行政監(jiān)察制度建構(gòu)的必要性

行政監(jiān)察制度建構(gòu)的必要性

“官僚主義者的意識(shí)變得僵化，而這種官僚意識(shí)上的缺省條件只是官僚主義式的認(rèn)真負(fù)責(zé)———在執(zhí)行某項(xiàng)任務(wù)時(shí)堅(jiān)守。如今，可能恰恰是官僚主義的認(rèn)真負(fù)責(zé)精神是使得法治富有生氣:用柏拉圖和亞里士多德的比擬來(lái)說(shuō)，正是當(dāng)醫(yī)生發(fā)現(xiàn)某種治療方法對(duì)其病人有害時(shí)，才允許他們改變那種治療方法?！保?］行政監(jiān)察制度在行政法治的主題內(nèi)涵上是行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程的內(nèi)在視域的技術(shù)性監(jiān)督，即與親歷者同行更易于監(jiān)督效果的針對(duì)性。行政監(jiān)察制度是彰顯行政法治的重要標(biāo)識(shí)，其理由主要來(lái)自于以下兩個(gè)方面。

首先，行政法治需要在權(quán)力配置中為行政監(jiān)察權(quán)作出制度安排，以期確證法治治理的規(guī)范性邏輯。行政權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的重要方面，國(guó)家與社會(huì)的共同演進(jìn)在關(guān)切行政權(quán)的視域上有一個(gè)較為一致性的共識(shí)，即行政權(quán)的運(yùn)行是最為易于出現(xiàn)異化趨向的，這似乎已然成為行政權(quán)特質(zhì)所在的必然性結(jié)論。過(guò)于美化與妖魔化行政權(quán)的特質(zhì)形象都是一種不負(fù)責(zé)任的夸獎(jiǎng)與抱怨，國(guó)家權(quán)力配置的科學(xué)性要求在行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中作出制度安排，在行政法治的邏輯中為行政監(jiān)察權(quán)明確權(quán)屬定位與功能判斷，這才是行政法治的內(nèi)在性訴求。從制度的完整性視角考察可知，行政監(jiān)察制度是行政法治的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，行政權(quán)的運(yùn)行是在廣闊的社會(huì)生活中展開(kāi)的，僅僅依靠外在的權(quán)力制約與社會(huì)監(jiān)督是無(wú)法實(shí)現(xiàn)其自身的正當(dāng)性品格與法治目標(biāo)的，行政監(jiān)察制度的價(jià)值功能形態(tài)是為行政法治內(nèi)涵作出合理性明證，而不僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，這是一個(gè)需要客觀面對(duì)的實(shí)踐性問(wèn)題。

其次，行政監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行過(guò)程接受批判性社會(huì)視域的全面監(jiān)督，以期成為行政法治的典范性樣本。行政監(jiān)察制度在社會(huì)大眾視域似乎不被看重，批判性的邏輯背后較為通俗地詮釋出行政監(jiān)察權(quán)的尷尬處境，這需要進(jìn)行更為理性的反思與考量。哈貝馬斯指出，“只有當(dāng)生活世界背景在日常實(shí)踐中的先驗(yàn)總體性被設(shè)定為同一性和整體性的思辨觀念，或者設(shè)定為從整體性自身當(dāng)中產(chǎn)生出來(lái)的精神能動(dòng)性的先驗(yàn)觀念時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)先驗(yàn)表象?！保?］能為與不為是兩個(gè)完全不同層面的問(wèn)題，行政監(jiān)察權(quán)沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的功能價(jià)值，是其不能為還是有意不為，造成這種結(jié)局的原因何在，這才是問(wèn)題的核心所在。行政監(jiān)察權(quán)接受社會(huì)批判性監(jiān)督是因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)其希望愈大則愈加迫切，是質(zhì)疑制度還是完善制度，已然成為行政監(jiān)察權(quán)判斷的兩個(gè)完全不同的技術(shù)進(jìn)路的差異特質(zhì)所在。行政監(jiān)察制度是踐行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公開(kāi)制度的法治訴求中得到社會(huì)共同關(guān)切的時(shí)代背景下，加之科技高度發(fā)展的有力支撐，其完全可以成為踐行行政法治的典范性樣本。

行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質(zhì)要求

行政權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種腐敗問(wèn)題層出不窮，備受社會(huì)關(guān)注。當(dāng)然，這與社會(huì)生活的復(fù)雜性密切相關(guān)，但是其突出表現(xiàn)在對(duì)行政權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的背離與反叛，本真意義即是行政廉潔的喪失，使得其失去社會(huì)信賴的正當(dāng)性前提，行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質(zhì)要求，其理由可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行考察。

第一，行政監(jiān)察制度的核心內(nèi)容是對(duì)行政權(quán)的廉潔性進(jìn)行同程親歷監(jiān)督，在制度規(guī)制中確證行政權(quán)的廉潔特質(zhì)要求。“每一個(gè)法律制度都包含著那些賦予大量法律規(guī)范以結(jié)構(gòu)的原則，而且這個(gè)結(jié)構(gòu)獨(dú)立于任何具體個(gè)人的選擇或觀念。”［4］現(xiàn)代行政的基本內(nèi)涵是依法行政，行政權(quán)必須嚴(yán)格依法辦事，不得以權(quán)謀私，行政廉潔是其基本特質(zhì)要求。行政權(quán)對(duì)于國(guó)家資源的分配是具有極為獨(dú)斷性與強(qiáng)勢(shì)地位的，因此，在行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程中需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的制度性監(jiān)督，這既是對(duì)其的制約，也是一種制度性保護(hù)，在看到一個(gè)一個(gè)腐敗官員的落馬，我們更多的是是一種慶幸還是一種惋惜，這似乎全然取決于我們自身角色的差異性。事實(shí)告訴我們，行政廉潔不能僅僅依賴于行政官員個(gè)人修養(yǎng)與自律水準(zhǔn)的自動(dòng)提升，而更多地需要在制度上進(jìn)行理性關(guān)切，行政監(jiān)察制度是讓行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程完全置于同程親歷者的監(jiān)督之下。“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！毙姓疂嵏枰谕该餍缘膬?nèi)在視域的監(jiān)督下予以保障，實(shí)踐中對(duì)行政監(jiān)察法律制度是否得到有效地執(zhí)行應(yīng)成為重要方面進(jìn)行考察，尤其在行政權(quán)對(duì)重大事項(xiàng)的進(jìn)行決策時(shí)確保行政監(jiān)察權(quán)的及時(shí)跟進(jìn)。

第二，行政廉潔的特質(zhì)要求需要在制度關(guān)切中為行政權(quán)配置制約性要件，行政監(jiān)察制度是踐行行政廉潔的更高期待。實(shí)踐中行政權(quán)出現(xiàn)腐敗異化的情形似乎已然成為全社會(huì)容忍度的考量基準(zhǔn)，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期所遇到的各種問(wèn)題較多的與其有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，故而，維穩(wěn)的社會(huì)質(zhì)疑之聲不時(shí)得到學(xué)界回應(yīng)。行政官員的腐敗現(xiàn)象是一個(gè)需要予以充分關(guān)切的制度考量問(wèn)題，而不應(yīng)僅僅是謾罵與抱怨，更應(yīng)在制度層面加以理性建構(gòu)。可以說(shuō)，中國(guó)社會(huì)對(duì)于行政廉潔的期待與訴求，在當(dāng)下已然成為一個(gè)迫切性問(wèn)題，行政監(jiān)察制度是為行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力配置上規(guī)制其系統(tǒng)協(xié)調(diào)的有效制約要件，其能否發(fā)揮應(yīng)有的功能價(jià)值取決于制度本身的完善性程度，要從建構(gòu)性視域?yàn)樾姓O(jiān)察制度賦予獨(dú)立性品格。“我們確認(rèn)某個(gè)社會(huì)利益值得保護(hù)，所依據(jù)的標(biāo)志之一就是人們自發(fā)地、持久地組成群體來(lái)保護(hù)它?！保?］

當(dāng)然，行政檢察權(quán)自身也有一個(gè)廉潔性問(wèn)題。因?yàn)樾姓O(jiān)察權(quán)的運(yùn)行必須是公開(kāi)透明的進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)具有對(duì)等性，可以說(shuō)行政監(jiān)察權(quán)在社會(huì)期待中，其自身的行政廉潔也應(yīng)有制度得到法律確認(rèn)。較之于其他行政權(quán)而言，現(xiàn)實(shí)中行政監(jiān)察權(quán)的廉潔性具有較高的社會(huì)認(rèn)可度，這充分表明工作習(xí)慣的行為特質(zhì)似乎為其詮釋出一個(gè)較為簡(jiǎn)單的實(shí)踐邏輯判斷，即監(jiān)督者的思維與行為習(xí)慣在長(zhǎng)期與行政廉潔檢測(cè)過(guò)程中得到較為有益發(fā)揮與彰顯。

行政監(jiān)察制度是建構(gòu)行政糾錯(cuò)的機(jī)制保障

行政權(quán)的具體運(yùn)行過(guò)程是與復(fù)雜多變的社會(huì)生活緊密關(guān)聯(lián)的，出現(xiàn)一些工作中的錯(cuò)誤也就在所難免，而這些錯(cuò)誤對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)則是不幸的，甚至?xí)葑兂杉彝セ蚱髽I(yè)災(zāi)難，我們不能完全避免行政權(quán)出錯(cuò)，但是需要建構(gòu)行政糾錯(cuò)的機(jī)制予以保障，行政監(jiān)察制度在建構(gòu)行政糾錯(cuò)機(jī)制中具有鮮明的價(jià)值功能形態(tài)，其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。首先，行政糾錯(cuò)機(jī)制是行政權(quán)理性回歸的客觀要求，行政監(jiān)察權(quán)以行政糾錯(cuò)為主要內(nèi)容而得以避免行政權(quán)演繹異化趨向。正如常識(shí)所告訴我們的，行政權(quán)是在具體的主體智識(shí)范圍內(nèi)進(jìn)行關(guān)注社會(huì)生活的，發(fā)生錯(cuò)誤也就是客觀必然的，因?yàn)槿说哪芰κ怯邢薅鹊?，尤其在面?duì)復(fù)雜多變的轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)。正如昂格爾認(rèn)為，“不管政府的社會(huì)政策活動(dòng)還是合作性機(jī)構(gòu)的增殖，對(duì)于社會(huì)中官僚政治性組織的重要性而言，都是強(qiáng)化與擴(kuò)大，而非削弱或限制。他們非但不建議與自由主義國(guó)家中典型性的社會(huì)組織割裂，相反，它們看起來(lái)是代表了其最后的勝利。因此，關(guān)鍵性的議題就變成了那些與官僚政治的內(nèi)部組織有關(guān)，并且與在權(quán)力在其中被分配的方式和在它們之外對(duì)政府權(quán)力的控制兩者關(guān)系有關(guān)的議題?！保?］但是，在制度安排上需要配置行政糾錯(cuò)機(jī)制，這樣行政監(jiān)察制度也就自然應(yīng)以行政糾錯(cuò)為主要內(nèi)容進(jìn)行法治規(guī)制。需要指出的是，設(shè)置行政糾錯(cuò)機(jī)制絕不是為行政權(quán)發(fā)生異化腐敗的借口，甚至開(kāi)脫責(zé)任的制度性缺陷依賴。行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中易于發(fā)生錯(cuò)誤是與主動(dòng)以權(quán)謀私是有著本質(zhì)規(guī)定性差異的，前者是客觀情勢(shì)使然，而后者是主動(dòng)為之，甚至后者結(jié)果的實(shí)現(xiàn)與行政監(jiān)察權(quán)的失職有著一定的相關(guān)性。權(quán)力有多大，責(zé)任就應(yīng)有多大，這是權(quán)力配置的科學(xué)性要求決定的，行政權(quán)是被社會(huì)關(guān)注的國(guó)家公權(quán)力的典型形態(tài)，現(xiàn)代社會(huì)文明的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)其渴求進(jìn)步的愿望是與時(shí)俱進(jìn)的，尤其在及時(shí)糾錯(cuò)的進(jìn)路中可以較為充分地展示其回歸理性的客觀邏輯，世界各國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)對(duì)行政權(quán)的高度警惕為我們?cè)诟鼜V闊的視域上詮釋出行政監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性權(quán)屬特質(zhì)。其次，行政監(jiān)察制度是行政糾錯(cuò)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程發(fā)生錯(cuò)誤需要行政監(jiān)察權(quán)在權(quán)屬限度內(nèi)歸結(jié)責(zé)任形式。行政糾錯(cuò)機(jī)制在國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中設(shè)置了多維視域關(guān)切的監(jiān)督環(huán)節(jié)，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等等，其中行政監(jiān)督是其重要組成部分，行政監(jiān)督主要制度依賴即是行政監(jiān)察制度。正如上文提及，行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生錯(cuò)誤是一種客觀情勢(shì)使然，所以應(yīng)在行政糾錯(cuò)機(jī)制中進(jìn)行考量行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬限度內(nèi)涵。行政監(jiān)察權(quán)似乎不被重視的一個(gè)關(guān)鍵原因是其權(quán)力過(guò)于虛幻，監(jiān)督者來(lái)自自身系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)官官相護(hù)的制度設(shè)置缺陷判斷。正如德沃金指出，“政治平等是一種關(guān)系狀態(tài)，在這種狀態(tài)中，最終是人民在控制他們的官員，而不是相反?！保?］行政監(jiān)察權(quán)不是解決官員腐敗的終極力量，甚至可以說(shuō)實(shí)踐中我們是無(wú)法實(shí)現(xiàn)官員腐敗銷聲匿跡的完美制度設(shè)置的，這即是行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬限度所在，判斷行政監(jiān)察權(quán)能為與實(shí)為的責(zé)任形式作為歸結(jié)邏輯，這才是行政監(jiān)察制度的核心問(wèn)題。行政糾錯(cuò)機(jī)制中的行政監(jiān)察制度是為行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程安置功能價(jià)值理性回歸的安全閥門，同時(shí)也是在行政法律責(zé)任范圍內(nèi)追究發(fā)生錯(cuò)誤的責(zé)任主體的責(zé)任形式。

行政監(jiān)察制度是提供行政救濟(jì)的有效途徑

行政監(jiān)察制度的學(xué)術(shù)考量更多的是在行政權(quán)運(yùn)行的視域范圍內(nèi)進(jìn)行，而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)不太受到關(guān)注，其實(shí)，大量的行政監(jiān)察案例都來(lái)自于行政相對(duì)人的舉報(bào)或提供極有價(jià)值的線索才得以實(shí)現(xiàn)法律正義的，反腐敗的紀(jì)檢監(jiān)察部門在具體工作中對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)是不言而喻的。因而，行政監(jiān)察度是提供行政救濟(jì)的有效途徑，具體理由在以下兩個(gè)方面。

首先，行政監(jiān)察制度是行政權(quán)常態(tài)化運(yùn)行過(guò)程中的有效監(jiān)督保障機(jī)制，確證實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的制度設(shè)置的科學(xué)性價(jià)值。行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中直接面向公民社會(huì)的多維權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要形態(tài)，公民權(quán)利救濟(jì)發(fā)生的機(jī)率較其他權(quán)力部門而言也就自然最高，其常態(tài)化運(yùn)行過(guò)程接受監(jiān)督是對(duì)公民權(quán)利的有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置的科學(xué)性關(guān)口前移。哈耶克強(qiáng)調(diào)指出，“普遍的法律規(guī)則在自由的政治國(guó)家起什么作用?一方面，它們能阻止有針對(duì)性的強(qiáng)制，因?yàn)閲?guó)家在貫徹執(zhí)行正當(dāng)行為的普遍規(guī)則時(shí)會(huì)受到限制。在法律規(guī)則劃定的空間內(nèi)，每個(gè)人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律規(guī)則應(yīng)該不包括任何形式的由國(guó)家規(guī)定的特權(quán)或歧視。法律面前平等對(duì)待的原則不允許被打破，這與解釋它的理由無(wú)關(guān)。”［8］行政權(quán)出現(xiàn)尋租異化的情形即是對(duì)公民權(quán)利的侵害，“一切權(quán)力來(lái)自于人民”是公權(quán)力的本質(zhì)權(quán)屬所在，出現(xiàn)權(quán)利侵害即應(yīng)及時(shí)加以救濟(jì)這是科學(xué)規(guī)制行政權(quán)的必然要求，行政監(jiān)察制度為公民權(quán)利救濟(jì)提供有效途徑是其得到社會(huì)理解與支持的關(guān)鍵性緣由。我們需要在更高層次上對(duì)行政監(jiān)察制度予以關(guān)切，行政監(jiān)察權(quán)唯有關(guān)注公民權(quán)利救濟(jì)才會(huì)真正獲得正當(dāng)性制度依賴，豈不是簡(jiǎn)單完成公權(quán)力配置的手續(xù)履行，而是為公權(quán)力判斷來(lái)源依據(jù)。因而，行政監(jiān)察制度在公民權(quán)利救濟(jì)的制度價(jià)值中探尋自身的科學(xué)性權(quán)力配置依據(jù)是解決被社會(huì)質(zhì)疑的不為與不能為的種種擔(dān)憂與抱怨。當(dāng)然，行政監(jiān)察權(quán)如何實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)是一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的問(wèn)題，其是否會(huì)與行政復(fù)議制度出現(xiàn)重疊，需要在科學(xué)性公權(quán)力配置中得到梳理。

其次，行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)途徑是行政監(jiān)察權(quán)得以存在的制度依據(jù)，行政監(jiān)察權(quán)為行政決策的科學(xué)化與民主化構(gòu)建實(shí)踐基石。行政監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬范圍到底具有多大的空間一直是備受注意的學(xué)術(shù)與實(shí)踐性問(wèn)題，主要圍繞對(duì)積極行政行為的監(jiān)督還是包括對(duì)消極行政行為展開(kāi)爭(zhēng)論。本文以為兩者皆應(yīng)規(guī)制為行政監(jiān)察制度內(nèi)涵范圍內(nèi)，因?yàn)?，行政監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)理是對(duì)行政權(quán)整體來(lái)意蘊(yùn)的，而否部分監(jiān)