟案件作勞教處理。有的公安機(jī)關(guān)對(duì)一些在法定羈押期限內(nèi)無法偵查結(jié)案提起刑事訴訟的案件，取證困難、證據(jù)不足、怕移送起訴后被退查的案件，辦案經(jīng)費(fèi)緊張、辦案人手有限畏于追查的案件，或案情復(fù)雜根本無法查清的案件，都處以勞教了事。前兩年中央對(duì)超期羈押進(jìn)行清查，許多地方就將證據(jù)缺乏和證據(jù)不足的案件以勞教處理，而且一律三年。

利用勞教進(jìn)行創(chuàng)收。有的辦案單位為了完成上級(jí)下達(dá)的創(chuàng)收指標(biāo)，或者受自身利益的驅(qū)動(dòng)，以勞教相威脅，對(duì)賣淫、嫖娼、賭博、吸毒等處以高額罰款。而被罰者往往因?yàn)槲酚趧诮痰膰?yán)厲，只能忍氣吞聲。

利用“勞教”打擊報(bào)復(fù)上訪和維權(quán)人員。勞動(dòng)教養(yǎng)無需經(jīng)過法律程序，就可剝奪一個(gè)公民的自由，有的“刑期”甚至比正式有罪的人還長。在黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣還未根本好轉(zhuǎn)、法制和監(jiān)督環(huán)境還未完全令人滿意的情況下，這個(gè)制度確實(shí)有可能成為某些腐敗分子、貪贓枉法者打擊和迫害群眾的工具。

3、勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)被扭曲

勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種治安行政處罰，其適用對(duì)象主要是有輕微違法行為，不夠刑事處分的人。然而，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限和對(duì)被勞教人員人身自由的剝奪程度卻相當(dāng)于犯有嚴(yán)重罪行的人。犯罪的人最低一檔處罰是管制，是部分限制自由的開放性刑罰，在居住地執(zhí)行，期限最短3個(gè)月，最長2年；第二檔刑事處罰是拘役。是剝奪自由的，就近執(zhí)行，每月可回家1-2天，期限最低1個(gè)月，最長6個(gè)月；第三檔刑事處罰是有期徒刑，最低6個(gè)月，最長15年，但可以處3年以下的罪名占刑法總罪名的90%以上，而3年以下，還有緩刑的機(jī)會(huì)，被勞動(dòng)教養(yǎng)的期限起點(diǎn)1年，高可達(dá)4年，被勞教者一般在戒備森嚴(yán)的勞教所執(zhí)行，節(jié)假日照常進(jìn)行。于是人們都把勞教和勞改混為一談，都稱之為坐牢。久而久之，國家機(jī)關(guān)也將勞教與勞改一視同仁了。例如：在1981年全國人大常委會(huì)《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》第1條規(guī)定：勞動(dòng)教養(yǎng)人員逃跑的，延長勞動(dòng)教養(yǎng)期限，勞教人員解除勞教后三年內(nèi)犯罪，逃跑后五年內(nèi)犯罪的，從重處罰，并且注銷本人城市戶口，期滿后除確實(shí)改造好的以外，一律留場(chǎng)就業(yè)，不得回原大中城市。其中情節(jié)輕微，不夠刑事處分的，重新勞動(dòng)教養(yǎng)或者延長勞動(dòng)教養(yǎng)期限。第三條規(guī)定：勞教人員、勞改罪犯對(duì)檢舉人、被害人和有關(guān)的司法工作人員以及制止違法犯罪行為的干部、群眾行兇報(bào)復(fù)的，按照其所犯罪行的法律規(guī)定，從重或者加重處罰。顯然，勞教人員與勞改犯是等同的。

更為混亂的現(xiàn)象是：在一個(gè)共同犯罪中，主犯被起訴，判處有期徒刑三年，緩刑四年，從犯被處勞動(dòng)教養(yǎng)三年，主犯在外面，從犯在里面。難怪有的勞教人員剛進(jìn)所后立即挖空心思交待多年前的違法犯罪行為或者捏造犯罪行為。因?yàn)樗嗄昵暗姆缸镄袨橹炼啾慌杏衅谕叫桃?、二年，而且極有可能緩刑。這使勞教與勞改顛倒了。

4、勞動(dòng)教養(yǎng)程序缺乏監(jiān)督

按照規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府設(shè)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，由民政、公安、勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人兼職組成，負(fù)責(zé)勞教工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，主要負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)勞教，提前解除勞教和延長勞教期限。但實(shí)踐中，這個(gè)管委會(huì)形同虛設(shè)，勞教的審批機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，不服勞教決定申請(qǐng)復(fù)議的復(fù)議機(jī)關(guān)是上級(jí)公安機(jī)關(guān)。不僅大中城市的公安可以決定勞教，縣公安局也可以決定勞教，派出所也可以決定勞教，連派出所所長也可以決定勞教。

一個(gè)人有輕微違法，要?jiǎng)诮倘昕梢曰旧蠠o程序可言。但一個(gè)人如果犯了罪，要判三年徒刑則難上加難，公安機(jī)關(guān)要立案、偵查、報(bào)捕、移送起訴，已經(jīng)很繁瑣了，檢察機(jī)關(guān)還要批捕、起訴，法院還要開庭審判，審判時(shí)，還有精通法律而又精于訟技的律師橫挑鼻子，豎挑眼，稍有某一份或幾份主要證據(jù)不能采信，則此人會(huì)無罪釋放。在此，從犯罪嫌疑人到被告人再到罪犯，要經(jīng)過三堂會(huì)審，加律師辯護(hù)，還極有可能成漏網(wǎng)之魚，檢察院可以不批捕，不起訴。法院可以判無罪，可以定罪免處，還可判緩刑。相比之下，為什么公安一家就可以神不知鬼不覺地將一個(gè)人定勞教三年。

二、對(duì)違法行為矯治法的立法建議

1、決定程序應(yīng)完全司法化

從整體上看，違法行為矯治法的制定，將具有多重意義。一方面，可以填補(bǔ)我國法律體系的空白，消除法律內(nèi)部矛盾和沖突，使法律體系從形式到內(nèi)容更加趨于統(tǒng)一。因?yàn)檫`法行為矯治法取代勞動(dòng)教養(yǎng)制度，符合《立法法》關(guān)于“限制人身自由的措施只能由法律規(guī)定”的基本原則，擺脫了勞動(dòng)教養(yǎng)制度遭受合法性質(zhì)疑的窘境。另一方面，它完善了我國的行政法律制裁體系，使行政違法行為的懲罰措施相互銜接，由輕到重，責(zé)罰相當(dāng)，科學(xué)合理。因?yàn)檫`法行為矯治是治安管理處罰和刑罰之間的中間環(huán)節(jié)，沒有這個(gè)中間環(huán)節(jié)，行政違法制裁的體系就會(huì)出現(xiàn)空缺和斷檔，不利于發(fā)揮懲罰措施的整體合力。

但筆者也注意到，盡管擬訂中的違法行為矯治法增加了當(dāng)事人的申辯權(quán)，但如果違法行為矯治決定由作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，從保障人權(quán)和國家權(quán)力分工的角度看，仍然會(huì)面臨程序正當(dāng)性的質(zhì)疑?！皠趧?dòng)教養(yǎng)”之所以被質(zhì)疑，很大程度上便在于其“自偵自審自判自執(zhí)”的程序設(shè)計(jì)。為此，筆者建議明確規(guī)定決定權(quán)交由法院行使，實(shí)行決定權(quán)司法化。學(xué)習(xí)一些西方法治國家的通行做法，設(shè)計(jì)“申請(qǐng)——決定”的程序，設(shè)立“輕罪”法庭，來審理公安機(jī)關(guān)擬實(shí)行違法行為矯治的違法案件，由公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，法院作為第三方來決定是不是要采取違法行為矯治措施以及具體時(shí)間。這可以改變公安機(jī)關(guān)自己調(diào)查、自己裁決的處理方式，是確保違法行為矯治程序正當(dāng)性的最佳模式。

2、違法行為矯治法應(yīng)定性為行政性強(qiáng)制措施

人身危險(xiǎn)性應(yīng)是違法行為矯治法的核心概念。對(duì)人身危險(xiǎn)性的理解學(xué)界有多種看法，大致可分為三種，一是認(rèn)為人身危險(xiǎn)性指初犯可能性；二是認(rèn)為人身危險(xiǎn)性指再犯可能性；三是認(rèn)為人身危險(xiǎn)性包括初犯可能和再犯可能兩種。筆者認(rèn)為首先要明確人身危險(xiǎn)性的討論是以犯罪學(xué)的“犯罪”概念為前提，即不限于刑法學(xué)的犯罪行為，也應(yīng)包括一般違法行為。其次，人身危險(xiǎn)性本身包含初犯和再犯兩種可能，但違法行為矯治法中的人身危險(xiǎn)性應(yīng)限定在再犯可能性，因?yàn)橐环矫嫒绻麑⒊醴缚赡芗{入調(diào)整范圍，意味著法官在決定適用矯治時(shí)沒有客觀條件的限制，有可能造成自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，不利于人權(quán)保護(hù)；另一方面違法行為本身也是人身危險(xiǎn)性的表征，因此，人身危險(xiǎn)性應(yīng)界定為行為人的再犯可能性，包括違法行為和犯罪行為。在違法行為矯治法的適用對(duì)象中，常習(xí)性違法行為者的人身危險(xiǎn)性表現(xiàn)在行為人在屢次違法過程中，形成了穩(wěn)定的心理反應(yīng)習(xí)慣，只要有適宜的條件和環(huán)境就條件反射般地從事違法行為，同時(shí)這種習(xí)慣又隨著反復(fù)的違法行為而不斷地得到強(qiáng)化和發(fā)展；吸毒、賭博等不良癮癖者則是在毒癮或賭癮的驅(qū)使下無法控制自己的行為，惡習(xí)難斷，且極易引發(fā)其他犯罪行為。

違法行為矯治法適用的根據(jù)在于行為人的人身危險(xiǎn)性，目的在于預(yù)防再次違法，顯然，應(yīng)將其界定為強(qiáng)制措施，而且是行政性強(qiáng)制措施。雖然我國刑法兼顧了人身危險(xiǎn)性因素，但違法行為矯治法的適用對(duì)象無法納入刑法的調(diào)整范圍，而只能作為行政強(qiáng)制措施的一種。這是因?yàn)椋菏紫刃谭ㄖ袑?duì)人身危險(xiǎn)性的關(guān)注是以定罪為基礎(chǔ)的，除了極少數(shù)罪名在定罪階段考慮人身危險(xiǎn)性，如盜竊罪、偷稅罪等，絕大多數(shù)罪名不以人身危險(xiǎn)性入罪；其次由于犯罪概念中的定量因素限制，眾多違法行為因定量因素不足而不能納入刑法調(diào)整范圍；再次對(duì)于吸毒等所謂無被害人的犯罪不宜犯罪化，凡此種種，決定了刑法對(duì)違法行為矯治法的適用對(duì)象無能為力。換個(gè)角度講，違法行為矯治法不能納入刑法，作為行政強(qiáng)制措施單獨(dú)立法，既符合我國長期以來不輕易入罪的刑事法律傳統(tǒng)，也順應(yīng)了縮小犯罪圈、刑法謙抑的國際趨勢(shì)。

3、矯治期限設(shè)置應(yīng)合理

對(duì)違法行為人的矯治應(yīng)以多長時(shí)間為期限，當(dāng)前，大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，就是要比現(xiàn)在勞動(dòng)教養(yǎng)的期限大為縮短，即勞動(dòng)教養(yǎng)的期限長達(dá)3——4年，比短期自由刑還要長，也就是比最嚴(yán)厲的處罰——刑罰還嚴(yán)厲，據(jù)此認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)的期限不合理，應(yīng)大幅縮短。

筆者認(rèn)為這樣認(rèn)識(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)或者違法行為矯治的期限是不科學(xué)的，首先勞動(dòng)教養(yǎng)與刑罰是性質(zhì)不同的兩種制度，勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)是強(qiáng)制措施，以預(yù)防犯罪發(fā)生、防衛(wèi)社會(huì)為目的，是一項(xiàng)立足現(xiàn)在著眼未來的制度；刑罰是一種處罰，它的首要價(jià)值在于懲罰犯罪行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，預(yù)防犯罪是其次的功能，或者說是附屬于懲罰功能的，兩種性質(zhì)不同的制度當(dāng)然不能簡單的作比較。其次，勞動(dòng)教養(yǎng)與刑罰的適用根據(jù)不同，勞動(dòng)教養(yǎng)以行為人的人身危險(xiǎn)性為根據(jù)，教養(yǎng)期限的長短是根據(jù)消除人身危險(xiǎn)性的需要而確定的；刑罰的根據(jù)在于社會(huì)危害性，刑罰量的大小是刑罰資源在不同罪犯身上的分配，分配的目的是要實(shí)現(xiàn)重罪重判，輕罪輕判，使罪、刑間形成輕重相對(duì)應(yīng)的階梯，兩種內(nèi)容不同的制度當(dāng)然也不應(yīng)該作比較。

筆者認(rèn)為對(duì)于矯治期限的設(shè)計(jì)，至少應(yīng)遵循以下原則：一是采用相對(duì)確定矯治期限的立法模式，也就是