政府預(yù)算的契約經(jīng)濟學(xué)分析

政府預(yù)算的契約經(jīng)濟學(xué)分析

摘要：政府預(yù)算是在總體資源有限的前提下，基于增進整個社會資源配置使用效率或改善社會公平的目標(biāo)，對可支配資源的安排、配置與調(diào)整。從法律角度看，它是一本以公法為基礎(chǔ)、配置社會公眾讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供“一攬子”公共商品或公共服務(wù)的綜合性契約。政府預(yù)算制度的理論創(chuàng)新應(yīng)以政府部門為界，從外部和內(nèi)部兩個層面入手。政府預(yù)算制度所確定的是各個預(yù)算契約參與者進行博弈的基本規(guī)則，其博弈的結(jié)果即為達成某種均衡。信息和激勵約束是影響政府預(yù)算契約效果的兩個最重要因素。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；契約；委托—代理

由信息不完全和信息不對稱所引致的機會主義行為既可能發(fā)生在市場，也可能發(fā)生在組織內(nèi)部，還可能發(fā)生于政府規(guī)制之中，因此，任何市場經(jīng)濟都必然會面臨以下激勵約束機制設(shè)計問題：給定信息不對稱，什么是防范機會主義的最優(yōu)社會契約安排。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的分類，把關(guān)于非對稱信息情況下最優(yōu)社會契約安排的理論稱之為契約理論。無論是對于市場上的逆向選擇，還是對于組織內(nèi)的道德風(fēng)險，或者是對于政府規(guī)制中出現(xiàn)的機會主義行為，最優(yōu)契約理論都是在一種委托代理框架下研究與其相對應(yīng)的契約設(shè)計問題。通常，契約理論將擁有私人信息的決策主體稱為代理人，將不擁有私人信息的決策主體稱為委托人，并假設(shè)委托人擁有選擇代理人和安排契約的權(quán)利。在這一框架下，最優(yōu)契約設(shè)計問題就可表述為：委托人如何設(shè)計一個最優(yōu)契約以克服代理人的機會主義行為。

一、綜述

本文擬從現(xiàn)代契約理論入手，將原本用于分析企業(yè)理論的契約經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用于政治領(lǐng)域，探討控制政府預(yù)算過程中的機會主義行為的制度安排。綜觀國內(nèi)外學(xué)術(shù)界，鮮見系統(tǒng)地運用現(xiàn)代契約經(jīng)濟學(xué)來研究政府預(yù)算問題的論著，因此，對于國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的介紹，主要集中在包含新制度經(jīng)濟學(xué)或信息經(jīng)濟學(xué)思想的政府預(yù)算方面的研究成果。

在國外研究方面，Truman(1951)將集團理論引入政府預(yù)算過程的分析，強調(diào)所有的集團都通過某種方式對預(yù)算決策和管理產(chǎn)生影響。尼斯坎南運用公共選擇理論的邏輯假設(shè)和分析方法研究分析官僚體制和官僚行為，并在系統(tǒng)批判官僚制組織弊端的基礎(chǔ)上，提出了預(yù)算最大化模型。Patashnik認(rèn)為，預(yù)算是一項契約的觀點并非最近才提出，雖然其理論力量至今尚未被充分發(fā)掘。Smith等運用委托—代理理論解釋了預(yù)算機構(gòu)與支出機構(gòu)之間的關(guān)系，并用紐約州的預(yù)算數(shù)據(jù)檢驗了他們從委托—代理理論推出的結(jié)論。魯賓通過對預(yù)算過程的政治以及改變預(yù)算支出過程的描述，建立了預(yù)算中的政治模型框架。

在我國財政學(xué)教科書中，政府預(yù)算多被定義為“政府的基本財政收支計劃，其功能首先是反映政府的財政收支狀況”。應(yīng)該說，這種“基本財政收支計劃”的界定概括了政府預(yù)算的基本內(nèi)涵，但若從制度經(jīng)濟學(xué)或公共管理的視角上分析，這種概括方法只是描述了公共預(yù)算的靜態(tài)內(nèi)涵。在制度經(jīng)濟學(xué)或公共管理學(xué)的意義上，公共預(yù)算作為政府治理的一種重要的工具，還具有更深層的與動態(tài)的內(nèi)涵，也正是此種深層和動態(tài)內(nèi)涵的存在，才使當(dāng)今的公共預(yù)算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具”。王金秀提出，需要構(gòu)建一個“政府式”委托代理的理論模型，以此來揭示政府治理和政府改革的有效機制。馬駿等運用交易費用理論分析了中國省級預(yù)算存在的非正式制度，指出中國目前預(yù)算改革的一個主要任務(wù)就是重新設(shè)計正式制度并確立其權(quán)威地位，最終以正式制度取代非正式制度。茍燕楠等以預(yù)算決策要素和決策范式為分析工具，研究了不同預(yù)算模式下的決策導(dǎo)向和決策結(jié)果。孫仁宏認(rèn)為政府預(yù)算本質(zhì)上是一組契約，并借用羅爾斯的“四階段序列”對政府預(yù)算契約體系進行了劃分。徐曙娜3運用委托代理理論對公共支出過程中存在的信息不對稱現(xiàn)象作了詳細分析，并提出了解決代理人機會主義行為的具體措施。

總之，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從經(jīng)濟學(xué)角度對政府預(yù)算的研究尚囿于傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟學(xué)的研究框架，雖然也有一些文獻或多或少涉及到了制度經(jīng)濟學(xué)或信息經(jīng)濟學(xué)的研究角度或方法，但多是零星的、不系統(tǒng)的。在研究內(nèi)容上，大部分文獻側(cè)重于從預(yù)算管理技術(shù)層面或預(yù)算管理程序分析，如預(yù)算編制原則、資金撥付程序、國會與行政的預(yù)算權(quán)力爭奪等，對政府預(yù)算配置資源效率、使用效率等則較少涉及?；诖耍疚脑噲D從契約經(jīng)濟學(xué)角度，系統(tǒng)地運用現(xiàn)代契約理論研究政府預(yù)算中各個層級的委托代理關(guān)系及其契約機制設(shè)計問題，以減輕代理人的機會主義行為，從而最小化交易成本。同時也希望這種研究能夠涵蓋政府預(yù)算中的所有委托代理契約，以期以一種新的視角對政府預(yù)算理論與制度的研究做出嘗試。

二、政府預(yù)算的契約性質(zhì)分析

法史學(xué)家梅因曾經(jīng)指出，所有進步社會的運動。迄今為止，是一個“從身份到契約的運動”，一語道出了契約對于社會進步的重要性。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟交往中，契約作為市場交易的承載者，具有維護交易秩序、調(diào)整交易關(guān)系、穩(wěn)定交易預(yù)期、優(yōu)化資源配置等功能。產(chǎn)權(quán)明晰、締約自由已成為近現(xiàn)代社會普遍接受的市場基本法則，無怪乎市場經(jīng)濟被稱為是契約經(jīng)濟。契約思想也為公共財政理論研究提供了新的啟發(fā)和思路。政府預(yù)算作為政府調(diào)節(jié)不同群體、不同階層利益的工具，也可被視為一種契約。本文將把政府預(yù)算置于現(xiàn)代契約理論之中，以此凝煉出政府預(yù)算作為一種政治契約所需研究的幾個基本命題。

政府預(yù)算可被視為一本以公法為基礎(chǔ)的綜合性契約

政府預(yù)算是在總體資源有限的前提下，基于增進整個社會資源配置使用效率或改善社會公平的目標(biāo)，對可支配資源的安排、配置與調(diào)整。從法律角度看，政府預(yù)算作為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度收支計劃，是以維護“公益”為主要目的、調(diào)整國家與公民之間、政府與社會之間的關(guān)系、以權(quán)力為軸心、奉行“國家或政府干預(yù)”理念的契約，是一本以公法為基礎(chǔ)的綜合性契約或具有法律效力的文件。從經(jīng)濟學(xué)角度看，因公共資源的產(chǎn)權(quán)難以明確地界定給特定的人，因此公共預(yù)算資源對單個的人來說就如同公共草地、公共海洋中的漁業(yè)等資源一樣，幾乎是沒有什么經(jīng)濟價值的。如果沒有一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、環(huán)環(huán)相扣的法律制度作基礎(chǔ)，要保證政府預(yù)算活動能夠“以公共需要為本”、代表最廣大人民群眾的根本利益是十分困難的。因此，法制是政府預(yù)算契約的安排形式，政府內(nèi)部的組織機構(gòu)、人事制度、經(jīng)費使用標(biāo)準(zhǔn)及程序、資金來源等都應(yīng)該由法規(guī)規(guī)定或受法律控制。

政府預(yù)算是一份政府受公民委托，配置其讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供“一攬子”公共商品或服務(wù)的契約

公民以犧牲稅收和非稅為經(jīng)濟代價將公共權(quán)力讓渡給政府，委托權(quán)力機關(guān)配置和使用這部分經(jīng)濟資源，政府通過對公民私有財產(chǎn)的“必要侵犯”籌集資金，為公民提供公共商品和服務(wù)，公民從其集體消費中獲得收益。公民和國家間之所以存在委托代理的交易關(guān)系，是因為由國家從事公共事務(wù)管理所耗費的資源相對而言比其他組織少，可將社會生產(chǎn)可能性邊界予以拓寬，交易對公民很合算，公民與政府之間的互利貿(mào)易便有了基礎(chǔ)，這種契約式的交換關(guān)系所引起的收入可以以某種形式在公民和國家之間進行分配，要求政府預(yù)算決策符合民意，并對收取的稅收與政府提供的公共商品和服務(wù)進行成本收益對比，使稅收成為公民對國家提供公共商品和服務(wù)的回報，形成政府預(yù)算的契約特征。從這個意義上說，政府預(yù)算實際上是一份政府受公民委托，配置其讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供“一攬子”公共商品和服務(wù)的契約。

政府預(yù)算契約是一種對與交易有關(guān)的未來可能出現(xiàn)的狀況，以及每種狀況下雙方的責(zé)任和義務(wù)并未準(zhǔn)確規(guī)定的不完備契約

政府預(yù)算的契約關(guān)系可理解為委托代理關(guān)系，契約規(guī)定代理人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動，委托人應(yīng)相應(yīng)地向代理人支付何種報酬。政府預(yù)算過程涉及部門外部和部門內(nèi)部多層級委托代理契約關(guān)系，由于公民將決策權(quán)交給代表他們決策的人時面對的是不確定的未來信息不對稱及交易成本，以至于契約不能準(zhǔn)確描述與交易有關(guān)的所有未來可能出現(xiàn)的狀態(tài)以及每種狀態(tài)下契約各方的權(quán)責(zé)，也沒有詳細規(guī)定在每一種可能出現(xiàn)的情況下決策者應(yīng)該做出怎樣的決策。決策者也是在不確定的環(huán)境下將執(zhí)行權(quán)交給各公共機構(gòu)，不可能十分詳盡地規(guī)定公共機構(gòu)在每一種可能出現(xiàn)的情況下怎樣做出決策和執(zhí)行。因此，決策者和執(zhí)行者都有可能因追求個人利益目標(biāo)而損害公眾目標(biāo)。由此可見，政府預(yù)算契約是一種對與交易有關(guān)的未來可能出現(xiàn)的狀況以及每種狀況下雙方的責(zé)任和義務(wù)并未準(zhǔn)確規(guī)定的不完備契約。因此，研究政府預(yù)算過程中各個層級的委托代理關(guān)系及其契約機制設(shè)計問題就顯得尤為重要。

影響政府預(yù)算契約的最重要因素是信息問題和激勵約束問題

根據(jù)委托代理理論，委托人與代理人是不同的人，他們之間的關(guān)系是不對稱的，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是地位的不對稱。委托人和代理人在委托—代理關(guān)系中所處的地位不同，利益導(dǎo)向也并非完全相同，同時他們又都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟人，因此，可能出現(xiàn)代理人利用委托人的授權(quán)增加自身利益而使委托人的利益受損的情況。二是信息的不對稱。代理人往往對自己的信息掌握更加完全，對自己的努力程度、具體工作環(huán)境因素的變化、工作的實際結(jié)果等方面的信息掌握都比委托人全面。因此，為了自身的利益，代理人會想方設(shè)法在達成契約前利用信息優(yōu)勢誘使委托人簽訂有利于代理人的契約，抑或是在達成契約后利用信息優(yōu)勢不履約或消極怠惰，從而損害到委托人的利益。

在政府預(yù)算過程中，政府通過編制的預(yù)算向納稅人提供有關(guān)公共活動的信息，納稅人通過預(yù)算了解資金的使用方向與程度，政府通過已審批的預(yù)算獲得可以使用的財政資金，在這個過程中存在地位與信息的不對稱。在每個層級的委托代理契約中，都存在因內(nèi)外部信息問題或激勵約束問題而導(dǎo)致道德風(fēng)險或逆向選擇行為，影響政府預(yù)算資源配置效率。由于代理人的目標(biāo)函數(shù)并不總是與委托人的目標(biāo)函數(shù)一致，因此，如何建立有效的激勵約束機制使得代理人能夠在追尋自身利益最大化的同時最大程度地實現(xiàn)委托人的利益，關(guān)系著預(yù)算管理的成敗。

三、政府預(yù)算中的委托代理契約關(guān)系

在委托代理框架下，政府預(yù)算過程被看作是一個信息交換過程，這個過程也是委托人與代理人訂立契約的過程。在這一過程中，以政府部門為界，存在外部和內(nèi)部多層級的委托代理關(guān)系。

部門外部的委托代理契約關(guān)系

1.公眾與立法機構(gòu)之間的委托代理契約

在這一層委托代理關(guān)系中，公眾將自己的某些公共權(quán)力委托給了權(quán)力中心最高層。在這里，公眾是初始委托人，而立法機構(gòu)是初始代理人，委托的公共權(quán)力是財政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在財政資金的處置方面主要是提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的提供就會存在“搭便車”現(xiàn)象，監(jiān)督權(quán)的行使也同樣存在著“搭便車”現(xiàn)象，所以公眾不愿個別行使這種權(quán)利，而將其置于公共領(lǐng)域使其成為公共權(quán)力。公共產(chǎn)權(quán)具有不可分性，使用權(quán)的非排他性、外在性及剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性的特征。由于資源具有稀缺性，且共同體成員追求自身利益最大化，因而必將導(dǎo)致公共財產(chǎn)的過度使用和“搭便車”行為盛行，最終會使公共財產(chǎn)的租金價值為零。雖然“從理論上來說，可以通過制定大量的法規(guī)限制公眾的‘搭便車’行為以減少租金損耗，但為此需要支付很高的交易成本。當(dāng)既不能通過公眾行使退出權(quán)來克服產(chǎn)權(quán)擁擠，而制定約束規(guī)則的成本又過高時，由國家或政府來代理共同體成員行使公共產(chǎn)權(quán)就成為一種必然的選擇?！绷⒎C構(gòu)與政府部門之間的委托代理契約

在這一層委托代理關(guān)系中，立法機構(gòu)是委托人，政府是代理人。與第一層委托代理關(guān)系不同的是，立法機構(gòu)并沒有把自己所擁有的全部的財政資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)都委托給政府部門，而是保留了部分的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在這層委托代理關(guān)系中，重點是立法機構(gòu)到底將多少財政資金的處置權(quán)委托給了政府部門，換句話說，就是立法機構(gòu)到底給政府部門多少財政資金的自由裁量權(quán)，在既定的規(guī)則或自由裁量權(quán)下，立法機構(gòu)又將如何激勵和監(jiān)督政府部門。政府部門與消費者及其供應(yīng)商的委托代理契約

這一層委托代理關(guān)系是根據(jù)政府部門的身份來劃分的。政府部門作為公共商品和服務(wù)的提供者與消費者之間的委托代理關(guān)系。由于政府部門提供的服務(wù)很多都是免費或部分免費的，所以很難通過價格來顯示消費者偏好，在這種委托代理關(guān)系中，與市場買者和賣者的委托代理關(guān)系不同，公共商品或服務(wù)的提供者是信息劣勢者，所以是委托人，而消費者則是擁有私人信息的，是代理人。政府作為采購主體與供應(yīng)商之間的委托代理關(guān)系。這一層委托代理關(guān)系更接近于市場上的買賣雙方的委托代理關(guān)系，政府部門作為買者由于信息劣勢成為委托人，而供應(yīng)商則是代理人44。

部門內(nèi)部的委托代理契約關(guān)系

1.上級政府與下級政府的委托代理契約

上級政府與下級政府的委托代理關(guān)系，在政府預(yù)算中表現(xiàn)為中央財政部門與地方財政部門的委托代理關(guān)系，主要涉及財政轉(zhuǎn)移支付。中央政府出于種種原因會對地方政府進行財政補助，例如財政的縱向不平衡、財政的橫向不平衡等等。中央政府由于信息劣勢成為委托人，地方政府是代理人。政府部門與支出部門的委托代理契約

在這一層委托代理關(guān)系中，政府部門將不同的財政資金使用權(quán)委托給了不同的支出部門，將財政資金的部分內(nèi)部監(jiān)督權(quán)委托給了政府部門內(nèi)部的專職監(jiān)督部門。各個支出部門為了爭奪有限的預(yù)算資源易進行競爭或?qū)ぷ?。在這里，政府部門是委托人，而支出部門和內(nèi)部監(jiān)督部門是代理人。政府部門與政府官員之間的委托代理契約

政府部門與政府官員以及上下級政府官員之間因為利益目標(biāo)的不完全一致，同樣也存在程度不同的委托代理關(guān)系。在政府部門與政府官員之間，政府部門由于信息劣勢，是委托人，政府官員是具體實施政府意志的代理人。上下級政府官員之間，上級官員是委托人，下級官員是代理人。由于政府目標(biāo)的多元性和政府官員政績的不可比性，政府部門必須通過激勵約束機制的設(shè)計使得代理人在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，最大程度地實現(xiàn)委托人的利益。

政府預(yù)算中契約關(guān)系的特殊性

在政府預(yù)算各個層級的委托代理關(guān)系中，除了初始委托人公眾、最終代理人消費者和下級預(yù)算單位等之外，其他博弈參與者都有著雙重身份，既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。委托代理理論的研究主要是從個體的角度出發(fā)的，所以無論是部門外部還是部門內(nèi)部的委托代理關(guān)系，其實質(zhì)都是各部門的領(lǐng)導(dǎo)代表其部門參加博弈。威爾遜曾經(jīng)指出在政府機構(gòu)代理關(guān)系中的兩個關(guān)鍵特征：一是代理人有多重任務(wù)。二是政府機構(gòu)有多重委托人，即有多個影響政府機構(gòu)的組織和個體。在政府預(yù)算過程中，政府機構(gòu)也難逃這種厄運，如多個利益集團會對某一公共支出部門的決策施加影響。46

再者，政府預(yù)算過程中的委托代理關(guān)系傳統(tǒng)上都是采取長期契約形式，且這種長期契約一般都是不完備的，因為政府管理的一般都是期限較長的服務(wù)，因此要簽訂包括各種偶然事件的完備合同存在諸多困難。盡管有預(yù)算程序來補充長期契約的不完備，但還是會存在簽約后的機會主義，因為長期契約沒有引進競爭。且政府預(yù)算過程中的代理人一般都是政治家和政府官員，初始委托人在罷免個人代理人方面比較困難。此外，政府預(yù)算過程中的代理人行為無論是產(chǎn)生正的外部效應(yīng)還是產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，都很難被評估甚至被

發(fā)現(xiàn)，這就容易導(dǎo)致委托人對代理人的激勵不足。

四、政府預(yù)算契約中的利益均衡博弈

政府預(yù)算的目標(biāo)確立和分解過程即為各個預(yù)算契約參與者之間的博弈過程。這種博弈表現(xiàn)在預(yù)算目標(biāo)分解和確立的每個層次上，貫穿于政府契約關(guān)系的各個層級中，這是由參與各方的制度性身份或地位所決定的。在每一層次預(yù)算目標(biāo)分解中，參與者分別扮演委托人和代理人的角色。委托人與代理人之間目標(biāo)函數(shù)的差異及信息不對稱則成為預(yù)算博弈的基本動因。在預(yù)算目標(biāo)的分解過程中，委托人和代理人雙方所掌握的信息是不平衡的，在效用最大化的驅(qū)使下，有信息優(yōu)勢的一方會利用有利信息為自己謀利，而處于信息劣勢的一方則會采取各種手段獲取更多的信息以便做出科學(xué)合理的預(yù)算決策。在信息的搜尋和利用過程中，上報和下達預(yù)算目標(biāo)的雙方不僅要考慮由環(huán)境所帶來的不確定性因素，而且要考慮對方的預(yù)期和決策，而預(yù)算目標(biāo)的最終確定則是委托方與代理方討價還價和利益相互協(xié)調(diào)的結(jié)果，從預(yù)算目標(biāo)的各自提出到最終確定這一過程即表現(xiàn)為預(yù)算博弈。預(yù)算博弈的結(jié)果就是能夠達成一種博弈各方都能夠接受的某種結(jié)果，即達成一種均衡。

政府預(yù)算均衡，即預(yù)算博弈的參與人對既定的預(yù)算制度安排的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)，當(dāng)然這并不表示每一個參與人對現(xiàn)行預(yù)算制度的安排都非常滿意，只是對現(xiàn)行預(yù)算制度不滿意或不滿足甚至反對的那一部分參與人的影響不足以改變現(xiàn)行預(yù)算制度的成本利益關(guān)系，即改變現(xiàn)行預(yù)算制度的成本太高，因而無意，或雖有意但無力改變現(xiàn)行的預(yù)算制度，因此從總體上說預(yù)算制度仍處于均衡之中。在各種可供選擇的制度集合中，只有社會凈收益大于零的制度才是最佳的制度安排，這時的制度狀態(tài)就是制度均衡。由于政府預(yù)算涉及到社會經(jīng)濟的各個方面，因而當(dāng)預(yù)算的外部環(huán)境，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等發(fā)生變化時，現(xiàn)行預(yù)算制度下人們的利益關(guān)系就會隨之發(fā)生變化，當(dāng)現(xiàn)行預(yù)算制度不再是凈收益最大化的制度安排時，即出現(xiàn)了另一種可供選擇的預(yù)算制度安排和結(jié)構(gòu)的凈收益大于現(xiàn)行預(yù)算制度的安排和制度結(jié)構(gòu)，就會產(chǎn)生新的潛在的制度需求，于是就會形成制度的非均衡狀態(tài)。預(yù)算制度的非均衡實際上也就是預(yù)算博弈的參與人對現(xiàn)行預(yù)算制度不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)。一項新的預(yù)算制度的實施就是對預(yù)算博弈各參與方利益關(guān)系的重新調(diào)整，這種調(diào)整可以認(rèn)為是在預(yù)算博弈中形成了一種新的合作均衡。隨著預(yù)算制度實施中各參與方利益矛盾的發(fā)展，如任何一方出現(xiàn)了新的獲利機會，或者說現(xiàn)行預(yù)算制度運行出現(xiàn)了低效率，致使制度效益下降，對現(xiàn)行預(yù)算制度不滿意或不滿足的人越來越多，而一種新的預(yù)算制度代替現(xiàn)行預(yù)算制度將會帶來更大的凈收益，這時預(yù)算制度的優(yōu)化與改革就成為不可避免。從這個意義上說，預(yù)算制度的變遷與優(yōu)化實際上就是對預(yù)算制度非均衡的一種反應(yīng)，預(yù)算制度總是在由均衡—非均衡—新的均衡的不斷變遷與優(yōu)化中逐步發(fā)展的。

五、政府預(yù)算契約機制設(shè)計路徑

政府預(yù)算制度是預(yù)算契約的當(dāng)事人共同遵守的行為規(guī)則，在這一規(guī)則下各參與方都會最大限度地實現(xiàn)其自身利益。信息不對稱與利益目標(biāo)不同所引起的委托代理問題，導(dǎo)致政府預(yù)算未能按照設(shè)計的理想狀態(tài)運作，而要想改善這種狀況，就必須在政府預(yù)算活動中側(cè)重解決委托代理問題，減少不同利益集團間的利益沖突。

預(yù)算契約機制設(shè)計應(yīng)形成激勵相容約束

委托代理問題的解決通?？山柚诩钆c約束措施的引用。激勵機制的作用是使得代理人能夠在追尋自身利益最大化的同時，也考慮委托人的利益。為了使代理人有足夠的激勵去自動選擇有利于委托人的行動，可考慮在契約的設(shè)計中讓代理人也承擔(dān)一部分結(jié)果不確定的風(fēng)險，并從這種風(fēng)險承擔(dān)中獲得相應(yīng)的補償。在政府預(yù)算問題上，就表現(xiàn)為如何在預(yù)算這種制度中引入激勵措施，引導(dǎo)政府各部門在實現(xiàn)自身利益的同時更好地使用預(yù)算資金。當(dāng)然，單純地引入激勵機制只能在短期內(nèi)有助于委托代理問題的解決。在長期中，政府預(yù)算單位意識到在職消費的收益大于分享的預(yù)算剩余，從而降低爭取預(yù)算剩余的積極性，轉(zhuǎn)向在職消費領(lǐng)域?qū)で蟾嗬妫畲胧┬в媒档?。此時，進一步引進約束措施是必須的。激勵與約束并存的預(yù)算制度，可以降低外生因素對于推斷的干擾，減少風(fēng)險成本，降低錯誤懲罰或者錯誤獎勵代理人的機率。

因此，預(yù)算制度的設(shè)計和調(diào)整既要考慮政府的預(yù)算政策目標(biāo)，又要充分考慮各參與方的利益目標(biāo)，既要考慮到各參與方在預(yù)算制度實施中有可能采取的各種對策選擇，又要考慮到這些對策選擇對預(yù)算制度實施帶來的預(yù)期影響。政府在預(yù)算制度和管理方式的選擇上應(yīng)設(shè)計這樣一種契約機制，即這種預(yù)算制度能夠使預(yù)算博弈各參與方追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標(biāo)和利益取向，即形成預(yù)算“激勵相容約束”。

建立有效的政府預(yù)算相關(guān)信息獲取機制及完整的財政管理信息體系

政府預(yù)算契約是一種不完全契約，預(yù)算各參與方的博弈是非對稱信息博弈，委托代理關(guān)系產(chǎn)生的一系列問題的根本在于信息的不對稱，委托人對代理人行為的了解和掌握往往是不全面的，而且通常情況下某些代理人會極力隱藏其信息或行動，引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險。因此，建立有效的預(yù)算相關(guān)信息獲取機制及完整的財政管理信息體系是必要的，要使網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)于預(yù)算管理，盡可能地縮小信息不對稱范圍，打破信息壁壘，盡可能在信息全面、完備的情況下進行預(yù)算制度設(shè)計。

預(yù)算契約機制設(shè)計應(yīng)對博弈主體規(guī)定相應(yīng)的行為規(guī)范

制度是社會中不同利益主體之間進行博弈的基本規(guī)則，博弈對制度的產(chǎn)生和發(fā)展具有促進作用。博弈各參與方只能在制度允許的框架下做出對己最有利的策略選擇，但如前所述，博弈的各參與方都是理性的經(jīng)濟人，那么就不能排除有參與方突破現(xiàn)有規(guī)則限制謀求自身利益最大化的可能性。博弈各參與方的利益最大化追求動機與現(xiàn)有規(guī)則之間的矛盾，從另一個角度說明了現(xiàn)有的博弈規(guī)則不盡完善以及用完善和人性化的規(guī)則引導(dǎo)博弈各參與方進行理性行為的必要性。從理論上講，完善現(xiàn)有的預(yù)算博弈規(guī)則包括壓縮預(yù)算博弈發(fā)生的空間，盡可能地消除信息不對稱的體制基礎(chǔ)，將一切預(yù)算博弈行為納入制度約束，明晰、準(zhǔn)確、嚴(yán)格界定博弈各參與方的責(zé)任和權(quán)利。具體地說，包括真正做到細化部門預(yù)算，制訂科學(xué)、合理的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化體系，完善預(yù)算編制方法，嚴(yán)格預(yù)算申報、審核、審批程序，改進審批辦法，盡可能采取科學(xué)手段進行定量分析，減少審批中的隨意性，建立嚴(yán)格的內(nèi)部稽核制度等。

完善政府預(yù)算法制建設(shè)和監(jiān)督制度

政府預(yù)算契約是一種不完備契約，法制是政府預(yù)算契約的安排形式。預(yù)算職能的行使和作用的發(fā)揮有賴于預(yù)算職能的法律化和預(yù)算行為的規(guī)范化，而預(yù)算法制工作的力度是否得當(dāng)又直接關(guān)系著整個國民經(jīng)濟分配與再分配秩序的合理與穩(wěn)定，因此，必須健全完善政府預(yù)算的法律法規(guī)建設(shè)。政府預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)貫穿于整個預(yù)算的全過程和預(yù)算契約的各個層級，實行對本級預(yù)算支出的申報、撥付、使用的事前、事中和事后全過程跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)財政資金運行過程中存在的問題?？冃ПO(jiān)督作為解決信息不對稱時代理人道德風(fēng)險的主要手段，在實際運作中應(yīng)增加其強度，使得績效監(jiān)督不僅能夠界定出現(xiàn)浪費和管理不善問題的領(lǐng)域，而且能夠?qū)ふ页鲇貌煌椒ɡ猛瑯淤Y源就可以產(chǎn)生更大資金效益或社會效益的領(lǐng)域，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互補充的財政監(jiān)督體系。

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