村級債務形成與對策

村級債務形成與對策

近年來，普遍而沉重的村級債務，給農村經濟發(fā)展、干群關系改善、基層組織正常運轉和農村社會穩(wěn)定造成嚴重危害，損害了農民的根本利益。農村稅費改革后，村級債務已取代農民負擔成為農村目前最突出的問題，并已日漸成為農村集體經濟發(fā)展的沉重包袱，嚴重困擾了村級日常工作的開展，成為影響農村干部隊伍穩(wěn)定和農村社會穩(wěn)定的重要因素。如任其發(fā)展下去，勢必影響到農村政權的穩(wěn)定、制約農村經濟的進一步發(fā)展。為全面掌握村級負債情況及村級集體經濟發(fā)展現狀，找準存在問題和制約因素，進一步理清今后農村的發(fā)展思路、積極尋找化解村級債務的思路和對策。筆者結合本縣仕陽鎮(zhèn)28個行政村的村級負債情況進行分析調研，并在這基礎上就村級負債的成因、化解村級的緊迫性和必要性以及化解村級負債思路、對策提出本人的一些見解。

一、村級負債現狀及成因

村級負債現狀及特點

仕陽鎮(zhèn)共有28個行政村，2007年末的基本情況是：農業(yè)人口萬，耕地面積畝，農民人均收入3018元，村集體經濟收入13萬元，負債總額萬元，平均每個村負債萬元。調查結果表明，這些村經濟收入十分有限，一些村一年來根本沒有什么收入，甚至有些村流動資產和固定資產總和不夠償還所欠的債務，村干部為此憂心忡忡。

1、負債差距大，債務逐年遞增。據農業(yè)經濟報表及資產負債表提供數據表明：2004年末，村級負債為萬元，有債務的村21個，占全鎮(zhèn)村數75%，無債務的村7個，占全鎮(zhèn)村數的25%；其中流動負債萬元占總負債的%，長期負債4萬元，占總負債的%.2007年末，報表數據顯示村極負債為萬元，在調查過程中發(fā)現有40萬元的債務因村里無錢支付而沒有入賬，這樣2004年度的負債總額為萬元，與2004年同期相比增加了元，全鎮(zhèn)平均每個村負債萬元，與2004年同期相比，村均增加萬元。按農牧業(yè)人口計算，全鎮(zhèn)人均負債元。全鎮(zhèn)村集體資產584萬元，其中：流動資產71萬元，占總資產的%；固定資產482萬元，占總資產的%，有相當部分的村在短期內基本沒有償還能力，化解債務工作任務十分艱巨。

2、村級債務以民間渠道為主，逾期債務多，高息借貸占相當大的比例。調查顯示，在村級債務中，向個人借入的有41萬元，占負債總額的%，其中有息借款為22萬元，有好幾個村存在高利息借款現象，年利息一般在1——2分之間。長長的尾巴，沉重的包袱，本生息，息轉本，日積月累，越滾越多。據調查，有一個村在開發(fā)小區(qū)建設過程中，向民間借入資金20余萬元，而且都是高息借款。高息借款都來自民間個人，用村干部的話說：“負債村在農行、信用社借款長期還不上，現在根本借不出來，只好以村干部個人的名義在民間向個人借，不付高利息根本借不出來。要維持村里的經濟運轉，只好拆東墻補西墻，還了舊賬欠新的賬。”

從以上調查情況來看，村級負債主要存在著以下幾個問題

1﹑村級資金缺口增大，正常運轉困難。

2﹑村級債務額度大，舊債化解困難。村級債務雖然近幾年已下力氣進行了化解，并得到一定收效，但村級債務包袱仍然很沉重。

3﹑新債務繼續(xù)增大，債務總數額繼續(xù)上升，杜絕根治較難。

債務形成的原因

村級債務是逐步積累形成的，有多方面的原因。通過調查，大量債務的形成主要表現在如下幾個方面

一是教育“普九”等各項迎接檢查工作舉債達標升級。比如村級學校建設達標、計劃生育達標、綜合治理達標等等，使基層非生產性支出不斷加大，特別是困難鄉(xiāng)村，面對上級有關部門的要求，打腫臉充胖子，東借西湊，最為突出的是建校欠款。像瑞昌村2000年把原來的中心校舊校舍搬遷改建，共花了160萬元，其中上級撥款30萬元，自籌80多萬元，目前還欠40多萬元。

二是超出群眾承受能力大辦公益事業(yè)造成負債。有多少錢辦多少事，量入為出才能收支平衡，但一些鄉(xiāng)村卻未從實際出發(fā)，超越集體經濟和農民的承受能力興辦公益事業(yè)，靠舉債興辦公益事業(yè)，造成村集體經濟負債。如有線電視安裝、村村通電話及其它各類晉升達標項目等，造成村集體經濟負債，也有一些經濟實力差的村迫于需要如建學校、農網改造等，包袱越背越沉。

三是地方經濟發(fā)展滯后財力薄弱。從調查情況看，多數村級財源均來源和依靠于農戶，而單一的農業(yè)經濟收入又是有限的，一方面基礎設施建設自搞自虧。經調查，大多村處于為民辦實事的心愿，修鄉(xiāng)村公路、建富民橋、集資架電等等，甚至有的建設項目沒立項就盲目上馬，一無人力，二無財力，一拖就是幾年，留下半拉子工程。

四是高息借債還債，造成債務膨脹。一些村經濟基礎差，底子薄，沒有收入來源，長期靠貸款來維持日常運轉，利息越滾越高，日積月累形成債務。要使村級正常運轉，不僅要應付生產、辦公、教育、計生、民兵和優(yōu)撫對象等方面的開銷，而且還要支付村干部工資等，由于收不敷出，無奈只有向農戶高息借款。有部分村干部新官上任“三把火”，為早出“政績”，超出村級財力，借錢辦事，千方百計到銀行貸款或高息借款，大力興辦公益事業(yè)。還有部分村為完成上級下達的水利建設、整地改土、修路、栽樹等指令性任務，因村集體沒有錢，只得向農戶高息借款，有的年息竟高達2%，這樣“利滾利”越積越多。有個村，2004年村級債務是多萬元，2005年為萬元，2007年變成了萬元，每年增加的債務，主要是用高息借債來還高息。全鎮(zhèn)村級債務中約20%以上是有息借貸，其中高息借貸月息一般在1%-%，導致債務惡性膨脹。

五是債權清收難度大造成負債。近年來，農民增收趨緩，全家外出打工的增多，棄田拋荒現象呈蔓延之勢，加之部分農民因陳年舊帳、矛盾糾紛等原因拒絕還款，遂形成負債，同時也使債權清收難度加大。

六是管理不善，非生產性開支過大造成負債。一些村民主理財制度不健全，對開支把關不嚴，不合理開支過大，管理混亂，也造成了數額不小的債務。辦公費等管理費用開支隨意性大；有的村因開發(fā)建設招待費開支也很大，這些都給集體經濟帶來了不同程度的經濟損失。

二﹑化解村級債務的緊迫性和必要性

村級負債的日趨嚴重及其存在著負面影響，已日漸成為農村集體經濟發(fā)展的沉重包袱，嚴重困擾了村級日常工作的開展，成為影響農村干部部隊穩(wěn)定和農村社會穩(wěn)定的重要因素?；獯寮墏鶆帐钱斍稗r村工作中的一項重要任務，是鞏固農村稅費改革成果，維護農村社會穩(wěn)定，加快農村經濟發(fā)展的重要舉措。因此采取有效措施，積極穩(wěn)妥地化解村級債務成為當務之急。同時各政府部門也應引起高度重視，將其納入重要議事日程。

村級債務造成的負面影響

日益惡化的村級債務問題影響基層組織的正常運轉，導致干群關系緊張，嚴重阻礙農村稅費改革各項政策的落實，成為加重農民負擔和引起農民負擔反彈的嚴重隱患，成為引發(fā)農村新的矛盾和糾紛的重要源頭。

一是直接影響農民的生產和生活。村級債務與農民利益密切相關。村級債務相當一部分是涉及向農民的借貸，村級債務鎖定后，許多農民不僅得不到利息，連本金都要不回，有的無錢購買化肥、種子等生產資料，有的春節(jié)無錢購買年貨，不少家庭影響建房、子女結婚，有些家庭甚至影響子女上學、外出打工。

二是阻礙農村稅費改革的鞏固和深入。村級債務除了一部分是向信用社、銀行的借貸外，剩下的都是民間借貸，其中相當一部分是向村民的借款，涉及到的農戶多、數量大、面很廣。實行稅費改革后，通過規(guī)范與減輕農民負擔，村集體沒有可能從農民那里提取費用用來化解村級債務，向農民欠下的借款無力償還。雖然現在農民承受的負擔都改成了稅，但農民只認一個理：欠債還錢。村集體欠農民的債不還，農民勢必以債抵稅，農民欠集體的債不還，必將會影響基層組織的運轉，必然會出現新的借貸，形成惡性循環(huán)。

三是惡化農村發(fā)展環(huán)境，妨礙農村經濟增長。一些負債數額較大的村，利息負擔越背越重，基層干部精神壓力很大，整天被債主所逼，收款時節(jié)和春節(jié)前根本不敢回家。村干部整天窮于應付村級債務問題，沒有精力創(chuàng)新路、求發(fā)展。沉重的債務也使村級集體對生產、公益事業(yè)投入減少，無法進一步改善條件，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

四是高額的村級債務讓村干部失去了基本的工作熱情與責任感。那些在村干部位置上呆過很長時間且竭力使村級減少負債的村支書們，還在盡他們最后一點責任。由于村干部僅年終才有幾百塊錢的補貼，許多村干部每年春節(jié)前后，四處躲債，工作沒有積極性；村集體無力組織進行生產和擴大再生產，抓好新農村建設更是力不從心，負債村又難以再舉債，必然加大對欠款農戶的催款力度，極易激化矛盾，影響到基層政權穩(wěn)定和社會安定團結。

化解村級負債的緊迫性和必要性

1、負債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財務狀況的惡化帶來的種種負面影響已經越來越明顯的表現出來。一是基層政權職能弱化，該辦的辦不了，所承擔的公共職能和社會基本保障職能無法實現，甚至有的政府機構長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農村經濟的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，村組織只能拆東墻補西墻，導致農業(yè)基礎設施建設等投入不足，影響了農民發(fā)展生產的積極性。三是導致基層政權不穩(wěn)，社會不穩(wěn)定因素增加。村級在赤字和債務的壓力下，將全部精力放在了“抓收入”、跑借貸應付“吃飯”上，無力顧及村里的其他日常工作和經濟建設。沉重的債務不僅會拖垮鄉(xiāng)村集體經濟組織，加重農民負擔，危及財政基礎，而且嚴重損害黨群、干群關系，影響黨和政府的威信及基層政權的鞏固，其危害性絕不容小視。

2、對農村債務要歷史地看，客觀地看，辯證地看。目前的債務在很大程度上是過去的政治大氣候使然，是歷史因素，是經濟欠發(fā)達地區(qū)處于經濟社會轉型期，特別是由農業(yè)經濟階段向工業(yè)經濟階段轉化過程中所出現的一種特殊現象，它曾經為支撐起過去我國經濟的高速增長起到了一定的積極作用；另外，由于我國是在沒有發(fā)展先例的情況下摸索著建設社會主義，不可能不出現這樣那樣的失誤，農村債務中的一部分就是為探索經濟發(fā)展路子而不得不交的學費，從這個意義上講，它的出現也是一種必然。

3、不回避，不怕畏難，積極化解。農村過度負債的問題由來已久，是現行體制下的農村社會性問題，根源復雜，牽涉面廣，攻克難度相當大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理，很難從根本上解決。但是，農村債務問題也已到了非解決不可的地步，我們絕不能退縮，必須面對現實，動腦子，想辦法，積極尋找化解債務的良策。

三﹑化解村級債務面臨的困難﹑思路及對策

村級債務是農村各種社會矛盾和問題的縮影。涉及到干部的利益，涉及到干部的作風，涉及到債權債務的互相聯(lián)系，涉及到村集體資產的處置?；獯寮墏鶆丈婕懊鎻V﹑政策性強﹑工作量大﹑矛盾集中﹑許多問題解決起來難度很大，不少干部盡量回避。而且村級債務形成的時間較長，且錯綜復雜，如不及時加以妥善處理和化解，不僅影響農村稅費改革的鞏固，而且直接影響農村社會的穩(wěn)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運轉。

化解村級負債面臨的主要困難

一些地方也積極的采取措施，化解村級債務，也取得過一定的效果，但當前化解村級債務工作還面臨著新的困難和壓力。

一是債務總數額繼續(xù)上升。全鎮(zhèn)村級債務、債權、凈債務基本上是逐年增加。從債務來看，2004年為43萬元，村平均萬元；2007年達到萬元，村平均萬元。從債權來看，2004年為23萬元，村平均萬元；2007年達到39萬元，村平均萬元。從凈債務來看，2004年為20萬元，村平均萬元；2007年為萬元，村平均萬元。

二是化解債務的途徑越來越少。隨著形勢的發(fā)展，以前的化解債務措施和辦法效力降低了。如盤活資產償債，很多地方集體資產資源能賣的賣、租的租，拍賣、租賃經營權一般都在8到10年，甚至更長?？勘P活資產資源償債的空間有限。

三是化解債務缺乏資金來源。首先，集體經濟發(fā)展困難，償還能力差。大多數村缺乏經濟增長因素，有的入不敷出，還需靠借貸維持。2007年，全鎮(zhèn)28個村中，當年有集體經營收益的村僅14個，占50%，其中集體收益5萬元以上的村僅1個，占%；當年收不抵支，入不敷出，沒有收益的村14個，占50%.

四是債務硬，債權軟。目前，村級債務能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨頭”，越往后越難化解。村級債權60%左右是農戶欠款，欠款農戶有的已遷走，有的人已去世，有的缺乏償還能力，相當部分債權可能成為呆帳﹑懸?guī)ぁ?/p>

五是高息借貸多，利息沉重。村級債務的來源主要是銀行、信用社貸款和向個人借款，這些債務都要支付利息，特別是民間借貸，大都是高利息，月利率一般在1%-%分左右，甚至更高。即使不增加新的借債，高額的利息也使債務總額不斷增長。

化解村級負債應注意的問題

從調查的情況看，盡管各地在化解村級債務方面做了大量艱苦細致的工作，卻收效甚微，其原因主要在于：舊的債務雖然化了不少，但新的債務又在悄悄地產生，這種在化解村級債務工作中出現的“推陳出新”現象使得村級債務總額非但沒有減少，少數村的債務總額在原有基礎上甚至還有所加大。這種現象應該引起各級領導尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑村領導干部的高度重視，在化解舊債的同時亦要下大力氣堅決杜絕新債的發(fā)生，實行標本兼治，才能將化解村級債務工作真正落到實處，徹底杜絕“推陳出新”現象的再現。一是要制定嚴格的制度，規(guī)范借款程序和借貸手續(xù)；二要立足實際，制定切實可行的措施和計劃，多管齊下，多方化解村級債務；三要千方百計增加村級集體經濟收入，增強村級集體經濟償債能力；四要將上級有關政策落到實處，切實減輕村級集體負擔；五要加強領導，明確責任，保障化解債務工作穩(wěn)妥進行。

化解村級債務的思路及對策

村級債務是農村各種社會矛盾和問題的縮影。涉及到干部的利益，涉及到干部的作風，涉及到債權債務的互相聯(lián)系，涉及到村集體資產的處置?；獯寮墏鶆丈婕懊鎻V，政策性強，工作量大，矛盾集中，許多問題解決起來難度很大，如果方法欠妥或操作不當，就會達不到預期的效果，甚至因此而引發(fā)一些新的矛盾和問題。那么，怎樣有效化解村級債務，筆者認為主要有以下幾種辦法

一是財務清理﹑核銷減債。徹底清理村級賬目，積極處理各種呆帳、懸?guī)ず蜌v史遺留賬目，把那些經清查不實不良的債務和虛假債務以及違反規(guī)定增加農民負擔形成的債權債務，從通過相關程序從村級債權債務中剔除。對債權單位或債權人已撤銷或者主動放棄追債要求的，按規(guī)定程序予以核銷。

二是清收債權還債。到2007年底，全鎮(zhèn)共有應收款39萬元，對各項應收款的清理，可根據不同債權對象，采取多種有效措施，積極開展清收工作。對單位和個人拖欠村集體的款項，采取經濟、法律和行政等綜合措施進行清收；對國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，限期、逐筆、逐人清收；對有還款能力而拒不還款的單位，可申請法院依法清收；對單位和個人長期占用集體資金謀取私利的，上級組織除責令其歸還本息外，還依法追究責任；對于無能力還款的困難戶，實行減免緩和政策；對一次還清有困難的，經村民大會或村民代表大會討論同意，按還款計劃分期償還。

三是結對抵沖銷債。村集體與往來單位或個人形成的“三角債”、“四角債”，在協(xié)商自愿的前提下，動員債權人、債務人自愿結對子，實行對口轉結，相互置換，沖銷集體負債額度。

四是盤活資產還債。村組集體擁有的企業(yè)、基地、閑置房產等固定資產，以及“四荒”資源，進行資產評估和產權界定，合理估價后，采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發(fā)利用，籌集資金還債。對沒有合同而被群眾占用的經營項目一律收回，實行招標承包或拍賣使用權，對其所形成的資產，動員經營者收回或通過評估由集體一并對外拍賣。鄉(xiāng)村集體擁有的閑置辦公用房﹑廠房﹑機電設備等能租不閑，能賣不租。以此盤活存量資產，增加收入，償還債務。

五是落實減免政策清債。對不符合政策規(guī)定的債務，按照程序核銷，不再向農民追繳；對符合減免規(guī)定的稅費尾欠，辦理減免手續(xù)；對確無還款能力的軍屬、烈屬、特困戶，經村民代表會議討論，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，按政策規(guī)定給予減、免、緩。

六是發(fā)展集體經濟化解債務。這是化解村級債務的治本之策。充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產業(yè)，通過為農民提供產前、產中、產后服務創(chuàng)收，增強村集體經濟實力，提高村集體化解債務能力。發(fā)展壯大集體經濟，必須堅持實事求是、因地制宜的原則，決不能搞“村村冒煙”。針對目前村辦企業(yè)的現狀和問題，應主要采取以下兩種類型為主發(fā)展村級經濟：資源型，即充分利用本地資源，積極組織開發(fā)性生產，興辦經濟實體，大力發(fā)展村級集體經濟。有些村可以充分利用本村的土地資源，積極發(fā)展畜牧飼養(yǎng)業(yè)等。資產型，即把集體資產管理好，并充分利用好。目前集體的一些閑置房屋、機械設備和小型加工廠等可租賃給個人承包，村里收取一定的承包費。

七是節(jié)約支出化解債務。完善以農村財務管理為主體的各項制度，規(guī)范村級財務活動，遏制村組違規(guī)開支，實行村級招待費零招待，嚴格控制非生產性支出，對辦公費﹑報刊費等實行限額管理，降低村級管理成本，千方百計壓縮各項支出，把節(jié)約下來的每一分錢用于還債