中國制度變遷方式

中國制度變遷方式

【內容提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導型和漸進式的制度變遷。政府主導主要表現(xiàn)在由政府設置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動和促進誘致性制度變遷的發(fā)生。而漸進性則主要表現(xiàn)在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優(yōu)缺點。

【關鍵詞】制度變遷/政府主導/漸進

所謂制度，如新制度經濟學派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。制度變遷是“制度的替代、轉換與交易過程”。而所謂制度變遷方式則是指“制度創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統(tǒng)的計劃經濟體制向市場經濟體制的變遷過程。

一、政府主導型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國家的交易費用。特別是在中國的集權式政治結構中，政府擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領導者在制度創(chuàng)新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治權威的限度之內。

第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規(guī)、政策等手段實施制度供給。如根據(jù)既定目標和約束條件，規(guī)劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據(jù)改革的總體方案，調整所有權關系，開放市場，調整產業(yè)政策，制定新的規(guī)則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設定的制度規(guī)則范圍內活動，否則，要受到一定的違規(guī)處罰；統(tǒng)一思想觀念，即建立一套可為大多數(shù)人接受的意識形態(tài)，以減少新規(guī)則實施中可能出現(xiàn)的阻力，降低交易費用。

第三，政府設置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權。但是，在我國，制度創(chuàng)新方案是根據(jù)政府的目標函數(shù)和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權，也不能自主“進入”可能導致自身利益最大化的制度創(chuàng)新，也難以“退出”由政府作出的制度安排。政府通過法律、法規(guī)和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權，如限制市場準入權和政治體系進入權等，使制度創(chuàng)新活動被控制在政府所允許的范圍內，避免偏離政府設定的制度變遷軌跡的情況的出現(xiàn)。

第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發(fā)生，并提高其規(guī)范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創(chuàng)新的需求方實行一定的進入許可的條件下發(fā)生的?！叭∠环N帶限制性的政府政策的效應，相當于擴大制度選擇集合”。哪些制度創(chuàng)新被許可，哪些制度創(chuàng)新不予許可，均由政府根據(jù)自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中?！安坏珡娭菩灾贫茸冞w的實現(xiàn)必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠實現(xiàn)”。而且，自發(fā)性的制度安排一般規(guī)范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善。中國的土地承包制度創(chuàng)新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯(lián)產承包責任制是農民自發(fā)創(chuàng)造的、不規(guī)范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規(guī)范起來。但它仍是“一種尚未完全成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”。最終由中央政府借助社會科學界的力量推動土地制度創(chuàng)新的發(fā)展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權和經營主體提供了長期化和穩(wěn)固化的制度基礎和法律形式。

通過上述4個方面的作用，改革開放以來，我國的市場化進程雖然也發(fā)生過一些曲折和困難，但基本上沿著中央政府的預期穩(wěn)定前進。從到目前為止的中國的市場化進程來看，這一條道路取得了很大的成功。究其原因，首先是政府主導的制度變遷發(fā)生了積極作用：

第一，政府對制度變遷路線的確定，使制度的演進可以在一個相對穩(wěn)定的環(huán)境下進行，避免出現(xiàn)大的波動。政府通過法律和其他文件的形式確定了“一個中心兩個基本點”的基本路線，并通過各種努力調整和改變中國傳統(tǒng)集權體制下被人們奉為圭臬的舊的理論范式，建立新的理論結構，賦予基本路線新的內容，然后借助各種媒介進行廣泛的宣傳和灌輸，“以使反對兩個基本點的力量降到最小，使由此引起的理論摩擦和政治摩擦降到最小，進而使組織摩擦或整個社會的摩擦降到最小?！痹谥袊@樣的一個大國，如果沒有一個人們廣泛認同的信仰和理念，要維系它的統(tǒng)

一、穩(wěn)定以及政府的權威，是難以想象的。因為，意識形態(tài)是一種人力資本，“它幫助個人對他和其他人在勞動分工、收入分配和現(xiàn)行制度結構中的作用作出道德評判”，“意識形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排”。意識形態(tài)通過價值觀、態(tài)度、觀念等，影響人們對制度安排的判斷、理解和支持。人們可以從不同的角度對基本路線作不同的理解和判斷，但我們有理由相信，它符合中國目前的社會現(xiàn)實和廣大人民的利益，是一個不可替代的意識形態(tài)，為大多數(shù)人所接受。正是因為有了這樣的一個基礎，才保證了社會的穩(wěn)定和安全，避免出現(xiàn)類似于東歐國家那樣的社會動蕩，為其他制度安排提供了一個安定的政治環(huán)境。

第二，解決制度短缺，快速提供變遷過程中所需要的制度安排。制度供給是國家的基本功能之一，統(tǒng)治者要制定一套規(guī)則來減少統(tǒng)治國家的交易費用，如統(tǒng)一度量衡、維持社會穩(wěn)定、安全的一系列規(guī)則以及一套旨在促進生產和貿易的產權和一套執(zhí)行合約的執(zhí)行程序。在個人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項正式的制度安排將無法解決外部性和“搭便車”的問題。所謂外部性，實質上是私人收益率與社會收益率之間的差額問題。它有兩種情況，一種是正外部性，即私人收益率低于社會收益率，有一部分好處被別人拿走了；另一種情況是負外部性，即私人成本低于社會成本，有一部分成本轉嫁給了社會或別人。外部性產生的原因是制度安排并不能獲得專利。而所謂“搭便車”則是指某些人或某些團體在不付出任何代價的情況下從別人或社會獲得好處的行為。產權界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便車”產生的根源。由于存在外部性和“搭便車”的問題，人們可以簡單地模仿由別人創(chuàng)造的合約方式或制度安排，而無需付費。這樣，制度創(chuàng)新就缺少激勵作用。因為，“創(chuàng)新者的報酬將少于作為整體的社會報酬。這個問題暗含的意思是，正式制度安排創(chuàng)新的密度和頻率，將少于作為整體的社會最佳量”，出現(xiàn)制度不均衡和制度短缺。在這種情況下，就需要以政府的強制性制度安排代替?zhèn)€人自愿合作性安排，實施制度供給，實現(xiàn)制度均衡。由于政府擁有強制力，可以在很短的時間內完成一項制度安排，減少了個人之間漫長的組織和談判時間，并憑借其強制力以及通過稅收等手段克服制度變遷過程中存在的外部性和“搭便車”的現(xiàn)象，保證制度供給的順利進行。

第三，降低制度安排的成本。在個人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項正式的制度安排需要制度創(chuàng)新者花費較多的時間和精力去組織和談判，以便得到這群人的一致性意見，從而需要花費較多的制度創(chuàng)新成本。而“國家具有使其內部結構有序化的相應規(guī)則，并具有實施規(guī)則……的強制力”，使“政府有能力以低于私人組織的成本……進行某些活動”。而且，政府的制度安排還具有“很大的規(guī)模經濟”，使其可以比其他社會組織和個人以低得多的費用實施制度安排。

盡管政府主導型的制度變遷存在著上述種種優(yōu)點，但是由于“統(tǒng)治者的偏好和有界理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性”，它也存在著自身無法克服的缺點：政府主導的自上而下的制度變遷很難適用于所有地方和所有領域。政府主導的制度變遷不以一致性為原則，而是通過國家的強制力自上而下地予以落實。但是，中國是一個幅員遼闊的國家，各地區(qū)之間的資源稟賦不同，社會環(huán)境和發(fā)展機遇也不一樣，如果整齊劃一地推行中央的制度安排，就有可能違背一些地方的利益，這些地方就可能不按這些制度規(guī)范自己的行為，從而使這些制度很難有效率。這是產生“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的原因之一。政府主導的制度變遷方式容易抑制個人自愿合作的制度變遷的產生。制度安排有兩種：一種是基礎性的制度安排，具有公共物品的性質，是公共選擇的結果；另一種是第二級制度安排，具有個人契約的性質。一般而言，政府在制度變遷中的作用主要是創(chuàng)設、修改和完善基礎性的制度安排，因為這種安排需要大量的費用和多個主體的“一致同意”，要借助于政府的力量。而第二級的契約制度安排，則具有經濟性、自發(fā)性和自愿性的特點，涉及的主體少，所需費用低于基礎性制度安排，因此，它應是個人之間的事。但是，目前我國政府的一些活動已滲透到了契約性制度安排方面，出現(xiàn)制度供給過度的現(xiàn)象，如政企不分、政府過多干預市場等。其后果必然是不利于契約性制度變遷的培育和生成，阻礙市場化的發(fā)展和完善。政府在制度變遷中擁有過大的權力，會導致制度尋租現(xiàn)象的產生。如一些人抓住指揮部門經濟的行政權力不放，力圖維持“壟斷租金”；一些人利用價格雙軌制及審批特權牟取私利；一些人利用手中的部門管理權力實行各種攤派；等等。

二、漸進式的制度變遷

在由計劃到市場的制度變遷過程中，目前世界上主要存在兩種方式：一種是激進式的，如俄國和其他東歐國家；另一種是漸進式的，如中國。一個國家究竟選擇哪一種方式，取決于改革的約束條件，因為它“界定了改革戰(zhàn)略的選擇空間”，“有關制度主體就只能從被限定了的選擇空間出發(fā)，來確定改革戰(zhàn)略”。這些約束條件主要包括改革的初始條件和改革成本。關于中國改革的初始條件，按照林毅夫等人的分析，主要是：經濟結構嚴重扭曲和管理體制缺乏效率，而不是經濟崩潰和政治危機，這就要求要進行堅決的改革，通過改革來改進經濟結構和提高效率并使其成果迅速轉化為收益，但并不需要采取俄國和其他東歐國家那樣對舊體制一下子推倒重來的創(chuàng)世紀式的變革；改革前經濟中存在著一定范圍的市場作用，價格扭曲程度相對較低，相對小的價差使我們得以承受雙軌制，并利用之實現(xiàn)價格體系的根本轉變；舊體制下的分權傳統(tǒng)和改革之初的財政包干，有利于實行分權化改革，調動地方的積極性；中國經濟上的二元性，如鄉(xiāng)村－城市二元性、組織上的二元性、地域上的二元性等，使中國不可能通過激進的改革一下子建立全國統(tǒng)一的大市場。關于改革成本，樊綱把它分為兩種：一種是“實施成本”，即搜尋、學習新制度安排、為改變制度而重新簽約的成本；一種是“摩擦成本”，是因利益沖突而導致的損失。他提出，實施成本是改革激進程度的減函數(shù)，而摩擦成本則是改革激進程度的增函數(shù)。改革進程開始得越早，越是在舊體制下經濟還沒有徹底惡化的時候就開始改革進程，一個社會就越可能走上“漸進改革”道路。越是頑固地企圖保留住已經被事實證明是無效率或不再是有效率的舊體制，把改革的事業(yè)一拖再拖，越容易走上“激進”的道路。中國的改革屬于前一種情況，而俄國和其他東歐國家則屬于后一種情況。正是這樣的初始條件和改革成本的制約，使中國選擇了一條漸進式的制度變遷道路。其主要特征表現(xiàn)在3個方面：

第一，從增量改革逐漸向存量改革過渡。所謂增量改革，是指“不從對資產存量的再配置入手，而著眼于在資產增量的配置上引入越來越多的市場機制”，即從原有體制外探索引入市場機制解決資源的新路子。如國有企業(yè)或農民在完成了他們對政府承擔的義務以后的產量增量部分，可以按照市場經濟的規(guī)則進行安排，包括在定價、銷售方式和收益分配方面的安排；允許在國有經濟之旁發(fā)展非國有經濟；允許一些新產品的自由定價；允許在計劃分配體制之旁發(fā)展出自由市場；等等。增量改革在不觸動原有體制的情況下嘗試新的發(fā)展模式，一方面避免了因舊制度的慣性對新制度安排的排斥，另一方面由于在體制外不存在由既定制度規(guī)定的利益格局，一般沒有改革的受損者，不會遭到反對。更重要的是，隨著增量改革的推進，市場力量日益增強，與體制增量相聯(lián)系的利益主體的政治經濟實力不斷壯大，逐漸形成對體制存量的壓力和吸引力。這些力量積累到一定程度，就可以對體制存量進行改革，從而實現(xiàn)由增量改革向存量改革的過渡。從90年代以來我國的改革進程中可以比較清晰地看到改革的這一邏輯進程，如從價格雙軌制到絕大部分商品價格由市場調節(jié)，資源由計劃配置到基本由市場配置，對國有企業(yè)的所有權改革，等等，都是對存量體制的根本改革，中國的制度變遷從傳統(tǒng)體制外圍逐漸向其內核推進。

第二，從局部改革逐漸到整體性推進。由于信息的不完全性，使改革領導者對制度變遷的完整過程和結果缺乏準確的洞察力，只能利用有限的信息作出判斷，摸索前進，“摸著石頭過河”。在變革之初，往往會選擇一些條件比較好的地區(qū)來試驗新制度安排，以盡快獲得比較利益，并積累經驗，使人們掌握有關新制度安排的知識，然后才予以推廣。在我國，政府首先選擇東南沿海地區(qū)作為戰(zhàn)略重點，因為這些地區(qū)的地理位置優(yōu)越、有較好的基礎設施，人力資源也較有優(yōu)勢，商品經濟歷來比較發(fā)達，并且這些地區(qū)擁有大量的海外華僑，可以發(fā)揮血緣關系的優(yōu)勢，吸引海外投資。因此，在對外開放的過程中，中央政府除了直接投資外，對外商給予優(yōu)惠政策，還給予這些地方的政府更多的自主權，允許他們大膽地進行試驗，從而為這些地區(qū)的市場化創(chuàng)新創(chuàng)造了有利的條件。在試驗成功的基礎上，中央政府逐漸放開對其他地區(qū)的制度準入限制，全方位推進制度變遷。所以，我國的制度變遷呈現(xiàn)出由局部向整體的梯度推進格局，它大體上可以分為3個階段：第一階段是1978～1983年，宣布對廣東、福建兩省實行特殊政策，試辦經濟特區(qū)，先由深圳、珠海試點。第二階段是1983～1988年，擴大汕頭、廈門為特區(qū)范圍，開放北起大連，南到北海的14個沿海城市。1985年又開放長江、珠江和閩南三個三角洲地區(qū)。1987年成立海南省，作為特區(qū)省。第三階段是1988年至今，以明確東西部均衡發(fā)展為主要特征。1989年鄧小平指出了東西結合的問題，1992年南巡時反復強調上海和沿江經濟發(fā)展的重要性。1995年，中央指出要把戰(zhàn)略重點轉移到內地包括西部地區(qū)。特別是從1997年開始，隨著東南亞金融危機的爆發(fā)和我國經濟出現(xiàn)的不景氣，中央提出了西部大開發(fā)的問題。至此，中央的區(qū)域政策逐步統(tǒng)一，縮小了地方政府制度內尋租的空間，實現(xiàn)地方之間協(xié)調和一致，使中國的市場化制度變遷進入整體性推進的階段。

第三，先易后難的變遷進程。主要表現(xiàn)在：先農村后城市的改革順序。中國農村是計劃經濟最薄弱的地方，國家雖然控制著土地的所有權，但無法控制其實際的使用權，國家的計劃控制更多地停留在宏觀層面；與城市相比，農民在計劃體制下得到的利益要少得多，因而農民更歡迎市場新體制；更重要的是，農村的承包制改革幾乎全部農村人口都受益，是一種“帕累托改進”，而越是接近“帕累托改進”的體制改革，所引起的利益摩擦和社會震動越小，也就越容易進行。而城市的改革則會觸及到許多在傳統(tǒng)體制下的既得利益者，改革的難度也就更大。先放權讓利后產權改革。在計劃體制下，沒有真正意義上的企業(yè)，只有作為生產單位的工廠。而從工廠制度到現(xiàn)代企業(yè)制度的變革不可能一蹴而就，因為市場環(huán)境的培育和企業(yè)家階層的形成需要較長的時間。因此，必須先進行放權讓利的改革，然后再進行企業(yè)產權改革。通過放權讓利的改革，為企業(yè)產權改革創(chuàng)造了“輔導期”，或為企業(yè)進入市場創(chuàng)造了一個“適應期”，政府一方面可以有相當一段時間為企業(yè)創(chuàng)造外部的市場環(huán)境，另一方面，企業(yè)在政府的輔導下可以適當調整組織結構和產品結構，建立新的經營模式，并逐漸使企業(yè)領導人完成從“國家干部”到企業(yè)家的角色轉變，以便順利地進行產權改革，使企業(yè)走上市場。先微觀經濟改革后宏觀經濟改革。一個完整的、有機的市場經濟體制的建立是改革的最終結果，在改革的過程中，市場經濟體制的基本制度要素不僅可以、而且必須是逐步甚至逐個引入的。這是因于微觀經濟的個別性與宏觀經濟的相對全面性，把微觀經濟改革置于優(yōu)先的位置，更容易發(fā)生引致效應大于破壞效應的結果，從而減少制度變遷的社會代價，并通過知識的逐步積累而不斷選擇更有利的變革方案，以連續(xù)的制度響應而完成向市場經濟體制的過渡。在20年的改革歷程中，中國首先進行農村改革，然后依次是價格改革、城市工業(yè)企業(yè)改革以及相關的法律制度建設，這些都屬于微觀性質的改革。到90年代，才把建設市場經濟體制作為中國改革的最終目標，明確地把宏觀經濟改革提上議事日程，并日益通過財政、金融、貨幣和對外貿易等手段從宏觀上調控經濟，實現(xiàn)了調控手段重點由微觀到宏觀的轉變。新晨范文網(wǎng)

改革開放的20多年來，中國保持了經濟的持續(xù)高速增長，順利實現(xiàn)了前兩步戰(zhàn)略目標，計劃經濟體制逐漸向市場經濟體制過渡。中國的成功奇跡歸根到底是在政府的主導下實行了漸進式的改革戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略有著激進改革無可比擬的優(yōu)越性：減少制度變遷風險，使制度變遷平穩(wěn)有序地推進。雖然世界上存在著比較成功的市場經濟模式，以致一些西方學者非常推崇事先設計一個完美的變革藍圖，采用激進的改革方法在極短時間實現(xiàn)向市場經濟的過渡，俄國和其他東歐國家的“休克療法”就是一個典型的例子。但是，事實證明，這樣的道路并不成功。這是因為，轉型的國家雖然可以通過書本或其他傳輸渠道獲得有關市場經濟的知識，但并不能獲得那些難以言傳的、只能靠直接實踐活動才能獲得的知識。更何況，任何一種市場經濟的模式都是在一個相對特定的條件下形成的，它不可能完全照搬到別國那里去。這種信息的不完全性決定了決策者幾乎不可能事先設計出一個完美無缺的市場化方案，而一次性地迅速實現(xiàn)市場制度變遷。如果一開始就大規(guī)模地整體