商品林采伐限額管理制度國別經(jīng)驗(yàn)

商品林采伐限額管理制度國別經(jīng)驗(yàn)

摘要：對森林采伐進(jìn)行必要限制是世界各國的通常做法。文中對美國、巴西、德國、俄羅斯、芬蘭和新西蘭6個(gè)林業(yè)典型國家的商品林采伐限額管理審批制度進(jìn)行分析，總結(jié)其可供借鑒的國別經(jīng)驗(yàn)及啟示，針對我國現(xiàn)行商品林采伐制度存在的突出問題提出改進(jìn)和完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：商品林，限額采伐，管理制度

森林資源破壞容易恢復(fù)難，對林木采伐進(jìn)行限額管理是減少資源消耗的必然選擇，世界各國通常都對森林采伐進(jìn)行必要限制。商品林采伐限額管理審批制度是林業(yè)部門履行森林資源保護(hù)管理法定職權(quán)、實(shí)現(xiàn)林業(yè)社會功能的基本手段和措施。在我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的新形勢下，急需理順管理體制，盡快解決現(xiàn)行商品林采伐制度存在的突出問題。對美國、巴西和德國等6個(gè)林業(yè)典型國家的商品林采伐限額管理審批制度進(jìn)行分析，總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)及啟示，探討完善我國商品林采伐管理制度的對策建議，對于推動林權(quán)制度改革解放林業(yè)生產(chǎn)力和促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。

1法規(guī)健全，制度靈活，重視森林經(jīng)營方案美國1930年頒布依林使用后強(qiáng)制性再造林法滄要求采伐權(quán)所有者采伐國有林后須支付再造林費(fèi)用；1960年頒布鑲林多種用途及永續(xù)生產(chǎn)條例坎規(guī)定了與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的林地生產(chǎn)性經(jīng)營和采伐活動申報(bào)許可制度，對在國有土地上采伐圣誕樹、薪材等實(shí)施審批，對私有林的采伐量和行為人都要進(jìn)行審批；1976年頒布幗有林經(jīng)營法坎對皆伐做出限制，規(guī)定了采伐特許權(quán)的最高期限以及必須以競標(biāo)的方式銷售木材11］。

美國建立了森林采伐、經(jīng)營審批制度，實(shí)施森林經(jīng)營的國有林管理單位和私有林主需據(jù)瀕危物種保護(hù)策略要求留出保留地帶，特別是對生態(tài)脆弱區(qū)森林保護(hù)審批制度嚴(yán)格；對一般林分的森林經(jīng)營和采伐，國有林需要審批，私有林根據(jù)各個(gè)州規(guī)定呈現(xiàn)出因地制宜的審批格局，實(shí)行國有林和私有林二元審批體制。國有林采伐權(quán)通過競標(biāo)方式獲得。國有林使用審批機(jī)關(guān)多、項(xiàng)目多、使用申請者多，國家和地方分工明確、充分調(diào)動了地方林業(yè)管理積極性。私有林采取激勵(lì)式審批和法制化管理，用獎(jiǎng)勵(lì)和資助方式促進(jìn)私有林經(jīng)營和更新，國家有權(quán)對受助私有林主進(jìn)行技術(shù)層面的驗(yàn)收和輔導(dǎo)性約束，依照可持續(xù)經(jīng)營方案規(guī)范私有林經(jīng)營；私有林管理充分放權(quán)，各州立法規(guī)定了管理實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)，要求在采伐后須進(jìn)行再造林，或保存一定數(shù)量母樹以利自然更新，并規(guī)定了能皆伐的最大面積以及木材和林產(chǎn)品的運(yùn)輸12］。

2注重環(huán)保，依法審批，嚴(yán)控林木采伐許可巴西依林法淑定，聯(lián)邦、州和市管理機(jī)構(gòu)有職權(quán)起草“年度森林補(bǔ)助計(jì)劃”，與經(jīng)營者簽訂森林可持續(xù)經(jīng)營協(xié)議，監(jiān)督和管理森林租賃與森林可持續(xù)經(jīng)營方案的執(zhí)行，加強(qiáng)林產(chǎn)品和林副產(chǎn)品市場管理。森林租賃的目的是開發(fā)森林資源和服務(wù)，租賃授權(quán)人發(fā)起招標(biāo)活動需遵守相關(guān)法律規(guī)定，租賃競標(biāo)應(yīng)遵守鑲林法躊口相關(guān)法律，并符合法律、道義、信息自由、平等、客觀標(biāo)準(zhǔn)和尊重自然的基本原則。森林租賃需得到租賃授權(quán)人許可，并簽訂不與裱林法撅其使用條例和標(biāo)書內(nèi)容相互抵觸的協(xié)議。森林服務(wù)的最低租賃期限為5年，最高20年。

巴西通過立法和多種補(bǔ)償措施，己基本停止大規(guī)模的天然林采伐，年采伐面積逐年減少，且采伐方式多采用輕度擇伐或衛(wèi)生伐。巴西推行采伐許可證制度，采伐森林要得到政府批準(zhǔn)，以控制林木濫伐現(xiàn)象；具體事宜由巴西環(huán)境和再生自然資源局負(fù)責(zé)，嚴(yán)格管理亞馬孫地區(qū)樹木砍伐的申報(bào)手續(xù)和審批程序。根據(jù)規(guī)定，凡申請?jiān)趤嗰R孫地區(qū)砍伐樹木者，必須提出詳細(xì)報(bào)告，內(nèi)容包括砍伐地區(qū)面積砍伐樹木數(shù)量、樹木直徑等；砍伐者還要提供樹木所在地區(qū)的詳細(xì)地圖，表明所砍伐的樹木不在河流源頭，周圍沒有泉眼，也不在角度超過45。的坡地上，以避免水土流失。巴西官員要對亞馬孫地區(qū)的公有土地進(jìn)行注冊，然后由國家森林服務(wù)部門決定可被開放利用的區(qū)域；伐木者需要提交一份可持續(xù)管理計(jì)劃，闡述如何在獲取商業(yè)利益的同時(shí)對森林加以保護(hù)。對于私有林，如在限制使用制度之內(nèi)或鑲林法淑定的永久保護(hù)范圍內(nèi)的，必須按相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格控制采伐；否則只有按主管當(dāng)局規(guī)定且保證伐區(qū)保留的森林覆蓋率不低于2既的情況下才準(zhǔn)許采伐，并禁止砍伐原始森林。對于非永久保護(hù)性的人工林，允許自由采伐木材、其他林產(chǎn)品或生產(chǎn)木炭。當(dāng)土地用于農(nóng)牧業(yè)時(shí)，僅允許進(jìn)行生產(chǎn)性采伐。對已準(zhǔn)備開發(fā)尚未耕作的區(qū)域，在建立新的農(nóng)業(yè)單位時(shí)，原始森林所允許采伐的最高限額不得超過5既；對南部現(xiàn)有森林覆蓋的區(qū)域，只有在確保巴西松樹有良好生存和發(fā)展條件下，遵守技術(shù)規(guī)程，才準(zhǔn)許進(jìn)行合理采伐；對東北部森林，只允許依據(jù)森林法并按政府法令制定的技術(shù)規(guī)程進(jìn)行采伐【’］。

3體系完善，分類管理，私有林采伐不審批德國建立了一套完善的森林資源管理體系，注重林業(yè)公共利益和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，推動國有林、社團(tuán)林和私有林的可持續(xù)經(jīng)營。從聯(lián)邦到地方林區(qū)，5級森林管理機(jī)構(gòu)為垂直隸屬關(guān)系，避免了森林管理中的地方政府干預(yù)。德國林業(yè)法律法規(guī)健全，1975年制定、1984年修改的橄邦森林法職規(guī)定一個(gè)總體框架和一些重要的宏觀管理原則，各州在其指導(dǎo)下制定適合本州林情和特點(diǎn)的有關(guān)營林計(jì)劃、森林管理和林木采伐方面的具體法律規(guī)定，保證了法律的針對性和可操作性，增強(qiáng)了實(shí)施效果l4］。

林業(yè)部門嚴(yán)格依照州森林法行使職權(quán)，私有林經(jīng)營者在不違反法律規(guī)定的前提下有充分的經(jīng)營自主權(quán)。只有在法定機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定審批后，才能進(jìn)行林地轉(zhuǎn)化和初始造林，并充分體現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的政策目標(biāo)。

林業(yè)部門按照聯(lián)邦和州森林法規(guī)定，對國有林進(jìn)行合理采伐和運(yùn)輸；社團(tuán)林在獲得批準(zhǔn)和同意后進(jìn)行采伐和運(yùn)輸；私有林的采伐和運(yùn)輸不需要進(jìn)行審批，具較大自主權(quán)，有經(jīng)營目標(biāo)和優(yōu)先權(quán)自由，但通常他們都會征求私有林協(xié)會或林業(yè)主管部門的意見，以便長期可持續(xù)經(jīng)營。

德國森林法禁止林木采伐權(quán)獲得者改變林木采伐方式，嚴(yán)格控制大面積森林皆伐，尤其是成片皆伐林木5hrnZ以上的必須經(jīng)州政府林業(yè)部門嚴(yán)格許可方能進(jìn)行，同時(shí)大力提倡擇伐方式【“］。4法規(guī)詳細(xì)，規(guī)定明確，嚴(yán)管木材采伐行為2006年新版俄羅斯林業(yè)法典于2007年1月1日起生效，對林木采伐程序、形式年采伐量森林更新和撫育等均有明確規(guī)定。林木采伐程序由木材采伐規(guī)則、森林衛(wèi)生安全規(guī)則、森林防火規(guī)則森林撫育規(guī)則確定，林木采伐有擇伐和皆伐2種形式。得到授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)制定林木采伐規(guī)定、可砍伐樹齡和年采伐量計(jì)算程序，聯(lián)邦政府制定禁止采伐的樹木和灌木樹種名錄。禁止超過設(shè)計(jì)年伐量以及違背可砍伐樹齡的木材采伐。公民和法人依據(jù)林地租賃協(xié)議采伐木材，在未提供租賃協(xié)議的林地進(jìn)行木材采伐依據(jù)林木買賣協(xié)議。以出租方式提供林地用于林木采伐的森林更新由林地承租人負(fù)責(zé)實(shí)施，森林撫育由森林利用者依據(jù)森林開發(fā)方案實(shí)施。

對于所有木材采伐行為，必須出具林業(yè)行政部門頒發(fā)的木材砍伐許可證；由森林利用者提出申請，經(jīng)被授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)審批，審查合格者則頒發(fā)許可證書。森林采伐期為13個(gè)月至99年，采伐權(quán)可以由企業(yè)和當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政部「〕共同承擔(dān)。在森林中實(shí)施建設(shè)、開礦、修路和其他項(xiàng)目需要砍伐樹木時(shí)，必須獲得林業(yè)局簽發(fā)的森林砍伐許可證；許可證上需標(biāo)明從事項(xiàng)目的名稱、期限、完成條件和環(huán)保要求【5】。

5分類審批，依法許可，私有林采伐前只申報(bào)

芬蘭對國有林和私有林采取不同的森林經(jīng)營和管理辦法。國有林管理主要通過招投標(biāo)委托專業(yè)公司完成；私有林采伐自由度較高，實(shí)行采伐前申報(bào)備案制度。

為了維護(hù)森林可持續(xù)經(jīng)營和多目標(biāo)利用，芬蘭形成了以于1997年1月1日起實(shí)施的《森林法肋主體的較為健全的林業(yè)法律體系，對森林資源和生物多樣性保護(hù)、管理和開發(fā)利用都有比較詳細(xì)和明確的規(guī)定。芬蘭農(nóng)林部負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督裱林法鋤實(shí)施，可頒布有關(guān)計(jì)劃編制和監(jiān)管的條例和具有特殊重要性生境的條例，有權(quán)進(jìn)一步調(diào)控采伐作業(yè)，如果森林需要人工更新，則有權(quán)確定“非鄉(xiāng)土樹種”和“森林繁殖材料”的使用。一方面，芬蘭對開發(fā)利用森林資源的行為實(shí)施審批許可，一般被許可行為具有短暫性和期限性，有時(shí)是一次性的。在資源利用許可中包括林地征用、占用許可，森林公園、苗圃等的設(shè)立和規(guī)劃許可，野生動物捕獵許可，林木采伐許可，野生植物采摘許可，森林資源運(yùn)輸許可，森林資源銷售許可瀕危物種進(jìn)出口許可等。資源保護(hù)許可主要有動植物檢疫許可、林區(qū)用火許可等。另一方面，芬蘭對經(jīng)營、開發(fā)森林資源的資格進(jìn)行審批許可，當(dāng)事人申請經(jīng)審查同意后，可在法規(guī)允許下較長時(shí)期地從事某種經(jīng)營或開發(fā)利用森林資源的行為。目前主要包括木材經(jīng)營許可、收購野生動物及其產(chǎn)品許可野生動物馴養(yǎng)繁殖許可、林木種子生產(chǎn)許可和經(jīng)營許可、開展森林游樂等活動的許可等【“］。

6依法管理，分類經(jīng)營，計(jì)劃和許可同重視新西蘭林業(yè)實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。農(nóng)林部是行政主管部門，下設(shè)天然林辦公室，加強(qiáng)私有天然林的管理和協(xié)調(diào)，推動私有天然林可持續(xù)經(jīng)營和管理，審批天然林可持續(xù)管理計(jì)劃年度采伐計(jì)劃以及天然林木材的出口申請，負(fù)責(zé)天然林鋸材廠的注冊和監(jiān)管。保護(hù)部內(nèi)設(shè)天然林保護(hù)局，執(zhí)行依林法》、概護(hù)法礙，負(fù)責(zé)全國國有天然林的監(jiān)督和管理，根據(jù)需要?jiǎng)澏▏疑止珗@和保護(hù)區(qū)、建立管理機(jī)構(gòu)和巡護(hù)隊(duì)【7］。新西蘭林業(yè)研究有限公司主要負(fù)責(zé)人工林營造冰材采運(yùn)冰材加工和林產(chǎn)品銷售等，享有做出一切商業(yè)性決策的自主權(quán)。新西蘭建立了一系列法律法規(guī)以確保林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。憤源管理法淑定對林產(chǎn)品加工業(yè)的投資必須獲得政府的許可，以確保森林資源的可持續(xù)開發(fā)；琳業(yè)行動修正案腰求天然林的私有林主在采伐原木之前必須提供可持續(xù)經(jīng)營計(jì)劃和政府發(fā)放的許可證；鑲林經(jīng)營法樹天然林資源的利用實(shí)行嚴(yán)格管制，在天然林資源采伐加工和出口等方面設(shè)置了嚴(yán)格條件；依林法脫許少量天然林資源在符合可持續(xù)經(jīng)營和有效保護(hù)的條件下，進(jìn)行有限量的采伐利用。新西蘭人工林主要用于木材生產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模按生產(chǎn)能力確定；天然林主要用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立國家公園、森林公園。新西蘭實(shí)行森林可持續(xù)經(jīng)營計(jì)劃許可證和年采伐計(jì)劃審批制度。森林所有者準(zhǔn)備產(chǎn)權(quán)證明的副本，提供申請人的聯(lián)系方式及所屬森林的面積、木材產(chǎn)量等相關(guān)信息，向農(nóng)林部遞交申請草案。農(nóng)林部同保護(hù)部磋商，審批合格后將發(fā)給申請人為期ro年的許可證。ro年之后再進(jìn)行新一輪的申請審批。每年在進(jìn)行采伐前必須向農(nóng)林部遞交年采伐計(jì)劃申請，要詳細(xì)說明采伐的方式、預(yù)計(jì)采伐森林的面積及具體位置等。年采伐計(jì)劃通常在ro個(gè)工作日內(nèi)得到審批18］。

木采伐權(quán)探留林地使用權(quán)可有效避免林地過度集中帶來的各種隱患。4）充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用【9]，采取輕稅薄賦政策，在商品林采伐中撫育伐可免稅，而主伐特別是皆伐應(yīng)適用相對較高稅率。

7借鑒經(jīng)驗(yàn)，注重國情，改進(jìn)商品林管理l）健全法規(guī)體系，實(shí)施分類管理。推動我