中俄行政制裁制度比較

中俄行政制裁制度比較-“只要有社會(huì)就會(huì)有法律”（ubisocietas,ibiius）是古羅馬人的格言，而懲罰是保障法律規(guī)范實(shí)施所不可或缺的要素。國(guó)家產(chǎn)生后，懲罰也就相應(yīng)地成為國(guó)家治理的一種手段。行政制裁是國(guó)家懲罰的一種方式，其內(nèi)容是對(duì)違反行政法律規(guī)范的人或組織予以物質(zhì)或精神上的不利影響，以維持規(guī)范的有效性。與其他懲罰形式一樣，行政制裁是國(guó)家行使職能保障公民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的需要。本文討論的行政制裁不包括行政機(jī)關(guān)對(duì)有隸屬關(guān)系的工作人員的行政處分，而是對(duì)于違反外部行政法律規(guī)范的行政相對(duì)方所給予的懲戒或制裁，在我國(guó)通稱行政處罰。（注：對(duì)此，各國(guó)理解不一，文字表述上也有差異。大陸法系國(guó)家多稱為“行政罰”，英美法系國(guó)家一般稱“行政制裁”，以下為敘述方便，統(tǒng)稱為“行政處罰”。）作為一種傳統(tǒng)的行政行為，行政處罰早在警察國(guó)時(shí)期就發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)初行政處罰立法開始受到關(guān)注。奧地利被稱為行政處罰法典化的鼻祖，1926年頒布的《行政處罰法》包括了行政處罰實(shí)體法和程序法的基本內(nèi)容。（注：參見馬懷德主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法實(shí)用問答》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第10頁。）在新世紀(jì)法治行政的理念下，需要關(guān)注的是如何更好地規(guī)范行政處罰實(shí)施主體、實(shí)施過程，如何更有效地進(jìn)行監(jiān)督，使之符合法治的根本要求。2002年7月1日《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》開始生效，它是世界范圍內(nèi)關(guān)于行政處罰制度比較新的法律文件。本文以《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》和我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定為基礎(chǔ)，試就兩國(guó)行政處罰制度的主要內(nèi)容進(jìn)行比較，探索行政制裁行為的一般規(guī)則以及新世紀(jì)行政行為發(fā)展的新趨勢(shì)。一、俄羅斯行政處罰制度立法概況前蘇聯(lián)于1980年通過了《蘇聯(lián)和加盟共和國(guó)行政違法行為立法綱要》作為基本規(guī)則，各加盟共和國(guó)根據(jù)該綱要制定了行政違法行為法典。俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)通過了《蘇俄行政違法行為法典》，于1985年1月1日施行。蘇聯(lián)解體之后的俄羅斯聯(lián)邦于2001年12月通過了《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》，該法典于2002年7月1日生效。比較俄聯(lián)邦新舊兩個(gè)法律文件，可以看出：（1）法律框架基本一致，都包括五個(gè)組成部分：概念和原則的一般介紹、行政違法行為的種類、審理行政違法案件的主體、行政違法案件的訴訟程序、行政處罰裁決的執(zhí)行；（2）篇幅擴(kuò)大，《蘇俄行政違法行為法典》共5編31章307條，《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》共5編32章603條，增加了近1倍；（3）具體制度作了修改、補(bǔ)充，如行政違法行為的種類，舊法第5—14章列舉了10類，新法則在第二編分則中列舉了17類。最突出的表現(xiàn)是第四編“行

政違法案件的訴訟程序”的變化，“一般規(guī)定”、“訴訟參與人”、“證據(jù)”等都作了較大的改動(dòng)。俄羅斯聯(lián)邦兩部法律的頒布實(shí)施相隔17年，這期間俄聯(lián)邦經(jīng)過了劇烈的社會(huì)變革，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活各個(gè)方面發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，但是這樣一部有關(guān)國(guó)家管理的法律卻沒有太多的修正?？梢哉f，俄羅斯聯(lián)邦行政法無論是內(nèi)容還是形式，與蘇聯(lián)行政法有很大的繼承性，1991年以來，俄羅斯聯(lián)邦基本上是以對(duì)蘇聯(lián)法律的繼承和移植作為法制建設(shè)的過渡措施。（注：參見胡建淼：《比較行政法》，法律出版社1998年版，第741頁。）在蘇聯(lián)解體之前，經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐漸引起社會(huì)變遷，實(shí)際上對(duì)法制改革提出了要求，提供了契機(jī)，但遺憾的是這個(gè)機(jī)會(huì)沒有來得及把握。80年代我國(guó)恢復(fù)對(duì)行政法研究，并受前蘇聯(lián)行政法理念的影響。對(duì)這個(gè)與我國(guó)有著特殊關(guān)系、經(jīng)歷了巨大變革并正在面臨各種挑戰(zhàn)的國(guó)家，我們應(yīng)繼續(xù)予以必要的關(guān)注，法律制度是其中的一個(gè)重要部分。從總體看，俄聯(lián)邦行政法發(fā)展雖比較緩慢，《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》對(duì)權(quán)力制約、人權(quán)保護(hù)等方面規(guī)定不足，落后于世界行政法發(fā)展的民主、法治潮流，但在具體法律制度上有其自身的特點(diǎn)和相對(duì)可取與進(jìn)步之處，故溝通、比較、借鑒是必不可少的，這也正是本文的寫作意圖。二、行政處罰的概念

各國(guó)行政處罰制度既有共同點(diǎn)，又各有特色。共性表現(xiàn)在：（1）對(duì)行政處罰的理解都建立在有違法行為存在這一基礎(chǔ)上，而且這種違法行為與犯罪行為有嚴(yán)格區(qū)別；（2）行政處罰的形式基本相同，主要包括人身罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰、精神罰等等。差異表現(xiàn)在：（1）實(shí)施處罰的主體不同；（2）在學(xué)理、法律上交織著繁多復(fù)雜的概念，如“違警罰”、“秩序罰”、“執(zhí)行罰”、“行政刑罰”等等。（注：參見應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第461—462頁。）從歷史淵源上看，行政處罰的概念最初是大陸法系國(guó)家提出的，是指“行政主體對(duì)于違反行政法律規(guī)范的外部相對(duì)人所給予的懲戒或制裁”，（注：張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第460頁。）概念形成之初，強(qiáng)調(diào)行政處罰是行政主體的特權(quán)，以此衡量，則普通法系中并沒有相對(duì)應(yīng)的術(shù)語。隨著兩大法系的相互融合、借鑒，廣義的行政處罰概念逐漸形成，即對(duì)于違反行政法律規(guī)范的相對(duì)方所給予的制裁或懲戒就是行政處罰。也就是說行政處罰的“行政”是由違法行為的性質(zhì)決定的，而不論處罰主體是否為行政機(jī)關(guān)。從本文第一部分列舉的俄羅斯聯(lián)邦行政處罰立法進(jìn)程中的三部主要法律來看，一個(gè)共同的特征是以“行政違法行為”為主線，規(guī)定行政違法行為實(shí)施者要承擔(dān)行政責(zé)任，而具體形式是由

法定機(jī)關(guān)對(duì)行政違法案件進(jìn)行審理，之后作出行政處罰決定并執(zhí)行。因此，討論俄聯(lián)邦“行政處罰”的概念，有必要從“行政違法行為”入手?！短K聯(lián)和加盟共和國(guó)行政違法行為立法綱要》第7條規(guī)定：“法律對(duì)其規(guī)定有行政責(zé)任的，侵犯國(guó)家秩序或社會(huì)秩序、社會(huì)主義所有制、公民的權(quán)利和自由、規(guī)定的管理秩序的故意或過失違法行為或不作為，是行政違法行為。”（注：張正釗主編：《外國(guó)行政法概論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1990年版，第195頁。）《蘇俄行政違法行為法典》第10條規(guī)定：“侵犯國(guó)家秩序和社會(huì)秩序、社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)、公民的權(quán)利和自由、規(guī)定的管理秩序的，法律對(duì)其規(guī)定有行政責(zé)任的、有過錯(cuò)的（故意或過失）違法行為或不作為，是行政違法行為。”（注：《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》，任允正、馬驤聰譯，法律出版社1987年版，第7頁。）《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》第2章第1條規(guī)定：“自然人或法人有過錯(cuò)地實(shí)施的本法典或俄聯(lián)邦各主體的行政違法行為法規(guī)定了行政責(zé)任的作為（不作為）是行政違法行為?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，“行政違法行為”的構(gòu)成要素包括：（1）主體是自然人或法人；（2）主觀方面有過錯(cuò)，具體分為故意和過失；（3）客體是國(guó)家秩序、社會(huì)秩序、公共財(cái)產(chǎn)、公民的權(quán)利和自由等；（4）客觀方面是實(shí)施了法律規(guī)定了行政責(zé)任的行為（包括作為和不作為），該行為產(chǎn)生了侵害后果且行為與后果之間具有因果關(guān)系。其中最關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)是法律對(duì)行為規(guī)定了行政責(zé)任，這里體現(xiàn)的是人類最基本的一個(gè)法律原則“nullumcrimen，nullapoenasinelege”，即“罪刑法定”，“行政處罰”即是一種責(zé)任措施，

只有在法律有明文規(guī)定的情況下才能適用?！抖砹_斯聯(lián)邦行政違法行為法典》規(guī)定了行政處罰的定義和目的。第3章第1條規(guī)定：“行政處罰是國(guó)家對(duì)實(shí)施行政違法行為規(guī)定的責(zé)任措施，適用行政處罰的目的在于預(yù)防違法者本人以及其他人實(shí)施新的違法行為。”可以看出，“行政處罰”是法律規(guī)定行政違法行為人須承擔(dān)的責(zé)任，而這里的“法律”包括《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》和俄聯(lián)邦各主體行政違法行為法。因此，從前述標(biāo)準(zhǔn)看，“行政處罰”是一個(gè)廣義的概念，有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)刑罰”，較一般的行政手段更具有強(qiáng)制力，對(duì)相對(duì)人的影響更大。俄羅斯的行政處罰是國(guó)家管理的一種重要方式，并不限于行政行為，還包括法官及其他機(jī)關(guān)和人員的活動(dòng)。行政違法行為法在維護(hù)公共安全、穩(wěn)定社會(huì)秩序方面，與刑事法律規(guī)范相銜接。例如，按照《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第149條“妨礙舉行或者妨礙參加集會(huì)、群眾大會(huì)、游行、示威和糾察”的規(guī)定，妨礙舉行或者妨礙參加，或強(qiáng)迫參加集會(huì)、群眾大會(huì)、游行、示威和糾察，如果這些行為是由公職人員利用自己的職務(wù)地位實(shí)施的或使用暴力或以使用暴力相威脅實(shí)施的，則構(gòu)成犯罪。這里，犯罪的主體可能是利用自己職務(wù)地位實(shí)施犯罪行為的公職人員，也可能是使用暴力或以使用暴力相威脅實(shí)施犯罪的普通公民。（注：參見俄羅斯聯(lián)邦總檢察院編：《俄羅斯聯(lián)邦刑法典釋義》（上），黃道秀譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第383頁。）“利用自己

職務(wù)地位”和“使用暴力或以使用暴力相威脅”是該條犯罪的要件，但如果公職人員不是利用自己職務(wù)地位，普通公民不是使用暴力或以使用暴力相威脅而實(shí)施上述行為，應(yīng)該如何處理呢？這就要適用《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》第5章第38條“違反關(guān)于集會(huì)、群眾大會(huì)、游行、示威和糾察的法律，的規(guī)定，“妨礙組織或者舉行，妨礙參加或強(qiáng)迫參加依俄聯(lián)邦法律規(guī)定進(jìn)行的集會(huì)、群眾大會(huì)、游行、示威和糾察，處以警告或者對(duì)公民處數(shù)額為最低勞動(dòng)報(bào)酬1倍以下的罰款，對(duì)公職人員處數(shù)額為最低勞動(dòng)報(bào)酬1至3倍的罰款?！毙姓梢?guī)范除規(guī)定對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的違法行為如何處理，同時(shí)也對(duì)刑法典中的“空白處理”作具體解釋，如《刑法典》第219條規(guī)定“違反消防安全規(guī)則”而構(gòu)成的犯罪及刑罰，該條的處理部分是空白的，即沒有規(guī)定什么是“違反消防安全規(guī)則”，追究刑事責(zé)任時(shí)必須適用1994年12月21日聯(lián)邦《消防法》和1986年3月19日《國(guó)家消防監(jiān)督條例》以及其他部門性和地區(qū)性消防法規(guī)。（注：俄羅斯聯(lián)邦總檢察院編：《俄羅斯聯(lián)邦刑法典釋義》（下），黃道秀譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第589頁。）根據(jù)蘇聯(lián)學(xué)者的定義，國(guó)家管理是指“國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法律和為了執(zhí)行法律而進(jìn)行的執(zhí)行和指揮活動(dòng)，是經(jīng)常地、實(shí)際地履行國(guó)家職能的活動(dòng)”。（注：（蘇）瓦西林科夫主編：《蘇維埃行政法總論》，姜明安、武樹臣譯，北京大學(xué)出版社1985年版，第41頁。）

行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)只是國(guó)家管理體系中的一部分，行政法律規(guī)范與其他部門法互相配合共同調(diào)整國(guó)家管理中的法律關(guān)系?！抖砹_斯聯(lián)邦行政違法行為法典》規(guī)定審理行政違法案件、作出行政處罰決定的主體不限于行政機(jī)關(guān)，即體現(xiàn)了這一特征，本文將在第三部分詳述。我國(guó)學(xué)界對(duì)行政處罰一般持狹義的理解。從行政法學(xué)研究之初，到《行政處罰法》起草、頒布，再到實(shí)施，行政法教科書中“行政處罰”的概念變化不大。高等學(xué)校法學(xué)試用教材《行政法概要》所下的定義為：“行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理法規(guī)的人所作的處罰?！保ㄗⅲ和蹒霠N主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第127頁。）高等政法院校規(guī)劃教材《行政法學(xué)》所下的定義為：“行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇?！保ㄗⅲ毫_豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第207頁。）“面向21世紀(jì)課程教材”《行政法與行政訴訟法》中的定義為：“行政處罰，是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為?！保ㄗⅲ航靼仓骶帲骸缎姓ㄅc行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版，第220頁。）1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》明文確認(rèn)了這一概念。（注：《行政處罰法》第3條規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤＃┯袑W(xué)者指出，“這種被立法支持的主流見解卻并不能包容我國(guó)行政處

罰制度的多樣性”，根據(jù)處罰法規(guī)定，某些情況下，“行政處罰的決定及實(shí)施已超出了行政機(jī)關(guān)的范圍，狹義的行政處罰概念顯然已落后于我國(guó)的法律實(shí)踐”。（注：張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第462頁。）三、行政處罰的實(shí)施主體這一問題與行政處罰概念密切相關(guān)，由于世界各國(guó)對(duì)概念理解不一，形成了不同種類的處罰主體模式，主要有以下三類：（1）行政機(jī)關(guān)為主要的處罰及執(zhí)行機(jī)關(guān)，法院和其他機(jī)關(guān)偶爾擁有部分處罰及執(zhí)行權(quán)，如奧地利和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)；（2）法院為主要的處罰及執(zhí)行機(jī)關(guān)，但并不排除行政機(jī)關(guān)擁有的處罰及執(zhí)行權(quán)，如英、美、法、日；（3）行政機(jī)關(guān)及法定授權(quán)、行政委托組織是主要的處罰機(jī)關(guān)，我國(guó)采用的即是這種模式。（注：參見應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第483—484頁。）如前所述，采用廣義的行政處罰概念，則“行政違法”、“行政處罰”都是以行為違反行政法律規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施主體不限于行政機(jī)關(guān)；而采用狹義的行政處罰概念，則實(shí)施主體的性質(zhì)即是界定是否為“行政”處罰的標(biāo)準(zhǔn)。而俄羅斯確定主體資格卻別具特色?！抖砹_斯聯(lián)邦行政違法行為法典》第三編規(guī)定有權(quán)審理行政違法案件的主體有：法官、機(jī)關(guān)、公職人員。其中，第22章第1條列舉了有權(quán)審理行政違

法案件的法官和機(jī)關(guān)，第1款規(guī)定有權(quán)依該法典第23章權(quán)限審理行政違法案件的有：（1）法官（和解法官）；（2）未成年人事務(wù)委員會(huì)和未成年人權(quán)利保護(hù)委員會(huì)；（3）聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)、職能部門和地區(qū)機(jī)關(guān)，以及由聯(lián)邦法律或者俄聯(lián)邦政府的規(guī)范性文件、俄聯(lián)邦總統(tǒng)授權(quán)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。該條第2款規(guī)定有權(quán)依俄聯(lián)邦各主體法律審理行政違法案件的有：（1）和解法官;（2）未成年人事務(wù)委員會(huì)和未成年人權(quán)利保護(hù)委員會(huì)；（3）俄聯(lián)邦各主體被授權(quán)的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)；（4）行政委員會(huì)，以及依據(jù)俄聯(lián)邦各主體法律建立的其他委員制機(jī)關(guān)。第22章第2條規(guī)定了公職人員的權(quán)限。第23章分別規(guī)定了各主體審理行政違法案件的權(quán)限，列舉了法官、未成年人事務(wù)委員會(huì)和未成年人權(quán)利保護(hù)委員會(huì)、內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)（民警局X刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、聯(lián)邦稅務(wù)警察機(jī)關(guān)、聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)、海關(guān)機(jī)關(guān)、出口監(jiān)督機(jī)關(guān)等共61個(gè)主體管轄的行政違法案件。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的其他機(jī)關(guān)和組織。具體要求是：（1）行政機(jī)關(guān)必須是在其行政管理職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定具有行政處罰權(quán)的行政主體。（2）法律、法規(guī)授權(quán)的組織，該組織須具有管理公共事務(wù)職能，可以是事業(yè)單位、企業(yè)單位或社會(huì)組織、團(tuán)體，實(shí)踐中通常還包括公務(wù)組織和個(gè)人。（注：參見皮純協(xié)、余凌云等：《行政處罰法原理與運(yùn)作》，科學(xué)普及出版社1996年版，第95-96頁。）（3）行政機(jī)關(guān)委托的組織，委托必須依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定并在其法定權(quán)限內(nèi)。受委托組織須符合以下條件：依法成立的管理公共事

務(wù)的事業(yè)組織，具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。比較兩國(guó)法律制度，最大的區(qū)別在于法官能否處理行政違法行為、能否作出行政處罰決定。這涉及到一個(gè)很重要的制度——行政刑罰。按照我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者的解釋，行政刑罰是指對(duì)違反行政法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)的人，由法院適用刑法總則的規(guī)定，依刑事訴訟程序所施之制裁。（注：參見張載宇：《行政法要論》第七章“行政罰”，轉(zhuǎn)引自劉莘：“行政處罰問題研究”，《行政法學(xué)研究》1994年第3期。）在我國(guó)《行政處罰法》頒布實(shí)施之前，已有學(xué)者提出在構(gòu)建行政處罰體系時(shí)考慮實(shí)行行政刑罰制度。“從國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)看，采用行政刑罰的做法是比較可行的，即在行政法規(guī)范中對(duì)違法行為規(guī)定刑事處罰，通過司法程序制裁行政違法，一方面可以增強(qiáng)制裁力度，達(dá)到有效打擊違法行為的目的，另一方面又可以通過完備的司法程序保護(hù)被處罰者的合法權(quán)益。”（注：應(yīng)松年、馬懷德：“建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制離不開行政法”，《中國(guó)法學(xué)》，1994年第1期。）這一觀點(diǎn)雖未被立法采用，但至今仍然是一個(gè)值得思考的問題。四、行政處罰的程序《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》第四編分七章來規(guī)定“行

政違法案件的訴訟程序”，該編與《蘇俄行政違法行為法典》的內(nèi)容區(qū)別較大。從這一編的標(biāo)題就可以看出，行政處罰決定的作出要經(jīng)過一個(gè)較為嚴(yán)格的準(zhǔn)司法程序，而不論作出決定的主體是法官、機(jī)關(guān)還是公職人員。具體內(nèi)容包括：一般規(guī)定，行政違法案件的訴訟參與人及其權(quán)利和義務(wù)，證明對(duì)象、證據(jù)、證據(jù)評(píng)價(jià)，行政違法案件中采取訴訟保全措施，行政違法案件的提起，行政違法案件的審理，對(duì)行政違法案件決定的復(fù)審等等。其中，證據(jù)問題在《蘇俄行政違法行為法典》中只有231、232兩條，（注：《蘇俄行政違法行為法典》第231條：證據(jù)機(jī)關(guān)（公職人員）依照法定程序用以確定是否存在行政違法行為、某個(gè)人對(duì)實(shí)施違法行為是否有過錯(cuò)以及對(duì)正確處理案件具有意義的其他情況的任何實(shí)際材料，都是行政違法案件的證據(jù)。這些實(shí)際材料可以從下述材料中取得：關(guān)于行政違法行為的記錄，被追究行政責(zé)任的人的說明，受害人和證人的陳述，鑒定人結(jié)論，物證，關(guān)于扣押物品和文件的記錄，以及其他文書。第232條：證據(jù)的判斷機(jī)關(guān)（公職人員）以法律和社會(huì)主義法律意識(shí)為指導(dǎo)，根據(jù)在對(duì)全部案情進(jìn)行全面、充分和客觀綜合研究的基礎(chǔ)上得出的自我內(nèi)心信念，對(duì)證據(jù)作出判斷。）而新法典中則用第26章“證明對(duì)象、證據(jù)、證據(jù)評(píng)價(jià)”共11條加以規(guī)定：（1）行政違法案件中應(yīng)當(dāng)查明的事項(xiàng)：行政違法事件的存在、實(shí)施了本法典或俄聯(lián)邦各主體法律所規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任的違法行為（不作為）的人、實(shí)施行政違法行為的人的過錯(cuò)、減輕和加重行政責(zé)任的情節(jié)、行政違法行為造成的損害的性質(zhì)和數(shù)額、排除行政違法案件訴訟的情形、對(duì)正確解決案件以及查清行政違法行為實(shí)施的原因和條件有意義的其他情況；（2）行政違法案件的證據(jù)是“審理行政違法案件的法官、機(jī)關(guān)、公職人員，據(jù)以確定是否存在行政違法事件、認(rèn)

定被追究行政責(zé)任的人的過錯(cuò)的任何事實(shí)材料以及對(duì)正確處理案件有意義的其他情況”，包括。關(guān)于行政違法行為的筆錄，本法典規(guī)定的其他筆錄，行政違法案件受審人的辯解，受害人和證人的陳述，鑒定人的結(jié)論，其他文書，以及專門技術(shù)手段提供的資料，物證”，“不得使用違反法律所獲得的證據(jù)”等；（3）對(duì)各種證據(jù)形式作具體規(guī)定；（4）收集、調(diào)取證據(jù)的方式；（5）證據(jù)評(píng)價(jià)：審理行政違法案件的法官、委員制機(jī)關(guān)的委員、公職人員，根據(jù)在對(duì)全部案情的總和進(jìn)行全面、充分和客觀審查的基礎(chǔ)上形成的內(nèi)心確信，對(duì)證據(jù)做出評(píng)價(jià)。任何證據(jù)不得具有事先確定的效力。《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》中對(duì)證據(jù)問題的關(guān)注，是行政違法案件訴訟程序準(zhǔn)司法性的具體反映。新的《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》也于2002年7月1日生效，該法典第十、第十一章共18條規(guī)定證據(jù)問題。其中，“刑事訴訟中的證據(jù)”包括應(yīng)該舉證證明的情況、證據(jù)、不允許采信的證據(jù)、具體的證據(jù)形式：“證明”中包括：證明、證據(jù)的搜集、證據(jù)的檢查、證據(jù)的評(píng)定規(guī)則、偵緝活動(dòng)的結(jié)果在舉證中的使用、前判證據(jù)的效力（預(yù)斷）。（注：參見（俄）科瓦廖夫、烏里揚(yáng)諾娃：“俄羅斯聯(lián)邦新刑事訴訟法典中的證據(jù)法問題”，黃道秀譯，《中國(guó)法學(xué)》2002年第5期。）兩相比較，《俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典》規(guī)定的行政證據(jù)規(guī)則雖然沒有俄聯(lián)邦刑訴法規(guī)定詳盡，但基本框架大體一致，并根據(jù)各自適用對(duì)象不同而有所側(cè)重，如行政證據(jù)的證據(jù)形式中“鑒定”部分占的比重較大，而刑事訴訟法則對(duì)“物證”及其相關(guān)問題作重點(diǎn)規(guī)定。

我國(guó)《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”包括“簡(jiǎn)易程序”、“一般程序”和“聽證程序”三節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為是我國(guó)“行政程序立法的新突破”，開辟了行政程序立法的先河，使其向法典化方向發(fā)展邁出了一大步。（注：沈開舉、高樹德：“論行政處罰法對(duì)我國(guó)行政法制的新發(fā)展”，《行政法學(xué)研究》1997年第1期。）筆者認(rèn)為，《行政處罰法》雖然在程序方面有突破，但是對(duì)證據(jù)的規(guī)定卻比較簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，較為具體的只有第37條第2款：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！备鶕?jù)第39條規(guī)定，證據(jù)是行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)之一，而行政程序中的證據(jù)與行政訴訟中的證據(jù)有著特殊的轉(zhuǎn)化關(guān)系，“先取證、后裁決'是行政程序的基本原則，如果被處罰人不服行政處罰決定而提起訴訟，那么處罰機(jī)關(guān)在訴訟過程中提出的證據(jù)必須是其在行政處罰決定作出之前收集到的證據(jù)（更嚴(yán)格的則應(yīng)遵循案卷排他性原則），而《行政處罰法》中并沒有規(guī)定什么是行政處罰程序中的證據(jù)、有哪些種類、如何判斷等等詳細(xì)內(nèi)容。雖然現(xiàn)行行政處罰制度采用狹義的“行政處罰”概念，實(shí)施主體不包括法官，但程序的嚴(yán)格、完備同樣是必不可少的，這既便于行政執(zhí)法“有法可依”，而且為法院在訴訟過程中衡量被訴行政行為證據(jù)是否充足、程序是否合法提供依據(jù)。綜上比較分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政處罰制度應(yīng)在以下方面進(jìn)一步思考、完善：

行政制裁主體的再思考“行政處罰”的概念只從“行政機(jī)關(guān)”出發(fā)是不全面的，雖然從專業(yè)性、技術(shù)性等方面考慮，行政機(jī)關(guān)對(duì)行為是否違反行政法律規(guī)范更有發(fā)言權(quán)，但是處罰這樣一種懲戒、制裁性行為，如果成為行政機(jī)關(guān)的。特權(quán)”，則極易給行政相對(duì)人造成人身、財(cái)產(chǎn)的侵害?！靶姓幜P”概念的界定應(yīng)從“行政違法行為”考慮，是行為人承擔(dān)責(zé)任的一種方式，而是否構(gòu)成違法要由法律嚴(yán)格規(guī)定。行政制裁制度的完善從完善我國(guó)行政處罰制度出發(fā)，有必要重新分析“行政刑罰”的必要性和可行性，進(jìn)而對(duì)行政處罰概念、主體等問題有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)學(xué)理創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、結(jié)果重大的行政違法行為由人民法院調(diào)查、處理，并作出行政刑罰，解決刑罰與行政處罰的合理劃分及制度銜接，即我國(guó)行政制裁制度的科學(xué)架構(gòu)與進(jìn)一步完善問題。行政證據(jù)制度的建立對(duì)行政違法行為的調(diào)查、處理是一個(gè)連續(xù)的過程，行政處罰的作出和執(zhí)行是處理的一種結(jié)果，法律應(yīng)對(duì)整個(gè)過程作出全面規(guī)定；處理行政違法行為中的證據(jù)、證明問題應(yīng)有法律明文規(guī)定，并促進(jìn)行政程序立法對(duì)證據(jù)問題的關(guān)注。我國(guó)《行政處罰法》實(shí)施已經(jīng)有6年時(shí)間，實(shí)踐中積累了

一些經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了不少問題，有必要進(jìn)行回顧、反思、重構(gòu)。本文意在通過中俄兩國(guó)相關(guān)制度的比較，借他山之石推動(dòng)我國(guó)學(xué)界對(duì)行政處罰問題的深入研究。朱維究李紅楓中房集團(tuán)南昌房地產(chǎn)開發(fā)公司與江西省證

券公司企業(yè)債券墊資糾紛上訴案-上訴人（原審被告）：中房集團(tuán)南昌房地產(chǎn)開發(fā)公司。住所地：江西省南昌市榕門路162號(hào)。法定代表人：姚俊，該公司總經(jīng)理。委托代理人：達(dá)式林，該公司職員。委托代理人：熊朗秋，江西朗秋律師事務(wù)所律師。被上訴人（原審原告）：江西省證券公司。住所地：江西省南昌市疊山路119號(hào)機(jī)電大樓15層。

法定代表人：施軍邁，該公司董事長(zhǎng)。委托代理人：巫文勇，該公司職員。委托代理人：肖敏，江西省律師事務(wù)所律師。上訴人中房集團(tuán)南昌房地產(chǎn)開發(fā)公司（以下簡(jiǎn)稱中房南昌公司）因與被上訴人江西省證券公司（以下簡(jiǎn)稱證券公司）企業(yè)債券墊資糾紛一案，不服江西省高級(jí)人民法院（1997）贛高法經(jīng)初字第62號(hào)民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。查明：1992年9月，中房南昌公司經(jīng)中國(guó)人民銀行南昌市分行批準(zhǔn)，向社會(huì)公開發(fā)行“新世紀(jì)住宅”投資債券。為此，中房南昌公司與證券公司簽訂了包銷協(xié)議，并共同制定了聯(lián)合發(fā)行章程。約定：該企業(yè)債券最長(zhǎng)期限二年，自1992年11月10日起至1994年11月10日止；證券公司總承銷，包銷手續(xù)費(fèi)千分之十一，并負(fù)責(zé)辦理兌付；證券公司代發(fā)行人中房南昌公司賠償后，有權(quán)向發(fā)行人行使追索權(quán)等。協(xié)議簽訂后，證券公司代理中房南昌公司發(fā)行了債券。債券即將到期時(shí)，中房南昌公司無力兌付，遂于1994年9月23日與證券公司簽訂協(xié)議，約定：以證券公司名義拆入資金用于兌付中房南昌公司發(fā)行的投資債券，拆入資金的本息及稅款均由中房南昌公司負(fù)責(zé)償還；拆入資金證券公司不另收費(fèi)用，待該項(xiàng)目清盤后，所得盈利由中房南昌公司、證券公司按6：4分紅。同年11月9日，證券公司與贛昌資金市場(chǎng)簽訂

拆借協(xié)議，從該市場(chǎng)借得資金2000萬元，到期日為1995年3月10日，利率為月息11.88%......證券公司將所借2000萬元資金全部用于兌付中房南昌公司到期企業(yè)債券。同年12月20日，中房南昌公司與證券公司又簽訂一份補(bǔ)充協(xié)議，約定：由中房南昌公司負(fù)責(zé)償還證券公司用于兌付企業(yè)債券的款項(xiàng)69749232元本金、利息及稅款。上述69749232元本金包含本案證券公司從贛昌資金市場(chǎng)拆借的2000萬元。1997年10月30日，證券公司因中房南昌公司未償還其從贛昌資金市場(chǎng)所借的2000萬元本息，向原審法院提起訴訟。一審期間，原審法院根據(jù)證券公司申請(qǐng)，查封了中房南昌公司新世紀(jì)住宅小區(qū)未竣工房產(chǎn)第17、18、20棟共128套住宅。江西省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：證券公司從贛昌資金市場(chǎng)拆借2000萬元人民幣，為中房南昌公司兌付“新世紀(jì)住宅”投資債券，屬于墊資兌付性質(zhì)。中房南昌公司有償還證券公司墊付款的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。中房南昌公司提出證券公司該墊付款的債權(quán)已轉(zhuǎn)為共同投資的主張，與實(shí)際事實(shí)不符，不予支持。該院根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第六十三條、第八十四條第二款和國(guó)務(wù)院《企業(yè)債券管理暫行條例》第二十一條之規(guī)定，判決：中房南昌公司在判決生效后10日內(nèi)償還證券公司墊付投資債券兌付款2000萬元及利息（自1994年11月9日起至1995年3月10日止，