論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)與法價(jià)值圖文稿

論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)與法價(jià)值論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)與法價(jià)值徐孟洲中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授,賈劍非中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院瀏覽次數(shù):83關(guān)鍵詞:企業(yè)國(guó)有資本；經(jīng)營(yíng)預(yù)算；法理基礎(chǔ)；國(guó)有企業(yè)內(nèi)容提要:國(guó)有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國(guó)資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專(zhuān)門(mén)預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。在法學(xué)語(yǔ)境下，國(guó)資預(yù)算制度是調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。國(guó)資預(yù)算制度的客體包括金融類(lèi)國(guó)有資本在內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)國(guó)有資本及其經(jīng)營(yíng)收支行為。國(guó)資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國(guó)家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國(guó)家股東權(quán)的核心。國(guó)資預(yù)算制度的價(jià)值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。作為世界上擁有最多國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家，我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的制定對(duì)于保三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上的創(chuàng)新成果，而且確認(rèn)了諸多創(chuàng)新制度，其中一個(gè)重要的創(chuàng)新在于確立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資預(yù)算制度)。對(duì)這一創(chuàng)新性的國(guó)資預(yù)算制度所涉及的基本問(wèn)題進(jìn)行法學(xué)理論上的研究并探討其實(shí)踐的法價(jià)值是十分必要的。要明確國(guó)資預(yù)算制度，首先應(yīng)當(dāng)弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國(guó)有資本、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度等。一、國(guó)資預(yù)算制度的基本范疇解析(一)國(guó)有資本及其雙重屬性根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國(guó)有資產(chǎn)分為公共性國(guó)有資產(chǎn)和營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱(chēng)之為國(guó)有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應(yīng)地，國(guó)有資本包括公益性國(guó)有資本和營(yíng)利性國(guó)有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認(rèn)為，國(guó)有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時(shí)它又不同于其他的社會(huì)資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國(guó)有企業(yè)可以從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營(yíng)或公益性經(jīng)營(yíng)，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。一個(gè)普遍的“重疊共識(shí)”是，由公有制為主導(dǎo)的國(guó)情和歷史因素所決定，我國(guó)有一個(gè)不同于西方國(guó)家的國(guó)情，就是國(guó)有企業(yè)多數(shù)存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的國(guó)有企業(yè)多存在于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，它們無(wú)論在數(shù)量上還是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的地位和的地位和份額，都不可與我國(guó)的國(guó)有企業(yè)相提并論。我國(guó)的國(guó)有資本與西方國(guó)家不同的特點(diǎn)，是我國(guó)建立國(guó)資預(yù)算制度的認(rèn)識(shí)起點(diǎn)；巨量國(guó)有資本的存的計(jì)劃與預(yù)算尤為重要。(二)國(guó)資預(yù)算的概念及性質(zhì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國(guó)家所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)依法定授權(quán)，以國(guó)有資本出資人身處的國(guó)有資本僅指以營(yíng)利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國(guó)有，但目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)納入公共預(yù)算。國(guó)資預(yù)算在建國(guó)后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的脈絡(luò)演進(jìn)，其究竟是何種性質(zhì)的預(yù)算，相對(duì)于公共預(yù)算其程序是否有特別之處？對(duì)于這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》并沒(méi)有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。對(duì)事物性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是研究的基點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國(guó)資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專(zhuān)門(mén)預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。“欲求超勝，必先會(huì)通”。國(guó)資預(yù)算是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融和的交叉性課題，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)宜建立在融合財(cái)政學(xué)和財(cái)務(wù)學(xué)的既有成果之上，方能打通兩學(xué)科之間的暌隔。財(cái)政學(xué)的研究主要是以馬克思關(guān)于國(guó)民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認(rèn)為賦稅反映國(guó)家與企業(yè)、勞動(dòng)者之間的分配關(guān)系，即財(cái)政屬性的分配關(guān)系；利潤(rùn)則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動(dòng)者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤(rùn)作為不同屬性的分配形式，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，反映了國(guó)家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實(shí)體作為依據(jù)，共同參與剩余價(jià)值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預(yù)算形式是供給型的公共預(yù)算；后者的預(yù)算形式是經(jīng)營(yíng)型的國(guó)資預(yù)算。其中，經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系在社會(huì)主義國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯。財(cái)政學(xué)界關(guān)于國(guó)資預(yù)算的認(rèn)識(shí)以雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政論的學(xué)者鄧子基、張馨、李松森為代表(鄧子基著重從財(cái)政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場(chǎng)失靈作為區(qū)分公共預(yù)算與國(guó)資預(yù)算的節(jié)點(diǎn))，認(rèn)為國(guó)資預(yù)算即國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟(jì)屬性的分配。財(cái)務(wù)學(xué)界則以所有者財(cái)務(wù)論作為基本分析框架，認(rèn)為相對(duì)于經(jīng)營(yíng)者預(yù)算，國(guó)資預(yù)算是國(guó)家作為所有者或出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算，國(guó)家財(cái)務(wù)是社會(huì)主義國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所進(jìn)行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其領(lǐng)軍人物為國(guó)家財(cái)務(wù)論的創(chuàng)始人郭復(fù)初。兩種學(xué)說(shuō)的研究路徑迥異，但殊途同歸，并無(wú)優(yōu)劣之分，只是國(guó)家財(cái)務(wù)論更為明確地指出國(guó)資預(yù)算的定位。二者均認(rèn)為國(guó)家的所有者職能應(yīng)獨(dú)立存在，其預(yù)算收支雖同屬政府預(yù)算，應(yīng)受到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但其不同于以稅收作為主要收入來(lái)源的公共預(yù)的公共預(yù)算，應(yīng)構(gòu)造與公共預(yù)算相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算收支體系。筆者贊同國(guó)資預(yù)算必須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行的規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算的要求反映國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)過(guò)程及結(jié)果。(三)國(guó)資預(yù)算制度及其客體國(guó)資預(yù)算制度可以從多個(gè)角度進(jìn)行解構(gòu)：其可以理解為經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府關(guān)于財(cái)政資源的配置及效率的制度；也可以理解為政治學(xué)中人民與政府之間的權(quán)力博弈的制度；還可以理解為管理學(xué)上政府進(jìn)行資金管理的工具。在法學(xué)語(yǔ)境下，國(guó)資預(yù)算制度是調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。政府與國(guó)有企業(yè)之間的國(guó)資預(yù)算關(guān)系經(jīng)過(guò)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、預(yù)算法的調(diào)整而上升為國(guó)資預(yù)算法律關(guān)系，其預(yù)算編制、執(zhí)行和決算行為必須受?chē)?guó)資預(yù)算制度的實(shí)體與程序方面規(guī)定的制約。國(guó)資預(yù)算制度的客體包括金融類(lèi)國(guó)有資本在內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)國(guó)有資本及其經(jīng)營(yíng)收支行為。當(dāng)然，此處所言的金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)，不包括以非營(yíng)利為目的的政策性泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)，這些企業(yè)的資本也屬國(guó)資預(yù)算制度的客體。二、國(guó)資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國(guó)家股東權(quán)理論(一)國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系歷史梗概國(guó)有資本管理體制和國(guó)有企業(yè)改革的歷史說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)改革是改革的主要矛盾，是企業(yè)收入目標(biāo)與政府財(cái)政收入目標(biāo)存在一個(gè)分配性的矛盾，是一個(gè)利益分分配關(guān)系。政府作為出資人與國(guó)有企業(yè)之間的資本關(guān)系在對(duì)出資人的資本投入、運(yùn)營(yíng)和收益分配上還沒(méi)有形成健全、有效的制度體系。國(guó)有企業(yè)改革到今天，需要建立明確的、有約束力的資本關(guān)系，而國(guó)資預(yù)算制度正是這一改革思我國(guó)國(guó)企改革大致經(jīng)歷了利潤(rùn)留成和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、第一步利改稅、第二步利改稅、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等階段。國(guó)企分配制度改革中存在一個(gè)突出問(wèn)題，即沒(méi)有從理論層面區(qū)分國(guó)家作為政權(quán)行使者和國(guó)有企業(yè)股東的兩種不同身份，利稅之間始終存在著緊張關(guān)系。股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的出現(xiàn)是國(guó)企改革的重要節(jié)點(diǎn)。回顧過(guò)去，以“放權(quán)讓利”為特征的早期改革“既不涉及產(chǎn)權(quán)的界定，也定，也不涉及承包者對(duì)所有者的財(cái)產(chǎn)責(zé)任”。1993年11月，黨的十四屆三，指出建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向。國(guó)家開(kāi)始以股東身份來(lái)調(diào)節(jié)其與企業(yè)的分配關(guān)系。突破口進(jìn)一步調(diào)整國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系。在利潤(rùn)問(wèn)題處理上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》指出：作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法，同時(shí)提出要‘逐步建立國(guó)有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤(rùn)上交的分配制的老國(guó)有企業(yè)出資或改制而來(lái)，仍享受稅后利潤(rùn)不上交的政策，該辦法并未得到有效執(zhí)行，從而形成了目前集團(tuán)公司不向國(guó)家上交利潤(rùn)的格局。至此，國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系改革出現(xiàn)了斷裂。必須指出的是，自股份制改革以來(lái)國(guó)務(wù)院關(guān)于分稅制的決定并沒(méi)有取消利潤(rùn)上交，而是基于國(guó)家的資本所有者身份和國(guó)企經(jīng)營(yíng)困難的充分認(rèn)識(shí)，允許企業(yè)暫免上交而已。因此，國(guó)企改革并沒(méi)有偏離市場(chǎng)化的取向；現(xiàn)在恢復(fù)上交利潤(rùn)，只是過(guò)去改革思路的一種延續(xù)，而非顛覆。(二)分紅權(quán)是國(guó)家股東權(quán)的核心作為公司的終極所有者，股東設(shè)立公司的目的即在于獲取資本增值，因此在股東自益權(quán)中，對(duì)股東最有價(jià)值、最根本的權(quán)利的莫過(guò)于股利分配請(qǐng)求權(quán)或曰分紅權(quán)。該權(quán)利是指股東基于自身公司股東身份依法得以請(qǐng)求公司向其分配股利的權(quán)利，是公司股東的固有權(quán)利，不容任何人剝奪或限制。前己述及，施行國(guó)資預(yù)算制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)是國(guó)家財(cái)務(wù)論，即國(guó)家以所有者身份獲得利潤(rùn)并據(jù)以安排相應(yīng)的資本性支出。從法理上看，國(guó)家所有制具有三種法律實(shí)現(xiàn)方式：所有權(quán)(或物權(quán))形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從改革的實(shí)踐看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)先后經(jīng)歷了物權(quán)模式(國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng))階段、債權(quán)模式(國(guó)家所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng))階段和股東權(quán)模式(國(guó)家享有股東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán))階段。東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán))階段。在國(guó)家所有制實(shí)現(xiàn)的物權(quán)模式下，生產(chǎn)資料占有人是通過(guò)行使對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)，也即通過(guò)直接對(duì)生產(chǎn)資料進(jìn)行占有、使用、處分和收益來(lái)實(shí)現(xiàn)占有利益的，在這種模式下，是典型的所有與經(jīng)營(yíng)合一的生產(chǎn)模式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的主要狀態(tài)?！胺艡?quán)讓利’式改革雖然取得了一定的成效，但是它是政府計(jì)劃經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)的改革，沒(méi)有在根本上觸動(dòng)國(guó)家所有制實(shí)現(xiàn)的物權(quán)模式，不可能從根本上解決國(guó)家所有制經(jīng)濟(jì)面臨的難難題。在債權(quán)模式下，國(guó)家通過(guò)與企業(yè)訂立承包、租賃合同以及授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式賦予企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保留自己對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。在發(fā)達(dá)國(guó)家(如美國(guó))，國(guó)有企業(yè)多采用承包、租賃等經(jīng)營(yíng)模式，但是從中國(guó)既往的實(shí)踐來(lái)看，債權(quán)模式在我國(guó)由于經(jīng)營(yíng)者短期行為所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失，使這種經(jīng)營(yíng)模式曇花一現(xiàn)。雖然這段時(shí)間的國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系體現(xiàn)了由資源配置到權(quán)利配置的思路，但由于這種改革是將國(guó)有企業(yè)作為行政機(jī)關(guān)的附屬物而反復(fù)下放或改革戰(zhàn)略。從松司澎和《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》實(shí)施之后，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革在實(shí)質(zhì)上放棄了以“承包責(zé)任制”為核心的合同模式(經(jīng)濟(jì)責(zé)任制)的管理和激勵(lì)方式，式，而代之以股份制改革后的產(chǎn)權(quán)加監(jiān)管(property＋regulation)模式。在確立了現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向后，股東權(quán)模式開(kāi)始成為國(guó)家所有制實(shí)現(xiàn)的基本方式。從最初的國(guó)家所有權(quán)模式過(guò)渡到國(guó)家股東權(quán)模式，是對(duì)處于營(yíng)利性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有權(quán)行使方式的認(rèn)識(shí)深化，是改革思路的更新。國(guó)家股東權(quán)保護(hù)是國(guó)權(quán)保護(hù)是國(guó)有企業(yè)公司制改革以后國(guó)有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵和難點(diǎn)問(wèn)題。分紅權(quán)是股東權(quán)的核心，股東出資的目的在于獲得資本回報(bào)，而回報(bào)的方式則是分紅權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如今重啟國(guó)企利潤(rùn)上繳制度，是國(guó)家股東權(quán)的理性回歸。三、國(guó)資預(yù)算制度的法價(jià)值法的價(jià)值是指法對(duì)于人的需要的滿足，一般認(rèn)為法的價(jià)值主要包括秩序、效益、民主、自由、平等、公平、正義等等。法的價(jià)值問(wèn)題是法學(xué)研究不容回避的中心命題，研究國(guó)資預(yù)算制度亦不例外。國(guó)資預(yù)算制度的價(jià)值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。(一)國(guó)資預(yù)算制度的公平價(jià)值我國(guó)已經(jīng)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一改革目標(biāo)，但其最終實(shí)現(xiàn)，尚取決企業(yè)改革的成功。國(guó)有企業(yè)與股東之間分配關(guān)系的改革與完善，是將國(guó)有企業(yè)建成完全市場(chǎng)主體的必由之路。從理論上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)非是兩條：爭(zhēng)。資本及其運(yùn)行機(jī)制實(shí)質(zhì)在于實(shí)行資本的不斷增值與優(yōu)勝劣汰，這是市場(chǎng)經(jīng)。公司作為股東投資的工具是公司最為基礎(chǔ)的本質(zhì)。改革之初，國(guó)家最初的財(cái)務(wù)契約安排并不是按照所有者的角色來(lái)決定的，其中政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者的角色始終被置于財(cái)務(wù)契約關(guān)系安排中的重要地位，這也導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的財(cái)務(wù)契約關(guān)系始終沒(méi)有按照出資人與企業(yè)之間的正常邏輯得以明確，也就是說(shuō)，出資人在資本投入、運(yùn)營(yíng)和分配過(guò)程中，沒(méi)有按照出資人利益最大化的原則實(shí)的原則實(shí)現(xiàn)資本的逐利性。這種改革的缺陷使得國(guó)有企業(yè)始終沉溺于‘預(yù)算軟軟約束”的幻覺(jué)中，不愿也不能成為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的主體。是否分紅是判斷企業(yè)營(yíng)利性的標(biāo)尺，國(guó)資預(yù)算制度對(duì)于明晰國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利主體地位頗有裨益，是企業(yè)市場(chǎng)主體改革到位的客觀需要。國(guó)家股東長(zhǎng)年無(wú)法得到分紅，違背了同股同權(quán)同利的原則；本應(yīng)歸屬于國(guó)家股東的財(cái)富被經(jīng)營(yíng)者支配，這對(duì)于國(guó)家股東是極不公平的。當(dāng)然，國(guó)家作為股東所獲取的盈余分配只是企業(yè)利潤(rùn)的一部分，而不可能是全部；這符合企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的條件，也符合現(xiàn)代公司財(cái)務(wù)制度的一般規(guī)律，更是國(guó)家與企業(yè)之間達(dá)致和諧分配關(guān)系的要義，絕不能重新回到企業(yè)是義務(wù)主體的最壞納什均衡中去。(二)國(guó)資預(yù)算制度的效益價(jià)值人們從事一定的行為、實(shí)施一定的措施，要講求效益，實(shí)際上就是要講求效果，而這種效果又應(yīng)是對(duì)行為者實(shí)際上有利、有益的效果。所以法與效益的關(guān)系，實(shí)際上就是法與其確認(rèn)、分配、保護(hù)和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)利益的關(guān)系。法對(duì)主體之所以有價(jià)值就在于它能給主體帶來(lái)一定的效益，滿足主體的需要和利益。益。從而法的效益問(wèn)題也就是法的價(jià)值問(wèn)題。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)法所追求的效益是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益，這一理念要求個(gè)體和局部的效益服從社會(huì)整體的效益。國(guó)資預(yù)算制度是由作為經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)成中的預(yù)算法與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法交叉調(diào)整的，也體現(xiàn)了個(gè)體局部效益服從社會(huì)整體效益的特征。以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整為例，從表面上看，國(guó)家股東分紅權(quán)與資本的再投入遵循民商法即可，但我國(guó)正處于一個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的時(shí)代，國(guó)家股東的行為并非單純?yōu)榱俗非筚Y本回報(bào)最大化。因此，就單個(gè)企業(yè)而言，確實(shí)會(huì)出現(xiàn)政府的分紅或投資決策影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的情況。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)宏觀布局的戰(zhàn)略性調(diào)整中，必須以全球化的眼光對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和升級(jí)，塑造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)，這需要滲透國(guó)家意志的經(jīng)濟(jì)法加以調(diào)整。通過(guò)制定切實(shí)可行的國(guó)資預(yù)算制度，一方面對(duì)于國(guó)家需要扶持的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)補(bǔ)充資本金，同時(shí)減少分紅甚至不分紅；另一方面，按照“有進(jìn)有退”的原則，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)收取高額紅利或采取售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場(chǎng)。通過(guò)國(guó)資預(yù)算制度引導(dǎo)國(guó)有資本投資方向和領(lǐng)域，提高國(guó)有資本的集中度和競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)有助于加速工業(yè)化的進(jìn)程，符合社會(huì)主義公有制本質(zhì)的要求，更符合全體人民的根本利益，是國(guó)資預(yù)算效益價(jià)值的根本體現(xiàn)。(三)國(guó)資預(yù)算制度的民主價(jià)值尊重和體現(xiàn)選民意志，確保政府的財(cái)政收支活動(dòng)都來(lái)源于人民的授權(quán)并接受人財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域的體現(xiàn)，國(guó)有資本的所有者是全民，其收益也必須歸全民支配。從法律上講，國(guó)家所有權(quán)的特征在于，全體人民的任何個(gè)體成員都不得主張量化國(guó)家所有權(quán)所有所有權(quán)。各國(guó)憲法主要通過(guò)間接的代議制形式實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，國(guó)家所有權(quán)的行使亦需要通過(guò)借助代議制的運(yùn)行方式加以完成。在我國(guó)，每年的人大會(huì)議上，人大代表有權(quán)對(duì)國(guó)有資本收益的安排計(jì)劃進(jìn)行討論并審批，然后由國(guó)家所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。通過(guò)國(guó)資預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過(guò)程監(jiān)控，方能體現(xiàn)國(guó)有資本“全民所有”的性質(zhì)，保障人民對(duì)于國(guó)有資本收支的知情權(quán)、決定權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，公眾的預(yù)算參與權(quán)未能得到有效保障。必須以國(guó)資預(yù)算制度為契機(jī)，使公眾加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督和民主化建設(shè)，更好地服務(wù)國(guó)有資本以及回報(bào)社會(huì)。雖然國(guó)資預(yù)算的性質(zhì)是出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算，不同于傳統(tǒng)公共預(yù)算，但其終究是政府預(yù)算，必須遵循政府預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的基本流程。盡管其相對(duì)于公共預(yù)算可能具有一定的彈性，不過(guò)，不能將國(guó)資預(yù)算視為政府內(nèi)部的事務(wù)，而不必經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的審批和監(jiān)督，全然在政府內(nèi)部封閉運(yùn)行，由其自行決定巨額國(guó)有資本收益的使用。國(guó)資預(yù)算制度作為規(guī)范政府收支活動(dòng)的一種方式，不應(yīng)脫離公共財(cái)政對(duì)于預(yù)算制度的基本要求和基本原理，對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制衡是其應(yīng)有之義。國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)權(quán)事務(wù)在本質(zhì)上屬于國(guó)家的公共事務(wù)，應(yīng)在人民參與、人民授權(quán)、人民監(jiān)督的條件下，做出各種重大決策。對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)國(guó)家所有權(quán)事務(wù)來(lái)說(shuō)，最為迫切的就是需要樹(shù)立民主價(jià)值理念，并以此建立實(shí)現(xiàn)全民所有理念的政治和法律體制。由此觀之，以民主價(jià)值為導(dǎo)向的國(guó)資預(yù)算制度的確立，就不僅僅具有完善政府預(yù)算法律制度本身的表大會(huì)批準(zhǔn)。這是國(guó)資預(yù)算制度民主價(jià)值的充分體現(xiàn)。[][]一般認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)軔于新中國(guó)成立后的建設(shè)性預(yù)算，其實(shí)不然。國(guó)家所有者的出資人財(cái)務(wù)預(yù)算在南京國(guó)民政府時(shí)期即已顯現(xiàn)。1942年11日，由南京國(guó)民政府財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部共同會(huì)擬的《國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)理辦法草案》，分兩次在行政院審查室進(jìn)行審查并獲得通過(guò)。按照這一監(jiān)理辦法，無(wú)論是中央還是省營(yíng)的國(guó)有企業(yè)都必須按照規(guī)定編制營(yíng)業(yè)預(yù)算，其國(guó)有資本的投入以及盈余分配，都應(yīng)該列入國(guó)家總預(yù)算內(nèi)。詳見(jiàn)張忠民：《略論南京國(guó)民政府時(shí)期國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2007年第[]詳見(jiàn)張馨：《雙元[]詳見(jiàn)張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政—中國(guó)財(cái)政模式研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第200-225頁(yè)；鄧子基、陳少暉著：《國(guó)有資本財(cái)政研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第33