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文檔簡介
我國國債規(guī)模及投向的現(xiàn)狀及對策
1998年以來,以增發(fā)國債為主要內容的積極財政政策對于拉動內需、促進就業(yè)和推動經濟增長發(fā)揮了至關重要作用。但是同時,國債規(guī)模迅速擴大,國債資金使用效率較低,存在一定的潛在財政風險。2003年下半年以后,我國的經濟形勢明顯轉好,某些行業(yè)甚至出現(xiàn)了投資過熱的跡象。關于積極財政政策是否延續(xù),國債政策何去何從,理論界存在著不同意見。有人認為,經濟形勢開始轉熱,積極財政政策應該適時而退,國債規(guī)模應該消減;也有人認為經濟形勢并未過熱,仍然偏冷,應繼續(xù)堅持增發(fā)國債為主的積極財政政策。筆者認為,我國轉型時期的財政政策和國債政策必須保持一定的連續(xù)性,在當前形勢下,應該在繼續(xù)實行積極財政政策的同時,注意防范潛在財政風險,適度控制國債規(guī)模,適時調整國債投向。
一、我國國債規(guī)模的考察
國債規(guī)模管理是國債管理的首要內容,適度的國債規(guī)模既是優(yōu)化國債結構、提高國債使用效率的前提和基礎,也是防范財政風險的關鍵因素。一個國家的國債規(guī)模,既要受認購者負擔能力的制約,又要受政府償債能力的影響。因此,衡量國債規(guī)模的指標體系包括應債能力指標和償債能力指標兩大類,下面分別從這兩個方面對我國的國債規(guī)模進行考察。
我國國民經濟的應債能力
國債發(fā)行規(guī)模首先受到國民經濟應債能力的制約。國債的應債來源,從國民經濟層面看,主要是本國的國內生產總值;從微觀應債主體看,就是社會居民儲蓄存款。反映一個國家應債能力的指標主要有三個:即國債負擔率、國家借債率和居民應債率。國債負擔率。國債負擔率由國債余額與gdp的比率來衡量,是反映國民經濟總體應債能力和國債規(guī)模的最重要的指標之一。國際上一般以歐洲貨幣聯(lián)盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為該指標的警戒水平。我國國債負擔率并不高,1990到1997年僅在%-%之間,即使1998年以后,也只有10%-17%,遠遠低于發(fā)達國家水平和國際警戒線。以此而言,我國的國債發(fā)行規(guī)模仍有較大空間。但是需要指出,我國國債負擔率的增長速度過快,僅1991到2001十年間,就從%增長到%,增長了2倍多,而同期西方發(fā)達國家該指標的增幅都在1倍以內。再者,必須考慮到我國達到當前的國債規(guī)模僅用了短短20多年,而西方發(fā)達國家的國債規(guī)模則是由上百年累積而成。
2.國家借債率。國家借債率由當年國債發(fā)行量與gdp的比率來衡量。我國的借債率僅5%左右,與美、日等發(fā)達國家相比還比較低,年度國債發(fā)行量還有一定上升空間。但是,由于年度國債發(fā)行量的增速明顯超過了gdp的增速,導致我國借債率呈快速增長態(tài)勢。反觀大多數(shù)發(fā)達國家,國債發(fā)行的增速與gdp增速較為接近,借債率基本呈較穩(wěn)定態(tài)勢。
3.居民應債率。居民應債率由當年國內債務發(fā)行量與城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額的比率來表示。我國在國債發(fā)行規(guī)模迅速增長的同時,城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額也保持了較高的增長,因此居民應債率增長相對平緩。1994年以來,居民應債率保持在5%-%之間,這一比率并不算高,居民購買國債仍有較大潛力。
我國政府財政的償債能力
國債發(fā)行必須由國家財政進行償還,因此國債發(fā)行規(guī)模必然要受到財政償債能力的約束。反映政府按期償本付息能力的指標,主要包括國債依存度和國債償債率。國債依存度。國債依存度由當年國債發(fā)行量與當年財政支出的比率來表示,表明財政支出對債務收入的依存程度,國際通行的標準是一般不超過25%.按照全國的財政支出計算,1997年以后,我國的國債依存度已經超過了25%.由于在我國,迄今只有中央政府能夠依靠國債發(fā)行滿足財政支出,地方政府無此權力,所以只有按中央財政支出計算的國債依存度才有意義。我國的中央財政債務依存度非常之高,遠遠超出國際警戒水平,20世紀90年代以來一直在40%以上,1998年甚至超過了100%,此后雖有所下降,但是仍然保持在80%左右。當然,由于計算中沒有考慮中央財政預算外支出,使得分母被縮小,指標存在高估,但即便其考慮在內,這一指標也仍然偏高,對此必須保持高度警惕。
2.國債償還率。國債償還率指當年到期國債的償本付息額占當年財政收入的比重。該指標反映由于國債而引起的財政負擔,數(shù)值越高,表明償債能力越差,發(fā)達國家該指標一般低于10%.1995年以來,由于國債還本付息額猛增,我國的國債償債率迅速提高,超過了10%安全線,在1997和1998年,甚至超過20%.1999年以后,隨著財政收入的增長,該指標數(shù)值雖明顯回落,但是仍處于10%以上。
我國國債規(guī)模的綜合評價
從應債能力指標看,我國的國債規(guī)模并不太高,仍有進一步增發(fā)的空間,而從償債能力指標看來,我國的國債規(guī)模已經過高,必須及時壓縮,以防范財政風險。不同指標之間存在矛盾的原因主要有我國現(xiàn)階段存在著大量以政府財政信用潛在擔保、最終必須由政府償還的隱性債務。主要包括:國有銀行不良貸款、地方財政無力消化的債務、國家財政對社會保障資金的欠賬、以及其他公共部門債務。其中僅國家政策性銀行發(fā)行的金融債券一項,2001年底就已達到8534億元。因此,計算國債負擔率時如果考慮隱性債務,我國的“綜合負債率”將會大大提高,實際應債能力需要向下調整。
2.我國財政收入占gdp的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重都明顯偏低。前一比重1990年以來平均只有%,2002年最高也只有%,不但遠低于發(fā)達國家45%的水平,也低于發(fā)展中國家平均25%的水平。后一比重1990年以來的平均為%,2002年最高為%,低于世界多數(shù)國家60%以上的水平。這是導致我國國債依存度和國債償債率偏高、債務承受能力相對弱小的一個十分重要的原因。
由以上分析可見,我國國債規(guī)模的總體水平仍在可以接受的范圍內,但是其增長速度過快,需要加以控制。為了防范債務風險,緩解債務依存度和國債償債率過高的壓力,應該逐步提高財政收入占gdp的比重和中央財政收入占全部財政收入的比重,同時嚴格清理各種預算外收入,優(yōu)化國債結構、緩解近期償債壓力。
二、國債資金使用效率的考察
國債規(guī)模固然重要,而國債資金的使用效率也同樣重要,如能得到合理利用,取得合理的回報率,則較高的國債規(guī)模也不會導致債務危機;反之,即使國債規(guī)模不高,但是國債資金的使用效率低下,不能提供償還自身本息的資金來源,則財政負擔也會大大加重,容易引發(fā)償債危機和財政風險。因此,必須重視我國國債資金使用中存在的問題。
國債資金使用中存在的問題備選項目儲備不足,而且缺乏必要的前期投入,影響國債資金的安排。由于國債資金被看作免費午餐,許多地方在前期準備不足,缺乏配套資金的情況下,盲目爭奪國債投資,出現(xiàn)了大量超概嚴重的“三邊”工程,極大地妨礙了國債項目效應的發(fā)揮。同時,國債資金使用過于分散,不利于“集中力量辦大事”,一旦配套資金無法及時跟上,必然影響項目投資效益的實現(xiàn)。
2.項目布局有待改善,應盡量避免盲目重復建設。由于地方利益驅動,在國債資金的使用中,仍然存在著比較突出的重復建設現(xiàn)象,項目布局不盡合理。在我國各項建設資金都很緊缺的時候,這些重復建設導致了相當程度的閑置與浪費。
3.違紀違規(guī)現(xiàn)象普遍存在,管理亟待規(guī)范。隨意擠占挪用或違規(guī)使用國債資金的項目屢禁不止,部分建設單位財務管理薄弱,資金賬目混亂。此外,國債資金使用過于分散也增加了對資金進行監(jiān)管的難度。
改善國債使用效率的舉措科學制定投資規(guī)劃,嚴格選擇國債項目。逐步采用公開招標的辦法,由政府部門組織專門機構對項目進行嚴格的評審,取消所有制性質的限制和地域限制,在全社會范圍內公平選擇,以調動社會資金進行項目前期投資的積極性。在資金安排使用上,力爭作到科學統(tǒng)籌、充分論證,杜絕“三邊”工程和重復建設??梢钥紤]適當下放一些國債項目的決策權,充分調動地方政府在項目安排上的積極性,激勵地方政府用好國債資金。
2.調整國債資金布局,提高資金使用效益。要克服盲目布點的問題,把重點轉到與投資環(huán)境改善相關的設施建設上。根據(jù)經濟發(fā)展的階段性特征,圍繞結構調整和產業(yè)技術升級,繼續(xù)有重點地支持企業(yè)技術改造,加大相關行業(yè)領域的投資力度。
3.加強監(jiān)督檢查力度,嚴格國債使用管理。財政部門要積極參與國債投資項目的審核,實現(xiàn)對國債投資的全過程動態(tài)監(jiān)管,加強對項目概預算編制、年度財務決算和竣工決算的審查,加強對重大項目建成投產后運營情況的跟蹤和評估。嚴肅查處擠占挪用建設資金、違規(guī)審批、違法招投標等行為,保證有限的國債資金發(fā)揮應有的作用,同時加強對建設單位財務工作的指導、管理和監(jiān)督。
三、適度控制國債規(guī)模,適時調整國債投向
必須保持積極財政政策的連續(xù)性
我國的財政政策和國債政策不同于凱恩斯理論,其不僅僅是旨在熨平短期經濟波動的逆經濟風向而動,從實質上講,其是轉型時期的特殊背景之下保持經濟穩(wěn)定快速發(fā)展的一項長期政策。在轉型時期,我國經濟中存在城鄉(xiāng)二元結構、區(qū)域結構、產業(yè)結構等大量的結構性和體制性矛盾,嚴重影響宏觀經濟的健康運行。增加國債發(fā)行力度不僅是擴大內需的需要,更是結構調整和體制改革的需要。因此在今后一段時期內,保持積極財政政策的連續(xù)性,維持一定數(shù)量的國債發(fā)行,是經濟發(fā)展必須承擔的代價。
在過去6年中,積極財政政策每年平均拉動2個以上的經濟增長率,并且對于增加就業(yè)發(fā)揮了重大作用,一旦貿然放棄該政策,經濟增長速度必然會出現(xiàn)較大下降,失業(yè)問題會更加嚴重,各種社會矛盾將會迅速凸顯,這是難以承受的。而且,近年來全國各地利用國債資金興建了大批工程項目,其中不少仍在建設之中,完成現(xiàn)有這些工程所需的后續(xù)資金規(guī)模在5000-6000億元,沒有積極財政政策和國債資金的進一步支撐,很可能成為爛尾工程。
因此,在短期內,積極財政政策非但不能完全退出,必須繼續(xù)實施,而且還要大力完善其有效實現(xiàn)形式,適當調整長期建設國債的力度和結構。即使隨著經濟形勢發(fā)展,財政政策確實需要進行調整,也要有步驟、有重點的漸進退出,力求安全、穩(wěn)妥。
適度控制國債規(guī)模,適時調整國債投向
由前面分析可見,我國的國債已經達到相當規(guī)模,需要注意防范財政風險和債務危機。但是其還遠未達到不可接受的過高水平,今后一段時期,必須保持必要的國債發(fā)行規(guī)模。當然,在宏觀經濟形勢趨好、企業(yè)效益改善、民間投資日趨活躍的前提下,應該考慮逐步調減年發(fā)行量,控制國債規(guī)模的增長速度。同時注意加強管理,提高國債資金的使用效率和自我清償能力,減輕實際債務負擔,確保國債資金在我國經濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
與此同時,尤其要注意適時調整國債投向,把目標從防止經濟下滑、拉動經濟增長向調整經濟結構、實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的方向轉變。將發(fā)行國債的收入由過去主要用于重點建設項目,轉向在建工程的后續(xù)投入,公共事業(yè)項目的欠債填補和支持啟動擬議進行的重大改革事項。主要包括
繼續(xù)加大農村基礎設施建設的投入。改善農村生產生活條件,大力支持節(jié)水灌溉、人畜飲水、農村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等農村“六小”工程,支持縣城電網(wǎng)改造等。
積極支持經濟結構調整和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。繼續(xù)向西部大開發(fā)傾斜,支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地調整改造,促進科技進步和產業(yè)升級。
堅決支持稅費改革。雖然我國名義稅率較低,但是考慮各種制度外的收費,實際稅率則偏高。稅費改革刻不容緩,其資金缺口需要靠國家財政彌補。
大力支持社會保障制度建設。加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基礎教育、基層政權以及公檢法司設施建設的投入。通過國債資金支持社會保障制度,穩(wěn)定居民的收入預期,促進居民消費。
支持重點行業(yè)、重點企業(yè)的技術改造。認真落實國家支持高新技術產業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的各項財稅政策,提高企業(yè)技術裝備水平和科技創(chuàng)新能力。
確保大型續(xù)建國債項目的順利進行。特別是青藏鐵路、南水北調、西電東送等重大項目建設,加快淮河治理等重大水利設施建設。
總之,對于處在轉型時期的我國而言,由于經濟水平相對落后,國家財力不很充足,產業(yè)結構急需調整,需要堅持積極財政政策的連續(xù)性,將國債作為一種長期財政政策工具。在注意保持適度的國債規(guī)模、防范債務危機的同時,加強國債使用
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