刑事偵查措施的行政訴訟救濟(jì)-拷問(wèn)98條解釋第一條第二款第(二)項(xiàng)

刑事偵查措施的行政訴訟救濟(jì)—拷問(wèn)98條解釋第一條第二款第（二）項(xiàng)

隨著我國(guó)刑事訴訟法研究的進(jìn)一步深入，特別是由于在刑事偵查實(shí)踐中所暴露出來(lái)的大量侵犯公民合法權(quán)利事件的屢禁不止，如何對(duì)刑事偵查措施進(jìn)行法律上的規(guī)范并對(duì)由此導(dǎo)致的侵權(quán)進(jìn)行救濟(jì)成為了法學(xué)界研究的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。在這些研究成果當(dāng)中，主張把刑事偵查措施納入司法審查的觀點(diǎn)成為了重要的一極。畢竟司法審查從理論上來(lái)看是最嚴(yán)厲也是最中立的一種審查方式，通過(guò)司法進(jìn)行救濟(jì)實(shí)現(xiàn)正義是任何一個(gè)法治國(guó)家的必然選擇。特別是，由于執(zhí)行刑事偵查措施的公安機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)的屬性，從權(quán)力性質(zhì)考慮，偵查權(quán)也是行政權(quán)的行使方式，法學(xué)家主張把刑事偵查措施納入行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)，即當(dāng)被執(zhí)行刑事偵查措施的當(dāng)事人對(duì)該措施不服可以以采取措施的機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。

但當(dāng)我們用這個(gè)理論的圖景來(lái)關(guān)照中國(guó)現(xiàn)實(shí)法制生活時(shí)，卻遇到一個(gè)明確的阻礙：最高人民法院在98條解釋中用明確規(guī)定的方式把刑事偵查措施排除在行政訴訟的受案范圍之外。很明顯這一規(guī)定是以這樣的理論假定為前提的：違法刑事訴訟偵查措施和違法行政行為是有區(qū)別的而且在司法上這兩者之間也是可以作到區(qū)分的。那我們不僅要問(wèn)這樣的問(wèn)題：違法刑事偵查措施和違法行政行為是否有區(qū)別？有何區(qū)別？由于刑事訴訟法研究和行政法學(xué)研究的人為分離，使得這一邊緣性問(wèn)題沒(méi)有得到很好研究。本文擬從刑事訴訟法學(xué)和行政法學(xué)研究的視角對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行分析，對(duì)這一條文及其背后的理論預(yù)設(shè)進(jìn)行拷問(wèn)。我們相信不管人們是否贊成把對(duì)刑事偵查措施不服的案件納入行政訴訟的審理軌道，這樣的研究都是有意義的。因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)求知性探索，或許會(huì)給我們帶來(lái)“別開(kāi)洞天”的收獲。

一、是否“合法”：制定法框架下的考察

《中華人民共和國(guó)立法法》頒布實(shí)施使得人們對(duì)任何一個(gè)法律條文進(jìn)行“合不合法”的拷問(wèn)有了法律上的依據(jù)。雖然立法法對(duì)司法解釋沒(méi)有涉及，但毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)比司法解釋更高階位的法律的必須合更高階位法的要求使得人們有理由以此來(lái)拷問(wèn)司法解釋。隨著憲法在司法中適用和引進(jìn)違憲審查機(jī)制的呼聲以及有關(guān)研究的進(jìn)一步深入，從是否合乎憲法和法律的視角考察下一位階的法律就有了更正當(dāng)?shù)膶W(xué)理依據(jù)。筆者曾經(jīng)聽(tīng)到一個(gè)同學(xué)就是用這樣的思維方式對(duì)我們所要拷問(wèn)的條文進(jìn)行了詰問(wèn)。

這的確是一個(gè)問(wèn)題，法制的統(tǒng)一要求使得我們對(duì)這一問(wèn)題的考察變的重要：如果這個(gè)規(guī)定是不符合我國(guó)現(xiàn)有法律框架的，那么我們就應(yīng)該啟動(dòng)的是一個(gè)對(duì)該條文的修改程序；如果這一規(guī)定是合法的，我們就有必要討論其涉及到的更深層次的理論問(wèn)題。

既然該司法解釋是對(duì)行政訴訟法的解釋，那么我們首先需要考察一下：這一解釋有否侵奪、篡改或者歪曲行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定？

我國(guó)行政訴訟法對(duì)受案范圍用概括加列舉再加排除的方式作出了規(guī)定。列舉的部分是確定的應(yīng)該沒(méi)有什么異議。但是應(yīng)該注意的一點(diǎn)就是，在列舉人民法院可以受理的公民、法人和其他組織對(duì)七項(xiàng)具體行政行為提起的訴訟后，行政訴訟法又加了兩條兜底性條款-公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的人民法院可以依法受理，除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。從這里的規(guī)定我們能夠看出，隨著社會(huì)法制的發(fā)展和進(jìn)步，立法者為了將來(lái)能夠把盡可能多的案件納入行政訴訟受案范圍留下了“口子”。接下來(lái)再看排除性條款，行政訴訟法第十二條規(guī)定了四項(xiàng)不受理的情形。前三項(xiàng)是比較確定的，最起碼從本文要討論問(wèn)題的主旨來(lái)看是確定的。第四項(xiàng)規(guī)定卻是值得研究的-不受理對(duì)“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”之訴。為了防止行政機(jī)關(guān)的自我立法授權(quán)，此規(guī)定限制了設(shè)置最終裁決具體行政行為的法律文件形式-只能以法律規(guī)定！那么依據(jù)同樣的道理，這一規(guī)定也應(yīng)該適用于最高人民法院，由此我們似乎可以得出一個(gè)結(jié)論-最高人民法院用司法解釋的形式規(guī)定了行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，很明顯此規(guī)定違反了行政訴訟法的規(guī)定！

匆忙得出這一結(jié)論是草率的。因?yàn)槲覀儧](méi)有解決兩個(gè)問(wèn)題：1、刑事偵查措施是具體行政行為嗎？2、其他的法律沒(méi)有明確將刑事偵查措施排除在行政訴訟受案范圍之外嗎？前一個(gè)問(wèn)題我們先在這里存而不論留待后論，本節(jié)的目的是在假定第一個(gè)問(wèn)題為真的前提下討論。第二個(gè)問(wèn)題是本節(jié)要討論的重點(diǎn)-因?yàn)楸竟?jié)的標(biāo)題和主旨就是在現(xiàn)有的法制框架內(nèi)討論目標(biāo)規(guī)定的合法性問(wèn)題。有沒(méi)有法律明確規(guī)定將刑事偵查措施排除在行政訴訟受案范圍甚至法院的司法審查范圍之外呢？我們聯(lián)想到和行政訴訟法配套的國(guó)家賠償法，國(guó)家賠償法可以看成是行政訴訟法的“后續(xù)法”-其解決在具體行政行為在經(jīng)過(guò)行政訴訟程序被確認(rèn)違法之后的相對(duì)人權(quán)益補(bǔ)救問(wèn)題。國(guó)家賠償法同樣規(guī)定了刑事偵查措施違法造成公民權(quán)益損害的國(guó)家賠償責(zé)任，但我們遍尋法條沒(méi)有發(fā)現(xiàn)類似于行政訴訟法的“刑事偵查措施違法確認(rèn)法”。確認(rèn)刑事偵查措施違法的程序條款被和賠償條款一起規(guī)定在國(guó)家賠償法中。

那么，國(guó)家賠償法又是如何規(guī)定對(duì)違法刑事偵查措施的確認(rèn)程序的呢？該法第十三條第三款明確規(guī)定：刑事“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”在該法第十九條中規(guī)定為“行使國(guó)家偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機(jī)關(guān)”、“作出拘留決定的機(jī)關(guān)”、“作出逮捕決定的機(jī)關(guān)”等。由此可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)家賠償法把確認(rèn)刑事偵查措施違法與否的權(quán)力保留給了作出刑事偵查措施的機(jī)關(guān)。國(guó)家賠償法進(jìn)一步規(guī)定，賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不確認(rèn)的行為有權(quán)申訴。賠償請(qǐng)求人對(duì)不予賠償?shù)臎Q定和賠償數(shù)額持有異議可以而且只能向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議?？梢缘贸鲆粋€(gè)結(jié)論：我國(guó)的現(xiàn)行制定法框架把解決刑事偵查措施是否合法的裁判權(quán)力保留給了作出該行為的有關(guān)機(jī)關(guān)和這些機(jī)關(guān)的內(nèi)部系統(tǒng)。

如果我們跳出行政訴訟法的框架，在一個(gè)更寬廣的視域中考察所論規(guī)定的合制定法的問(wèn)題，我們就可以發(fā)現(xiàn)，最高人民法院作出這樣的司法解釋是符合先行制定法框架的。那些用是否合制定法的方式來(lái)挑戰(zhàn)該規(guī)定是站不住腳的。解決了第一層次的問(wèn)題，我們就要進(jìn)入一個(gè)更深入的層次-對(duì)該規(guī)定背后法學(xué)理論的拷問(wèn)。

二、是否“合理”：理論上的拷問(wèn)

在假定刑事偵查措施為行政權(quán)的行使的前提下，結(jié)束了制定法框架下是否“合法”的考察，我們得出了該規(guī)定在現(xiàn)行法制框架下是“合法”的結(jié)論，但這不代表我們就對(duì)這一制度表示了深層次的認(rèn)同。因?yàn)?，在一個(gè)法治完全是“舶來(lái)品”卻又在建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家的當(dāng)代中國(guó)，很多現(xiàn)存制度框架都不是盡合理的。某些移植的制度建構(gòu)由于交流和理解上的偏差而出現(xiàn)了“在馬身上劃幾條白道道就叫作斑馬”的情形，或者由于中國(guó)的特殊國(guó)情而出現(xiàn)了“橘生淮北”的“水土不服”現(xiàn)象。所以拷問(wèn)該規(guī)定是否符合法理就是本節(jié)所要解決的問(wèn)題。

我們上面已經(jīng)論及，現(xiàn)行制定法框架把確認(rèn)刑事偵查措施是否違法的權(quán)力保留給了作出刑事偵查措施的機(jī)關(guān)和該機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)。我們繼續(xù)在刑事偵查措施是行政權(quán)的行使這一前提下來(lái)研究這一問(wèn)題。

現(xiàn)代行政法治的原理要求，一切行政決定都應(yīng)該盡可能的納入行政訴訟司法審查的范圍。正是在這樣一個(gè)原理的指導(dǎo)

之下，特別是面臨著中國(guó)加入WTO的新形式，中國(guó)的行政訴訟司法審查的范圍出現(xiàn)了很大的擴(kuò)張。在這樣的格局下，刑事偵查措施是否應(yīng)該被納入行政訴訟的受案范圍？很明顯，從98條解釋對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答可以看出我國(guó)法學(xué)界的回答是否定的。

對(duì)同是行政行為的刑事偵查措施和其他行政行為在納入行政訴訟司法審查方面作出不同的規(guī)定，這里隱含著一個(gè)基本的假設(shè)是：兩者在是否適合司法審查的問(wèn)題上存在著非常大的區(qū)別。那么，判斷一種行政行為是否適合司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？行政法學(xué)界一般認(rèn)為，在是行政權(quán)行使的前提下是否過(guò)多的涉及政策方面的考量而使對(duì)法律問(wèn)題有“優(yōu)勢(shì)”的法院不適合審查、是否過(guò)多的涉及到專業(yè)方面的技術(shù)問(wèn)題而使法院無(wú)所適從等是判斷是否應(yīng)該納入行政訴訟受案范圍之列的標(biāo)準(zhǔn)。從此兩條的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我們不能得出刑事偵查措施不適合行政訴訟司法審查的結(jié)論，因?yàn)樵诖藘牲c(diǎn)上，刑事偵查措施同其他已經(jīng)被納入受案范圍的其他行政行為相比沒(méi)有根本性的區(qū)別-刑事偵查措施不關(guān)涉或者極少關(guān)涉政治政策問(wèn)題，而且刑事偵查措施的法律性極強(qiáng)。在此前提下還有一個(gè)理由可以支撐不把刑事偵查措施納入行政訴訟受案范圍：刑事偵查措施的行使較其他行政行為的行使有著更強(qiáng)烈的“緊迫性”，因?yàn)槠溽槍?duì)的是對(duì)社會(huì)危害比一般行政違法大的多的犯罪行為，因而在這個(gè)意義上刑事偵查措施具有了如同國(guó)防外交等行為一樣免受司法審查的正當(dāng)性。

這一觀點(diǎn)能否成立呢？我們承認(rèn)刑事偵查措施所針對(duì)的犯罪行為是比其他行政違法行為具有更大的社會(huì)危害性。但，必須看到事物的另一個(gè)方面，那就是，針對(duì)更大社會(huì)危害性的刑事偵查措施比其他行政行為更有可能和更容易嚴(yán)重侵害相對(duì)人的權(quán)益。特別是在一個(gè)刑事偵查措施容易導(dǎo)致和正在進(jìn)行濫用的國(guó)度內(nèi)，法學(xué)家所強(qiáng)調(diào)的對(duì)每個(gè)公民的“法律危險(xiǎn)”更加值得的重視和救濟(jì)。以一個(gè)片面方面的社會(huì)危害性為由把刑事偵查措施拒行政訴訟司法審查范圍之外漠視其侵益的嚴(yán)重性是沒(méi)有道理的。再者，刑事偵查措施與國(guó)防外交行為亦不同。國(guó)防外交行為關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的安危和聲譽(yù)，刑事偵查措施根本不具有此特征-幾個(gè)刑事案件不能偵破天不會(huì)塌下來(lái)，而且把刑事偵查措施納入行政訴訟審查的軌道也不會(huì)非常大的妨礙刑事案件的偵破，只是使其更加規(guī)范了而已。

以上是在刑事偵查措施是行政權(quán)的行使的前提下論述刑事偵查措施應(yīng)該納入行政訴訟受案范圍的合理性問(wèn)題。但正是這個(gè)前提是一個(gè)致命的問(wèn)題-我國(guó)法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)都不認(rèn)為刑事偵查措施不是行政權(quán)的行使，公安機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)視角中被認(rèn)為具有兩種屬性：既是職權(quán)為社會(huì)治安管理的行政機(jī)關(guān)又是職權(quán)為刑事偵查的司法機(jī)關(guān)。如果這一觀點(diǎn)能夠成立，那么我們上面的所有論述都將是沒(méi)有意義的。

公安機(jī)關(guān)是否真的如傳統(tǒng)那般認(rèn)為的具有兩種屬性呢？刑事偵查措施的采取是否是司法權(quán)的行使？這里牽涉到司法權(quán)和行政權(quán)的界分問(wèn)題，必須回到各自的性質(zhì)和特征本身。

行政行為的法律特征是：?jiǎn)畏叫?、?qiáng)制性、無(wú)償性。行政權(quán)的特征是：對(duì)社會(huì)具有直接影響力、具有強(qiáng)制性、富有擴(kuò)展性等。與之相對(duì)應(yīng)，司法權(quán)則具有典型的程序特征：被動(dòng)性、公開(kāi)和透明性、多方參與性、親歷性、集中性和終結(jié)性。

由此可見(jiàn)，行政權(quán)與司法權(quán)的區(qū)分在法學(xué)理論層面應(yīng)該是清楚的、涇渭分明的。刑事偵查措施具有明顯的單方性、強(qiáng)制性和無(wú)償性，沒(méi)有司法權(quán)所要求的被動(dòng)性、公開(kāi)性和透明性等特征。其實(shí)，從司法權(quán)的動(dòng)態(tài)構(gòu)成來(lái)說(shuō)，行政權(quán)與司法權(quán)有著典型的區(qū)別：司法權(quán)的存在和行使必須以存在利益爭(zhēng)端并有利益爭(zhēng)端方申請(qǐng)第三方的解決為前提，而行政權(quán)的存在和行使則是以行政機(jī)關(guān)有合法的行政職權(quán)為前提。刑事偵查措施是有刑事偵查職權(quán)的公安機(jī)關(guān)針對(duì)發(fā)生的案件依照職權(quán)主動(dòng)采取的行動(dòng)，并不具有司法權(quán)所最根本的被動(dòng)性特征。因此，即便從權(quán)力的本質(zhì)屬性來(lái)考量，我們也可以得出刑事偵查措施是行政權(quán)行使的結(jié)論。

三、是否可能：區(qū)分技術(shù)上的考量

前兩節(jié)我們都是在一個(gè)理論或較抽象的角度拷問(wèn)所論及的條文。從理論上解決了不應(yīng)當(dāng)區(qū)分刑事偵查措施與行政行為的問(wèn)題。本節(jié)所要做的是，在假定刑事偵查措施和行政行為是應(yīng)該區(qū)分的前提下來(lái)討論這種區(qū)分是否可能的問(wèn)題。

當(dāng)前，刑事訴訟法學(xué)界還沒(méi)有學(xué)者提出區(qū)分兩者的思路。行政法學(xué)界有學(xué)者提出了如下的區(qū)分思路：1、從行為的種類上區(qū)分，這種區(qū)分方式是以能起到調(diào)查、證實(shí)犯罪作用的刑事偵查行為有著法定的明確的列舉為前提；2、從適用目的和對(duì)象上劃分，刑事偵查措施適用的目的是打擊犯罪針對(duì)的是犯罪分子或者重大嫌疑人而普通行政強(qiáng)制是針對(duì)一般的行政違法事項(xiàng)；3、從實(shí)施行為時(shí)的程序現(xiàn)象上劃分，按照《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》公安機(jī)關(guān)采取刑事偵查措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案有立案材料可以區(qū)分是否是在進(jìn)行刑事偵查行為，公安機(jī)關(guān)是否具備偵查犯罪的主觀動(dòng)機(jī)也可以作為區(qū)分的依據(jù)。

從上面論述可見(jiàn)，區(qū)分是容易作到的。但事實(shí)是否如此呢？我們往往有這樣的感覺(jué)：我們?cè)跁?shū)面上可以很好的把有的東西加以劃分，但當(dāng)我們面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，早有的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)好象一下子就失去了意義。對(duì)刑事偵查措施和行政行為特別是行政強(qiáng)制的區(qū)分就面臨著這個(gè)問(wèn)題。

就論第一點(diǎn)吧，刑事訴訟法及有關(guān)法律法規(guī)的確有關(guān)于刑事偵查過(guò)程中可以采取的偵查措施的列舉。但問(wèn)題在于，在行政法律法規(guī)中也有與刑事偵查措施相同的規(guī)定。譬如，扣押、查封、凍結(jié)就既是刑事偵查措施又是行政強(qiáng)制措施。更勿論還有很多相似性的行為規(guī)定。行政拘留與刑事拘留是名異質(zhì)同、“一墻之隔”，特別是又是由公安機(jī)關(guān)一個(gè)主體采取此兩種行為，區(qū)分就更加困難。

第二點(diǎn)理由即采取行動(dòng)的不同程序和目的似乎可以為區(qū)分相類似的行為提供思路。確實(shí)，根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)采取刑事偵查措施和行政決定應(yīng)該為不同的目的、適用不同的立案和行為程序。但這個(gè)前提是：公安機(jī)關(guān)在操作案件時(shí)總是規(guī)范操作的。事實(shí)告訴我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中并不是這樣的。大量出現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)幫助債權(quán)人要債對(duì)債務(wù)人實(shí)行人身強(qiáng)制措施就是例證。當(dāng)債務(wù)人對(duì)公安機(jī)關(guān)的人身強(qiáng)制措施不服提起訴訟時(shí)，公安機(jī)關(guān)往往以對(duì)方涉嫌合同詐騙而其在進(jìn)行刑事偵查為由抗辯要求法院依據(jù)本文所論條文駁回原告訴訟請(qǐng)求。事實(shí)上，最后公安機(jī)關(guān)向法庭出具的立案材料大都是后來(lái)補(bǔ)辦的，即便不是補(bǔ)辦的，但公安機(jī)關(guān)要債為真?zhèn)刹闉榧俚哪康脑谕馊丝磥?lái)也是明確的。但由于刑法中關(guān)于合同詐騙的規(guī)定在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)見(jiàn)仁見(jiàn)智的情況，所以往往很難在法庭上作出確定的判斷，相對(duì)人的權(quán)益很